高雄高等行政法院93年度訴字第756號判決

裁判字號：高雄高等行政法院93年訴字第756號判決

裁判日期：民國94年03月17日

裁判案由：土地徵收

高雄高等行政法院判決
93年度訴字第756號原告甲○○
乙○○訴訟代理人戊○○被告內政部代表人丙○○部長訴訟代理人己○○
丁○○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國93年8月4日院臺訴字第0930085249號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣雲林縣斗六市公所（下稱斗六市公所）為辦理「公16」公園工程，由雲林縣政府報經被告以民國（下同）92年11月11日台內地字第0920074949號函核准徵收雲林縣（下同）斗六市○○段726、727、728、729、730地號等5筆土地（其中林頭段726、727地號為原告甲○○所有；林頭段728、729、73
0地號為原告乙○○及訴外人 鄭裕輝 、 鄭裕範 、 許鄭錦綉 、林 鄭錦如 、廖 鄭錦月 、 鄭錦雲 、 鄭錦文 等八人公同共有；下稱系爭土地）及其土地改良物後，交由雲林縣政府以93年1月2日府地權字第92071055471號公告，並函知各所有權人。
原告於93年1月7日以陳情書分向被告、雲林縣政府陳請准予撤銷前開土地之徵收與編定公園預定地之行政處分，或准予作成以地易地之徵收處分，或准予暫緩進行徵收程序。案經被告以93年1月14日台內地字第0930002351號函復原告，如對核准徵收或徵收補償之行政處分有異議，請參酌土地徵收條例第22條、訴願法第1條及第14條等規定辦理等語。原告不服，提起訴願，經遭駁回；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告甲○○未於言詞辯論期日到場，惟據其提出之書狀聲明意旨與原告乙○○同為請求判決：
㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告應依原告之申請作成撤銷被告92年11月11日台內地字第
0920074949號徵收處分關於徵收原告所有位於雲林縣斗六市○○段○○○○號等5筆土地及其土地改良物之行政處分。㈢被告應撤銷將上開土地劃歸公園預定地之編定處分或依以地易地之方式作成徵收處分。
㈣訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：如主文所示。
丙、兩造之主張：
一、原告起訴意旨略謂：原告甲○○未於言詞辯論期日到場，據其所提出之書狀意旨與原告乙○○同為主張如下：
㈠按「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得
者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年，逾期不徵收，視為撤銷。」為62年9月6日修正公布之都市計畫法第50條所明定。是公共設施保留地應於限期內取得，逾期不為徵收，視為撤銷。查原告所有系爭土地，於59年間，經斗六鎮（市）都市計畫規劃為「公16」公共設施保留地，至今已30餘年之久，卻未見政府開發利用，揆諸上開法律規定，系爭土地於59年間即已納編為都市計畫公共設施保留地，至遲應在77年間完成徵收，本件既逾越法定期間，該項公共設施保留地之都市計畫編定處分，即應視為撤銷，失其法律效力。
㈡「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫
之機關每5年至少應通盤檢討1次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用。」「都市計畫發布實施後，每5年至少通盤檢討1次，視實際情形分期分區就都市計畫法第15條或第22條所規定之事項全部或部分辦理。但都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討。」62年9月6日修正之都市計畫法第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條定有明文。系爭土地自59年發布斗六鎮（市）都市計畫至今已30餘年，實與上開規定不符，被告應迅予進行都市計畫委員會審議，撤銷系爭土地公園預定地之編定。
㈢現行之都市計畫法雖未規定公共設施保留地徵收、開發年限
，惟依據都市計畫法第1條、第3條規定，政府為促進市○鎮○街有計畫之均衡發展，並對土地使用做合理之規劃，故對設定之公共設施保留地應有立即開發之必要，或設定於一期限內開發完成，始符合時效性及都市計畫法之立法本意。且依行政程序法第5條、第10條及司法院釋字第367、390號解釋理由書之意旨可知，都市計畫法雖未規定公共設施保留地之徵收及開發年限，惟行政機關行使裁量權時，應明定期間，俾使人民有遵循之標準。另依行政程序法第8條誠實信用原則之規定，原告30餘年來一直信賴政府能在公共設施保留地上妥善開發利用以繁榮地方建設，然至今仍未見政府丈量開發過，今遽以辦理徵收程序，實已違反誠實信用原則。
㈣又查系爭土地位於斗六市○○路之15尺道路旁，交通便捷，
鄰近樓房林立，商業繁盛，惟被告辦理徵收時，未就系爭土地之環境及價值予以斟酌，逕以所核定之公告現值為基準辦理徵收，發放補償費，顯屬偏低，欠公平合理，顯違反司法院釋字第513、516號解釋及平均地權條例第10條之規定。今因被告徵收原告之土地而以偏低之公告現值發放徵收補償費，其顯然剝奪原告之財產權，足見其處分違法且不當，應以附近周遭相同價值之國有土地，以地易地方式處理，始具有相當合理之補償。
二、被告答辯意旨略謂：㈠本件斗六市公所為辦理「公16」公園工程，申請徵收系爭土
地，合計面積0.1618公頃，並一併徵收其土地改良物乙案，經查，該等土地係屬依都市計畫法劃設之公園用地，有案附無妨礙都市計畫證明書可稽，案經被告土地徵收審議委員會第86次會議決議通過，並以被告92年11月11日台內地字第0920074949號函核准徵收，經雲林縣政府93年1月2日府地權字第92071055471號公告徵收，公告期間自93年1月5日起至93年2月4日止，嗣於93年2月5日以府地權字第0930710248號函通知權利人於93年2月13日領取補償費，依法並無不合。
㈡至有關原告等另主張都市計畫變更乙節，業經權責機關雲林
縣政府93年3月2日府地權字第0930710066號函及93年11月8日府地權字第0930712089號函說明如下：
⑴依62年9月6日修正公布之都市計畫法第50條第1項規定，公
共設施保留地，在62年本法修正公布尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之，但有特殊情形，經上級機關核准，得延長之；其延長期間至多5年。逾期不徵收，視為撤銷。嗣該法條於77年7月15日修正公布後即未規定公共設施保留地之取得期限。爰都市計畫法第50條既於77年經總統令修正公布，自應適用修正後之法令，而無公共設施保留地取得期限之限制。
⑵又斗六鎮擴大都市計畫案經雲林縣政府以61年7月12日府建
都52599號函發布實施後，該計畫業依都市計畫法及都市計畫定期檢討實施辦法之規定，依序於78年6月26日發布實施「變更斗六（含大潭地區）都市計畫（第1次通盤檢討）案」、83年6月1日發布實施「變更斗六（含大潭地區）都市計畫（第2次通盤檢討）案」，並另依都市計畫法第26條及被告76年11月10日台（76）內營字第550019號函辦理「變更斗六都市計畫（第1期公共設施用地專案通盤檢討）案」，並自80年9月19日起發布實施，上述都市計畫變更案對於原告乙○○所共有之林頭段728、729、730地號等3筆土地仍均維持公園用地使用，未變更其使用分區。
⑶雲林縣政府於辦理「變更斗六（含大潭地區）都市計畫（第
3次通盤檢討）案」時，原告乙○○於該變更案公開展覽期間向雲林縣政府陳情就案內3筆土地檢討變更為其他使用分區，案經該縣都市計畫委員會專案小組決議，維持原計畫。理由
壹、程序方面：原告甲○○經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，就原告甲○○部分由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、本件斗六市○○段726、727、728、729、730地號等5筆土地及其地上物，係因斗六市公所為辦理「公16」公園工程，經雲林縣政府報經被告以92年11月11日台內地字第0920074949號函核准徵收，並由雲林縣政府以93年1月2日府地權字第92071055471號公告週知及函知各所有權人。原告嗣於93年1月7日以陳情書分向被告、雲林縣政府陳請准予撤銷前開土地之徵收處分與公園預定地之編定處分，或改依以地易地為徵收處分，或准予暫緩進行徵收程序；經被告以93年1月14日台內地字第0930002351號函復原告，如對核准徵收或徵收補償之行政處分有異議，請參酌土地徵收條例第22條、訴願法第1條及第14條等規定辦理後，原告乃提起訴願，經遭駁回後，提起本件訴訟之事實，有原告申請書、雲林縣政府93年1月2日府地權字第92071055471號公告、斗六市都市計畫區公設地「公16」工程用地徵收計畫書、被告前開函文、訴願書等附原處分卷可稽，堪信為實。
二、原告提起本件訴訟，無非以系爭土地係於59年間，經斗六鎮（市）都市計畫規劃為「公16」公共設施保留地，依62年修正公布施行之都市計畫法第50條規定，至遲在77年間即應完成徵收，然迄今已30餘年之久，卻未見政府開發利用，既逾越上開法定期間，該公共設施保留地之都市計畫編定處分，應視為撤銷，失其法律效力；被告嗣以92年11月11日台內地字第0920074949號函核准徵收系爭土地即有違法，應予以撤銷；另依都市計畫法第1條、第3條規定，政府為促進市○鎮○街有計畫之均衡發展，並對土地使用做合理之規劃，故對設定之公共設施保留地應有立即開發之必要，或設定於一期限內開發完成，始符合時效性及都市計畫法之立法本意。且依行政程序法第5條、第10條及司法院釋字第367、390號解釋理由書之意旨可知，都市計畫法雖未規定公共設施保留地之徵收及開發年限，惟行政機關行使裁量權時，應明定期間，俾使人民有遵循之標準。原告30餘年來一直信賴政府能在公共設施保留地上妥善開發利用以繁榮地方建設，然至今仍未見政府丈量開發過，今遽以辦理徵收，實已違反誠實信用原則；且被告辦理徵收時，未就系爭土地之環境及價值予以斟酌，逕以所核定之公告現值為基準辦理徵收，發放補償費，顯屬偏低，欠公平合理，違反司法院釋字第513、516號解釋及平均地權條例第10條之規定。被告以偏低之公告現值核定徵收補償費，顯然剝奪原告之財產權，其處分違法且不當，應以附近周遭相同價值之國有土地，以地易地方式處理，始具有相當合理之補償。又系爭土地自59年發布斗六鎮（市）都市計畫至今已30餘年，依62年9月6日修正之都市計畫法第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條規定，被告應迅予進行都市計畫委員會審議，撤銷系爭土地公園預定地之編定等語，資為爭執。
三、按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：‧‧‧一○、其他依法得徵收土地之事業。」「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」分別為土地徵收條例第3條第10款及都市計畫法第48條所明定。次按「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地．．．應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第13條、第14條及第19條亦定有明文。本件需用地人斗六市公所為辦理該市「公16」公園工程，需用原告系爭土地，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由雲林縣政府報經被告以92年11月11日台內地字第0920074949號函核准徵收，並由雲林縣政府以93年1月2日府地權字第92071055471號公告週知及函知各所有權人，業如前述；核其徵收程序與前述規定均無不符，尚屬合法。
四、原告雖主張系爭土地於59年間即經斗六鎮（市）都市計畫規劃為「公16」公共設施保留地，依62年修正都市計畫法第50條規定，至遲應於77年完成辦理徵收，被告竟遲至93年始為徵收，則系爭土地之公共設施保留地之編定應已視為撤銷，被告自不得再予以徵收云云。然查62年9月6日修正公布之都市計畫法第50條第1項固規定：「公共設施保留地在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正之日起10年內取得之，但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之，其延長期間至多5年，逾期不徵收視為撤銷，本法修正公布後，依本法指定之公共設施保留地，其取得期限應依前項規定辦理，並自指定之日起算。」惟77年7月15日修正公布之都市計畫法已將該條公共設施保留地取得之期限刪除。則自77年7月15日修正公布之都市計畫法生效前依都市計畫法指定之公共設施保留地，如尚未經過取得期限視為撤銷者，因該條取得期限之刪除，成為無取得期限之限制，乃屬當然之解釋。經查系爭土地係由雲林縣政府以61年7月12日府建都52599號函發布「斗六鎮擴大都市計畫案」劃定為公共設施保留地（公園預定地），此有該府93年3月2日府地權字第0930710066號函可佐；依62年修正後都市計畫法第50條規定，雖應自都市計畫法修正公布（62年9月6日）之日起10年內取得，但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長至多5年，逾期仍不徵收，始視為撤銷。而本件業經雲林縣政府查明本案都市計畫區業經該府依都市計畫法及都市計畫定期檢討實施辦法規定，依序於78年6月26日發布實施「變更斗六（含大潭地區）都市計畫（第一次通盤檢討）案」、83年6月1日發布實施「變更斗六（含大潭地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案」，並另依都市計畫法第26條及被告76年11月10日台（76）內營字第550019號函辦理「斗六市都市計畫（第一期公共設施用地專案通盤檢討）案」，並自80年9月19日起發布實施，上開都市計畫變更案對於系爭土地仍均維持公園用地使用，未變更其使用分區等情，有上開雲林縣政府93年3月2日府地權字第0930710066號函等相關文書在卷足稽；是系爭土地於77年7月15日修正公布都市計畫法生效前，既未經變更其公共設施保留地之編定，亦查無已撤銷保留情事，自不發生經過取得期限而視為撤銷之問題，而仍屬公共設施保留地。原告指系爭土地已於77年因逾期未徵收而視為撤銷其公共設施之保留，殊有誤解。又依現行都市計畫法既無公共設施保留地之徵收期限，且被告亦已以本件徵收處分將系爭土地徵收供為斗六市公所興辦公園所用，符合都市計畫當時之目的，自無原告所指違反行政程序法第5條、第10條及信賴保護原則各情。
五、至原告請求被告應以地易地方式作成徵收處分部分，則按「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；劃設逾二十五年未經政府取得者，得優先辦理交換。」都市計畫法第50條之2雖定有明文，然該規定係行政院以93年2月27日臺內字第0930006376號令發布定自93年3月1日施行，已在本件徵收處分及原告於93年1月7日以陳情書向被告為此項申請之後，原告自無從依該規定請求被告辦理以地易地方式取得系爭土地。再按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收條例第11條定有明文。亦即關於土地徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告30日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後15日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地法第233條及土地徵收條例第11、13、14、17、18、1
9、20、22等條之規定自明。是以，徵收補償概以核發補償費之方式為之，且徵收補償費之發給，通常係以現金支付，例外得發給土地債券之方式為之。故原告於都市計畫法第50條之2增訂前，如欲以以地易地方式將系爭土地與被告交換其他公有土地，似僅得於徵收前之協議價購程序中提出；查斗六市公所辦理本件「公16」公共設施保留地取得案時，曾分別於91年12月13日及91年12月27日召開2次土地協議說明會，但均未與原告達成協議，有該2次協議說明會之紀錄及雲林縣斗六市公所辦理用地取得協議會陳述意見書附前開徵收相關案卷可憑；且查其中第2次土地協議說明會結論載稱：「本案業主建議俟都市計畫法增訂『規定私有公共設施保留地可採以地易地方式與公有非公用土地辦理交換』修正條文公布並配合相關法訂定后再議。」等語，足見原告與需地機關斗六市公所進行協議價購時，即曾提出以「以地易地」方式為之，惟並未達成協議；則被告對雲林縣政府依土地徵收條例第11條規定，提出以發放補償金之方式申請徵收系爭土地，即無不合。原告請求被告應以「以地易地」之方式予以徵收，即屬無據。
六、另按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更；但擬定計畫之機關每5年至少應通盤檢討1次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更其使用。」都市計畫法第26條定有明文。是以都市計畫發布實施後，並非絕對不能變更（包括撤銷），但必須於通盤檢討時，依據發展情況，並參考人民之建議，始能作必要之變更。而在通盤檢討前，殊無對某部分之都市計畫，作單獨變更之必要。又都市計畫法係為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展，增進公共福利而制定，都市計畫法第1條定有明文，是上開都市計畫法之規定並非賦予原告得請求主管機關作成處分之法律依據，人民並無請求國家變更（包括撤銷）都市計畫之公法上請求權存在，則原告主張依都市計畫法第26條規定請求被告撤銷系爭土地劃歸公園預定地之編定處分，洵無可採。
七、綜上所述，原告之主張並無可採，被告所為92年11月11日台內地字第0920074949號徵收處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求予撤銷，並無理由；另原告併請求被告應依原告之申請作成撤銷系爭土地劃歸公園預定地之編定處分，因原告並無請求被告變更（包括撤銷）都市計畫之公法上請求權，亦無理由，應予駁回；至原告請求被告依以地易地之方式作成徵收處分聲明，亦於法有違，而無理由，亦應予駁回。至其起訴聲明關於暫緩執行徵收處分部分，業經本院闡明屬停止執行聲明，併另以裁定駁回在案；又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法尚與裁判基礎無涉，爰無逐一審酌必要，附此敘明。
參、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第200條第2項、第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。中華民國94年3月17日
第三庭審判長法官江幸垠
法官邱政強法官戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國94年3月17日
書記官洪美智