裁判字號：高雄高等行政法院92年訴字第114號判決
裁判日期：民國92年05月23日
裁判案由：公法上財產請求
高雄高等行政法院判決九十二年度訴字第一一四號
原告甲○○訴訟代理人丙○○被告台東縣政府代表人乙○○○○訴訟代理人戊○○
丁○○右當事人間因公法上財產請求事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告所有坐落臺東縣臺東市○○段○○○○○號土地，參加臺東縣第十一期利家市地重劃，嗣被告以民國（下同）八十六年五月三十一日府重劃字第六二三○六號公告重劃土地分配結果，原告所有上述土地於重劃後編為豐工段一二六地號，而原應分配於同段一二七地號路角地之訴外人 呂鎮山 ，因重劃後應分配土地面積未達甲種工業區最小分配面積二分之一，被告依法將之調整分配到乙○○○區○○○段○○號，而豐工段一二七地號則編為抵費地。原告分別於公告期間（八十六年五月三十一日至八十六年六月二十九日）內之八十六年六月十八日及公告期間外之同年七月九日及九月十二日提出異議，請求將重劃後受配土地調整分配於上述豐工段一二七地號抵費地，案經被告以八十七年六月二十九日府地重字第六七五九八號函復：「．．．二、本案經本府八十七年一月十六日召開市地重劃委員會審議通過同意依台端所陳事由，調配於豐工段一二七地號土地。」嗣原告又於八十七年七月二十七日及同年九月七日以其土地經調整分配於路角地豐工段一二七地號後，因重劃負擔過重且面積減少甚多，申請放棄該分配之土地，改領現金補償，被告於八十七年八月十三日以府地重字第八三八○○號函報前臺灣省政府地政處詢以：為釐清原告之異議訴求，就被告完成其路角地之調配後，再提之異議案，原告是否得以路角地之負擔過重為由，再申請放棄分配土地，改請領地價款項之適法性？案經前臺灣省政府地政處於八十七年八月二十日地六字第四五一三一號函示略以．．．本案經市地重劃委員會審議，准其所請，該異議案之處理即告完成，至於爾後要求改發現金補償係屬另一事件。嗣因原告一再異議，被告乃以八十七年九月二十二日府地重字第一○一六七六號函復：「．．．五、如台端認為路角地之負擔過重，請於文到次日起十五日內以書面函知本府同意恢復原有分配之土地位次（即豐工段一二六地號），逾期未表示者，則維持調整分配後之豐工段一二七號路角地。」然原告於該期間內並未申請調配土地，卻仍一再異議，被告遂覆以該案已函復在案，不再予以處理；原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，嗣經最高行政法院以八十九年十月二十七日八十九年度判字第三○一三號判決以被告未就原告請求事項是否與市地重劃實施辦法第五十三條第一項、第二項放棄土地改領地價補償規定相符，予以詳細調查審認，遽以土地分配結果公告期間確定前之事項駁回原告之請求，自嫌率斷云云等語，撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，發回被告重為適法之處分。為此，被告乃於九十年四月二十五日召開台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議，對原告申請放棄分配土地，要求改領地價款之請求提請審議，經該會議決議：「一、陳情人所陳，依法有據，基於公平原則准予改發地價款。二、重劃區財務係自償性基金，請業務單位在該重劃區基金，於財務可以平衡的情況下，與陳情人協議。」被告乃依此決議於九十四月二十五日召開改領地價款事宜協調會，並依原告陳情，以九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函檢送「市地重劃委員會九十年第二次會議紀錄」，通知原告略謂：「．．．．．．經各委員審議議決，同意改發地價款，並責由業務單位於本重劃基金可以平衡之情況下，與台端協議」等語。原告乃以被告已以九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函作成同意改發地價款之處分，且依據市地重劃實施辦法第五十三條第二項規定，原告亦得請求被告改發地價款，然被告卻以財務上無從調度資金為由，函復原告無法發放系爭地價款，原告乃依據行政訴訟法第八條規定，提起本件訴訟，請求被告給付地價款。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：被告應給付原告新台幣（下同）五千九百三十萬六千四百七十二元，及自九十年五月二十一日起至清償日止，按郵政儲金匯業局之一年期定期存款利率計算之利息。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）原告所有坐落於利家市○○○區○○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），申請放棄分配土地，改領地價款事件，被告曾於九十年四月二十五日召開協調會議決議同意改發地價款，而原告於該會議結束後，於同年月二十六日發函請求被告依陳情意旨發給地價款，被告乃於九十年五月二十一日將其重劃委員會第二次會議議決准予改發地價款五千九百三十萬六千四百七十二元之會議紀錄函通知原告，惟被告卻於九十一年十二月三十一日（九○）府地重字第○五六五○二號函以財務確實無從調度云云為由，通知原告無從發放系爭土地地價款，實有違誤。
（二）查，按市地重劃實施辦法第五十三條第二項規定：「土地所有權人重劃後應分配土地面積已達重劃區最小分配面積標準二分之一，經主管機關按最小分配面積標準分配後，如申請放棄分配土地而改領現金補償時，應以其應分配權利面積，按重劃後分配位置之評定重劃後地價予以計算補償。」其中關於經主管機關按最小分配面積標準一詞，僅係呼應土地所有權人重劃後應分配土地面積已達最小分配面積標準二分之一以上時，即可申請放棄分配土地而改領現金補償，非限制須主管機關按最小分配面積標準分配時，方可申請放棄分配土地而改領現金補償；若非如是，則其他土地所有權人重劃後分配土地面積已達重劃區最小分配面積標準二分之一，主管機關未按最小分配面積標準分配者，未得請求改領現金，作此差別待遇之理由何在，顯有不平等；而按市地重劃實施辦法第五十三條第二項立法亦非僅以分配土地為原則，現金補償為例外作為考量唯一依據，乃尊重人民之選擇權為其立意，基此更不應將該條項作限縮解釋；況該條項規定內容為「以其應分配權利面積」，按重劃後分配位置之評定重劃後地價予以計算補償云云，若主張須限於經主管機關按最小分配面積標準分配者，始得申請放棄分配土地而改領現金補償時，則應分配權利面積自始即確定為最小分配面積標準數額，何須另為計算並規定以應分配權利面積為準，逕使用最小分配面積標準一詞即可，可見並非限於經主管機關按最小分配面積標準分配者；又參諸內政部（八七）內地字第八七○四六八五號函釋內容，亦足認於應分配權利面積已達最小分配面積標準，人民亦得申請自願放棄分配土地，請求發給現金補償，而非以最小分配面積標準分配為要件，人民始可申請自願放棄分配土地請求發給現金補償；再者，市地重劃實施辦法係平均地權條例第五十六條第四項授權行政機關訂定，故乃以平均地權條例為母法，市地重劃實施辦法為子法，綜觀平均地權條例全文，亦無限制土地所有權人重劃後應分配土地已達重劃區最小分配面積標準二分之一，且經主管機關按最小分配面積標準分配後，始可申請放棄分配土地而改領現金補償，被告解釋將使子法逾越母法，有違法律保留原則，且從平均地權條例第五十六條第四項規定，可知其為概括授權，僅能就執行法律有關之細節性、技術性之事項加以規定，更可知若按被告解釋，該辦法內容即已增加法律所無對人民自由權利之限制，故為使該條項合法，更不得遵從被告解釋。準此，凡土地所有權人重劃後應分配土地面積已達重劃區最小分配面積標準二分之一者，即得按市地重劃實施辦法第五十三條第二項規定，向主管機關申請放棄分配土地而改領現金補償，並以其應分配權利面積，按重劃後分配位置之評定重劃後地價予以計算補償。本件原告向被告陳情改發地價款，被告於九十年五月二十一日將其重劃委員會第二次會議議決原告符合前揭辦法之構成要件，准予發地價款，並通知原告地價款數額為五千九百三十萬六千四百七十二元，而本件最小分配面積為乙種工業區之一○○○平方公尺，原告重劃後土地分配於甲種工業區，面積為五千八百十四點三六平方公尺，而系爭土地面積已達最小分配面積標準二分之一（五千八百十四點三六平方公尺，已達乙種工業區之一○○○平方公尺之二分之一），原告事實上亦符合前揭辦法第五十三條第二項核發地價款之資格；綜前所述，被告市地重劃委員會決議認原告所請合法，原告又符合申請之資格，被告同意原告申請改發地價款決定又已以被告名義向外發布，故原告乃依市地重劃實施辦法第五十三條第二項規定，起訴請求被告給付地價款乃依法有據。
（三）再查，姑且不論本件是否符合市地重劃實施辦法第五十三條第二項規定，惟被告於九十年五月二十一日以（九○）府地重字第○四○六二一號函作成准予改發地價款之授益行政處分，基此原告亦有請求權發生，至於被告雖主張該函非行政處分，惟查；被告九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函作成名義乃被告，而非以該地價委員會名義對外行文，故被告主張不足為採；再者，按行政程序法第八條規定，行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，本件被告先於九十年五月二十一日作成准改發地價款之處分，卻又否認對准予改發地價款有任何准駁處分作成，顯已違反行政程序法第八條規定；另被告於九十年五月二十一日以（九○）府地重字第○四○六二一號函將市地重劃委員會作成決議內容送達原告，該決議第一點謂：陳情人所陳，依法有據，基於公平原則，准予改發地價款云云，乃就原告申請放棄分配土地改領地價款事件之公法事件，認定其符合市地重劃實施辦法第五十三條第一、二項規定所作確認決定，自屬被告單方對公法上具體事件所為決定，並使原告因上取得公法上請求權地位，已對外直接發生法律效果甚明，原告按決議第一點內容將該函定性為行政處分，並依此提起給付之訴，誠屬的論，至於決議第二點謂：重劃區財務係自償性基金，請業務單位在該重劃區基金，於財務可以平衡的情況下，與陳情人協議云云，乃為行政機關內部業務處理方式的指令或指示，並不對外直接發生法律效果，未對原告產生拘束力，不得以此謂原告無請求權。綜上，原告依被告九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函作成准予改發地價款之授益行政處分，亦產生公法上請求權，自可依該行政處分訴請被告給付地價款。
（四）被告辦理第十一期利家重劃後評定地價估列可盈餘九千三百六十萬五千七百九十三元，此財物結算收支明細表並經被告依法公告足堪採信，嗣被告卻於本件訴訟中主張本區抵費地未能標脫，財物結算上尚欠各項基金借貸五億二千六百七十九萬六千三百六十五元，財物結算確有失衡云云，以資抗辯，其所為已枉顧人民信賴其公告之文件，違反信賴保護原則，被告不得以其財物結算失衡主張不給付原告地價款，再縱被告有財務失衡為致不給付原告地價款，亦有違平等原則，蓋按被告辦理本件重劃，其所作之結算收支明細表重劃事業收入為七億一千四百六十六萬三千二百四十元，其中抵費地因尚未標脫出售，被告卻仍列為收入，未出售之抵費地計五億三千三百八十萬四千六百九十五元，其實際收入應僅有一億六千零八十五萬八千五百四十五元，而本件重劃事業共支出六億二千一百零五萬七千四百四十七元，其中差額地價補償費部分支出二億五千六百三十四萬一千八百十九元，故被告尚欠各項基金借貸五億二千六百七十九萬六千三百六十五元，被告此時財務收支實已用罄甚明，若以財務平衡為其辦理重劃支出經費考量因素，為何在財務用罊失衡情狀下仍予補償差額地價二億五千六百三十四萬一千八百十九元，故被告未能給付地價款原因，絕非財務失衡，被告以財務失衡為由，對原告不予補償，顯有違平等原則甚明。
（五）關於五千九百三十萬六千四百七十二元利息之請求，係基於類推適用稅捐稽徵法第三十八條規定，即被告於九十年五月二十一日議決准予改發地價款之日起，按該日郵政儲金匯業局之一年期定期存利率，按日加計利息，從而被告除應給付原告五千九百三十萬六千四百七十二元，尚應給付自九十年五月二十一日起至清償日止，按郵政儲金匯業局之一年期定期存款利率計算之利息。
乙、被告主張之理由：
（一）按依平均地權條例第五十六條、第六十條、第六十條之一、第六十條之二及第六十二條規定，可知市地重劃，以分配土地為原則，僅於重劃區內原土地所有權人，應分配土地之全部或一部因未達最小分配面積標準，未能分配土地時，始授權各「主管機關」得不分配土地，以現金補償之，故是否現金補償，應由主管機關在「市地重劃以分配土地之精神」為原則下，考量重劃費用公平負擔，依職權或受配土地人之申請裁量以現金補償或否准申請人之申請，故主管機關對於是否以現金補償之決定，乃一行政處分。又按市地重劃實施辦法第五十三條第二項規定，僅係規範如改以現金補償應如何計算地價款，非一經申請即應現金補償，倘對之不服，則須提起訴願後再提起撤銷之訴或課以義務之訴，非得逕提行政訴訟法第八條給付之訴。本件原告既未先經訴願程序，亦非提起撤銷或課以義務之訴，實於法不合。
（二）又按平均地權條例第六十條之一第一項「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。」之規定，應解為市地重劃以分配土地為原則，僅於應分配土地之一部或全部未達最小分配面積標準，始得現金補償，倘原土地所有權人應分配土地，已達最小分配面積標準，自無從以現金補償之。原告在本件重劃區於重劃後分配之土地，已達最小分配面積標準，並分配有土地，與以現金補償之要件未合，並未得依該法產生任何公法上之請求權，自不得依據該法提起一般給付訴訟。至於市地重劃實施辦法，係中央主管機關基於平均地權條例第五十六條第四項授權訂定，市地重劃實施辦法第五十三條第一、二項，有關改以現金補償之規定，自不得逾越平均地權條例第六十條之一之規定，況市地重劃實施辦法第五十三條第二項「土地所有權人重劃後應分配土地面積已達重劃區最小分配面積標準二分之一，經主管機關按最小分配面積標準分配後．．
．．．．。」之規定，意指受配面積已達最小分配面積二分之一以上，而未達最小分配面積標準而言，如已達最小分配面積標準以上，如何僅分配最小分配面積標準之土地，原告受配土地面積已超過數倍，自不得依該辦法第五十三條第二項規定申請放棄分配土地而改領現金補償，原告主張有所誤解。
（三）再按，「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債券之發行事項，中央主管機關為財政部。」「市地重劃由中央、直轄市或縣（市）主管機關辦理。前項主管機關為協調推動市地重劃，必要時得組設市地重劃委員會。」平均地權條例第二條及市地重劃實施辦法第二條明文規定。是以市地重劃主管機關在縣為縣政府，而非市地重劃委員會，至於市地重劃委員會任務僅為推動協調市地重劃工作，並無權替主管機關作任何決定，亦不得獨立對外行文，故臺東縣市地重劃委員會九十年度第二次會議決議，並非行政處分。至於被告九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函，僅係檢送該次會議紀錄供原告參考，並係於被告依該決議與原告協調不成（九十年四月二十五日）之後，顯見被告從未對原告申請有何准許之意，而此函說明二僅重覆陳述委員會之決議，非准改發現金之行政處分，亦即被告九十年八月十日（九○）府地重字第○五六五○二號函，僅單純向原告陳述被告處理原告申請案之始末之通知，並非行政處分，原告主張其為行政處分請求給付乃有違誤。
（四）縱委員會所為九十年度第二次決議為處分，然依其第二點內容可知，其非即予改發現金之決定，亦非毫無條件准許改發現金，案經九十年四月二十五日協調不成，即無由依原告所請而改發現金，即委員會之決議縱為處分，亦因協調不成而為否准之意思。又原告主張該委員會決議應分別定性為行政處分及內部指令，惟按委員會決議無逕准予改發地價之內容，係請主管機關在一定條件下與原告協議，原告將同一決議之意思分裂為二部分，顯有曲解，不足為採，故本件改發現金應以處分為准駁，既未有行政程序法第一百三十六條規定情形，亦未符合第一百三十九條規定，兩造亦無行政契約存在，原告亦未得以決議內容為請求。
（五）再查，被告依最高行政法院判決意旨，於九十年三月二十日召開之台東縣市地重劃委員會第二次會議，提請審議，按會議議決二、「重劃區財務係自償性基金，請業務單位在該重劃區基金，於財務可以平衡的情況下，與陳情人協議。
」被告乃依該委員會決議通知土地所有權人於九十年四月二十五日就改領地價款召開協調，土地所有權人要求調度其他重劃之基金支付，因被告管有之其他重劃基金均為辦理本重劃區之資金調度上均已用罄，且與其前項議決二內容意旨不符，被告於財務上確無從調度資金給付原告，僅提具意見：「視五月六日抵費地標售情形及財務調度情形，提請市地重劃委員會審議辦理。」惟因本區之抵費地均無法順利標脫，致未能按委員會議決第二點所述，改核發地價款予被告。原告所提被告辦理第十一期利家重劃區財務結算收支明細表所載，帳面上雖有盈餘可言，惟被告至目前為止，本區之抵費地均未能標脫，且財務結算上，尚欠向各項基金借貸五億二千六百七十九萬六千三百六十五元，原告所列之盈餘為被告預估抵費地標售之金額，而本重劃區未出售抵費地結算單價係以重劃後之評定地價為計算基準，按市地重劃實施辦法第五十四條第二項底價不得低於各宗土地之評定重劃後地價，評定計算之規定，倘因抵費地之標售低於重劃後評定地價，於財務結算確有失平衡之虞，為此考量財務結構，並無不當。
理由
一、按「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。依前項規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。第二項應繳納之差額地價經限期繳納逾期未繳納者，得移送法院強制執行。未繳納差額地價之土地，不得移轉。但因繼承而移轉者，不在此限。」「土地所有權人重劃後應分配之土地面積未達重劃區最小分配面積標準二分之一而不能分配土地時，主管機關應於重劃分配結果公告確定之次日起六十日內，以其重劃前原有面積按原位置評定重劃後地價發給現金補償。但重劃範圍勘定後，除因繼承或強制執行者外，土地所有權人申請分割土地，致應分配土地面積未達重劃區最小分配面積標準二分之一者，以其重劃前原有面積按原位置評定重劃前地價發給現金補償；逾期未領取者，依法提存。土地所有權人重劃後應分配土地面積已達重劃區最小分配面積標準二分之一，經主管機關按最小分配面積標準分配後，如申請放棄分配土地而改領現金補償時，應以其應分配權利面積，按重劃後分配位置之評定重劃後地價予以計算補償。前二項土地設有他項權利或出租或辦竣限制登記者，主管機關應於發給補償費前邀集權利人協調，協調成立者，依其協調結果處理，協議不成者，應將補償費提存，並列冊送由該管登記機關逕為塗銷登記。」平均地權條例第六十條之一及市地重劃實施辦法第五十三條分別定有明文。查市地重劃是依照都市計畫規劃內容，將一定區域內整體闢建公共設施，並將畸零細碎形式不整之土地，按原有位次交換分合為形狀完整之各宗土地後，重新分配予原土地所有權人之綜合性市地改良措施；故市地重劃乃以消除市地畸零不整為實施目的，並透過「受益付費」原則以提供重劃區內公共設施用地。而市地重劃實施辦法乃內政部依據平均地權條例第五十六條第四項之授權所訂立關於實施市地重劃之細節性及執行性之法規命令，而上述市地重劃實施辦法規定之內容核與上述平均地權條例規定之意旨及市地重劃之基本理念相符，爰予援用。
二、經查，本件原告所有坐落臺東縣臺東市○○段○○○○○號土地，參加臺東縣第十一期利家市地重劃，嗣被告以八十六年五月三十一日府重劃字第六二三○六號公告重劃土地分配結果，原告所有土地於重劃後編為豐工段一二六地號，而原應分配於同段一二七地號路角地之訴外人呂鎮山所有土地，因重劃後應分配土地面積未達甲種工業區最小分配面積標準二分之一，被告依法將之調整分配到乙○○○區○○○○段○○號，而豐工段一二七地號則編為抵費地。原告乃提出異議，要求重劃後受配土地應調整分配於該豐工段一二七地號抵費地，案經被告以八十七年六月二十九日府地重字第六七五九八號函復同意，然原告又於八十七年七月二十七日及同年九月七日以其土地經調整分配於路角地後，因重劃負擔過重且面積減少甚多，申請放棄該分配之土地，要求改領現金補償，案經被告以八十七年九月二十二日府地重字第一○一六七六號函復略謂：如台端認為路角地之負擔過重，請於文到次日起十五日內以書面函知本府同意恢復原有分配之土地位次（豐工段一二六地號），逾期未表示者，則維持調整分配後之豐工段一二七號路角地等語；嗣原告於該期間內未申請調配土地，並一再異議請求現金補償，被告乃覆以該案已函復在案，不再予以處理，原告不服，提起行政救濟，嗣經最高行政法院八十九年度判字第三○一三號判決，以被告未就原告請求事項是否與市地重劃實施辦法第五十三條第一項、第二項放棄土地改領地價補償規定相符，予以詳細調查審認，遽以土地分配結果公告期間確定前之事項駁回原告之請求，自嫌率斷云云等語，撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，發回被告重為適法之處分，被告乃於九十年四月二十五日召開台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議決議：「一、陳情人所陳，依法有據，基於公平原則准予改發地價款。二、重劃區財務係自償性基金，請業務單位在該重劃區基金，於財務可以平衡的情況下，與陳情人協議。」被告並依此決議於九十年四月二十五日召開改領地價款事宜協調會，且依原告陳情，以九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函檢送「市地重劃委員會九十年第二次會議紀錄」，通知原告略謂：「．．．．．．經各委員審議議決，同意改發地價款，並責由業務單位於本重劃基金可以平衡之情況下，與台端協議」等語等情，已經兩造分別陳述在卷，並有最高行政法院八十九年度判字第三○一三號判決、台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議紀錄及上述被告函文附卷可稽，自堪認定。
三、本件原告係以被告業以九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函及台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議，作成同意改發原告地價款之處分，且依據市地重劃實施辦法第五十三條第二項規定，原告亦得請求被告改發地價款，然被告卻以財務上無從調度資金為由，函復原告無法發放系爭地價款，自屬違法等語為由，依據行政訴訟法第八條規定提起本件訴訟，請求被告給付地價款五千九百三十萬六千四百七十二元。換言之，原告係以被告九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函及台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議決議暨市地重劃實施辦法第五十三條第二項規定作為請求之依據，以下爰分別敘述之。
四、關於原告依據被告九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函及台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議決議請求部分：
（一）原告此一請求依據是否成立，首需判斷原告所主張之被告九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函及台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議決議，是否如原告主張為一同意改發原告地價款之行政處分，經查：
１、按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，或為某一事件之真相或處理經過之通知，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，亦未因此通知損及當事人任何權益，自非行政處分。此觀訴願法第三條第一項之規定自明，改制前行政法院亦著有六十二年裁字第四十一號判例及五十九年度判字第七九號判決可資參照。
２、查被告九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函之內容為：「主旨：檢送本縣市地重劃委員會九十年第二次會議紀錄（有關台端之提案審議結果影本乙份）供參，復請查照。說明：一、復台端九十年三月二十八日陳情書。
二、台端檢附之書面資料，於會中經由柯委員 川德 交付予各委員參閱，全案之審議經各委員審議議決，同意改發地價款，並責由業務單位於本重劃基金可以平衡情況下，與台端協議（詳如附件）。」有該函附卷可稽。足見此函係為回復原告九十年三月二十八日之陳情書而發；而原告九十年三月二十八日陳情書之主旨係表示：「貴府三月二十日市劃委員會審議本人案件，敬請將審議結果函知，並將本人當日書面陳述意見列入紀錄是否辦妥請一併函復事。」有該陳情書影本附卷可按，故被告乃依原告此陳情書之請求以上述被告九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函檢送台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議紀錄予原告，是此函之主旨即明示其發函目的係為檢送會議紀錄；至該函說明二之內容則是述明會議之過程及會議結論，其內容並未表現出被告已同意對原告改發現金地價款之意思表示；況台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議決議為：「一、陳情人所陳，依法有據，基於公平原則准予改發地價款。二、重劃區財務係自償性基金，請業務單位在該重劃區基金，於財務可以平衡的情況下，與陳情人協議。」有該會議紀錄足按，而被告亦依此決議於九十年四月二十五日召開改領地價款事宜協調會，與原告就如何改發地價款一事進行協調，而原告更於協調會之翌日即九十年四月二十六日提出陳情書，請求被告儘速依重劃委員會之決議發給地價款，足見兩造於九十年四月二十五日之協調會中並未就改發地價款之金額及方式達成協議，而要改發地價款之金額如何，係被告要作成准改發現金地價款處分之重要要件，其改發地價款之金額及何時改發之細節性事項，更是上述台東縣市地重劃委員會會議決議作成准予改發地價款之原則決定後，要求主管機關應進行處理之事項，則於被告未就改發地價款之金額及何時改發等事項與原告達成協議前，被告亦無可能作成同意對原告改發一定地價款之處分。被告此一函文自客觀上觀之，其僅是依原告陳情內容檢送重劃會會議紀錄，並說明重劃會議過程及結論，而依兩造當時就系爭改發地價款進行之過程觀之，被告主觀上亦無以此函作成准予改發一定金額地價款處分之意思，故依上揭所述，此函性質上應為通知某一事件處理經過之觀念通知，並非行政處分。另台東縣市地重劃委員會性質上僅是被告之內部單位，並非一獨立機關，且依平均地權條例及市地重劃實施辦法之規定，重劃分配是否應以現金補償是屬被告之權責，且非應經重劃委員會評定之事項，故市地重劃委員會所為之決議，僅是作為被告決定之參酌，是其僅為被告機關之內部行為，並非行政處分；加以被告九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函僅是依原告請求給予台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議紀錄，而此會議決議性質依上開所述既非行政處分，而自此會議決議內容整體觀之，其不僅表示原則應准予改發地價款之建議外，更表示基於重劃區財務係自償性基金之情況，此改發地價款之決定應由業務單位在該重劃區基金財務可以平衡的情況下，與陳情人協議為之之意旨；原告主張將此就同一事項所為之決議割裂觀察，認決議第一項關於「基於公平原則准予改發地價款」部分為行政處分，第二項「重劃區財務係自償性基金，請業務單位在該重劃區基金，於財務可以平衡的情況下，與陳情人協議。」部分，則屬行政機關內部業務處理方式的指令或指示云云，顯違背解釋文書應綜觀全部文書內容，並探求當事人真意之原則，顯無可採。而就此重劃分配，原告部分是否予以改發地價款（現金補償），重劃委員會實未為具體明確之最後決定，且被告為此函文時主觀上亦無作成一具體准改發地價款行政處分之意思，亦已如前述，是被告雖將此會議紀錄檢送原告，亦難因此而謂對原告已作成准予改發地價款處分之效力。故原告主張被告九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函及台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議決議，為一同意改發原告地價款之行政處分云云，並無可採。
（二）依上項所述，被告九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函及台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議決議，性質上既非行政處分；且觀此等函文及會議決議內容，其並未對應改發現金補償原告之金額作成決定，原告主張已同意改發五千九百三十萬六千四百七十二元，自有誤會；則此等函文及決議顯尚未為對原告作成應補償五千九百三十萬六千四百七十二元現金之處分，原告自無從據以向被告請求給付五千九百三十萬六千四百七十二元現金補償，原告主張被告已作成同意對其改發現金補償五千九百三十萬六千四百七十二元之處分，而其遲延不發，故原告得據為請求云云，自無可採。
五、關於原告依據市地重劃實施辦法第五十三條第二項規定請求部分：
（一）查關於重劃土地分配之現金補償，依前述市地重劃實施辦法第五十三條規定，除是否符合改發現金補償有明文規定之要件外，關於現金補償之金額，亦應分別情形，按「重劃前原有面積按原位置評定重劃後地價發給現金補償」、「應以其應分配權利面積，按重劃後分配位置之評定重劃後地價予以計算補償」之規定為之；足見關於重劃土地分配改以現金補償，因其本質乃重劃分配土地之代替，亦屬重劃分配之結果，自需由主管之行政機關依據法令規定參酌各項具體事實作成決定為之，亦即是否應改以現金補償及應補償之金額應由行政機關作成行政處分為之，人民僅得依據市地重劃實施辦法第五十三條規定請求被告作成改發地價款以現金補償之處分，而不得逕依此條規定直接請求行政機關給付現金補償之地價款。本件原告所主張之被告九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函及台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議決議，尚非被告所為同意對原告改發地價款之行政處分一節，已如前述，而被告迄未對原告作成同意改發地價款之現金補償之行政處分一節，復據被告 陳明 在卷，此外，原告又未能舉證證明（依據行政訴訟法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十七條規定）被告已對原告作成同意改發地價款為現金補償行政處分之有利於己之事實，是被告主張其並未對原告作成同意改發地價款之現金補償之行政處分等語，即堪採取。本件被告既未對原告作成同意改發地價款為現金補償五千九百三十萬六千四百七十二元之行政處分，則原告自不得逕依市地重劃實施辦法第五十三條規定請求被告給付地價補償款。
（二）況查：
１、按市地重劃是依照都市計畫規劃內容，將一定區域內整體闢建公共設施，並將畸零細碎形式不整之土地，按原土地所有權人位次交換分合為形狀方整的各宗土地後，重新分配予原土地所有人之綜合性市地改良措施，其與徵收土地係為公益需要使用土地，自始以徵收土地為公用為目的之狀況顯有不同；故重劃制度係國家為協助人民更有效使用利用土地，並間接得增進土地所有人土地價值的制度，是於該制度下，土地所有人係透過重劃分配土地獲得增益為原則，僅於重劃分配中因土地所有權人原有土地過小致經重劃無法獲得有效使用之土地，始例外以現金補償作為分配之方式，此觀平均地權條例第六十條之一第一項明文規定：「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。」即可證之；而自此條規定之內容及上述土地重劃目的合併觀之，更可明確得知，此條所規範得以現金補償之情形，僅限於原土地所有權人經重劃結果應受分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準之情況；換言之，若土地所有權人參加重劃，其所得受分配之土地已達最小分配面積標準者，即應為土地之分配，並不生是否為現金補償之情形。而市地重劃實施辦法，係中央主管機關基於平均地權條例第五十六條第四項規定之授權訂立，其中該辦法第五十三條第一、二項雖有關於改以現金補償之規定，然其中該條第一項係關於土地所有權人重劃後應分配之土地面積未達重劃區最小分配面積標準二分之一而不能分配土地時，主管機關應依職權發給現金補償之規定；至於同條第二項則規定：「土地所有權人重劃後應分配土地面積已達重劃區最小分配面積標準二分之一，經主管機關按最小分配面積標準分配後，如申請放棄分配土地而改領現金補償時，應以其應分配權利面積，按重劃後分配位置之評定重劃後地價予以計算補償。」亦即此項規定土地所有權人申請放棄分配土地而改領現金補償之前提要件為「土地所有權人重劃後應分配土地面積已達重劃區最小分配面積標準二分之一」，且「主管機關係按最小分配面積標準予以分配」；而此項為現金補償之前提要件內容，既言「土地所有權人重劃後應分配土地面積已達重劃區最小分配面積標準二分之一」，又表示「主管機關按最小分配面積標準分配」，足見其所規範之情況乃指「土地所有權人重劃後應受分配土地面積雖已達重劃區最小分配面積標準二分之一，但並未達該重劃區最小分配面積標準」之情形而言；蓋市地重劃實施辦法第五十三條第一項規定主管機關「應」為現金補償者僅限於土地所有權人重劃後應分配之土地面積未達重劃區最小分配面積標準二分之一，而未及於土地所有權人重劃後應分配之土地面積已達重劃區最小分配面積標準二分之一但未達重劃區最小分配面積標準者，故屬此種情況之土地所有權人，主管機關即可依平均地權條例第六十條之一第二項規定，按最小分配面積標準予以分配，並由土地所有權人就其中多分配之面積繳納差額地價，然因其中尚涉及差額地價之繳納，且為符合上述平均地權條例第六十條之一第一項規定意旨，故市地重劃實施辦法第五十三條第二項始又規定此種情況之土地所有權人得申請放棄分配土地而改領現金補償。是得依市地重劃實施辦法第五十三條第二項規定申請放棄分配土地而改領現金補償之土地所有權人應限於其「重劃後應受分配土地面積雖已達重劃區最小分配面積標準二分之一，但並未達該重劃區最小分配面積標準」者，而非只要重劃後應受分配土地面積已達重劃區最小分配面積標準二分之一者均可申請放棄分配土地改領現金補償，若如此解釋，則全部參與土地重劃之土地所有權人即均得申請放棄分配土地改領現金補償，此將與徵收無何差異，而喪失土地重劃之目的，更與平均地權條例第六十條之一規定之意旨有違。而原告以需具備「經主管機關按最小分配面積標準分配者，始得申請放棄分配土地而改領現金補償」之要件係不合理為由，主張只要重劃後應受分配土地面積已達重劃區最小分配面積標準二分之一者均可申請放棄分配土地改領現金補償，顯係故為混淆本條規定得申請發予現金補償前提要件之內涵，核無可採。
２、經查，本件重劃區，重劃後土地之最小分配面積標準，甲種工業區為一千五百平方公尺，乙種工業區為一千平方公尺，而原告重劃後係受分配於甲種工業區，受分配面積為五千八百十四點三六平方公尺等情，已經被告陳述甚明，並有重劃計畫書影本附卷可按，自堪認定。原告重劃後受分配面積顯遠大於本件重劃區重劃後土地之最小分配面積標準，則依前開所述，原告之情形核非市地重劃實施辦法第五十三條第二項所規範得申請放棄分配土地而改領現金補償範疇，是原告主張依據此條項規定，被告應給付其現金補償云云，自無可採。
３、又查原告引為論據之內政部八十七年五月十三日（八七）台內地字第八七○四六八五號函雖謂：「主旨：土地所有權人於重劃後，應分配權利面積已達最小分配面積標準，而申請自願放棄分配土地，請求發給現金補償地價之計算標準，應按其應分配權利面積，按重劃後分配位置之評定重劃後地價為計算標準，並以政府核定改發給現金補償地價之日當期公告土地現值為審核標準，課徵土地增值稅，但政府發給補償地價低於上開公告土地現值者，以政府發給地價為準。請查照。」此函釋觀其內容，固係就如何為現金補償為釋示，然其函釋所稱「土地所有權人於重劃後，應分配權利面積已達最小分配面積標準者，而申請自願放棄分配土地，請求發給現金補償地價之計算標準」部分，如其含有「土地所有權人於重劃後，應分配權利面積已達最小分配面積標準者，亦得申請自願放棄分配土地，請求發給現金補償」之意旨，則此部分之釋示顯與上述平均地權條例第六十條之一之規定及土地重劃之目的有違，本院自不受其拘束（司法院釋字第二一六號解釋參照），併予敘明。
六、綜上所述，原告執為本件請求依據之市地重劃實施辦法第五十三條第二項規定，不僅原告之情形與該條項規定意旨不合，且原告並不得執該條項規定直接請求被告給付現金補償，而應有被告同意為一定金額現金補償之行政處分存在為必要，然原告主張之被告九十年五月二十一日（九○）府地重字第○四○六二一號函及台東縣市地重劃委員會九十年第二次會議決議，不僅其性質並非行政處分，其內容更非同意給付原告一定金額之現金補償，是原告提起本件訴訟，請求被告給付五千九百三十萬六千四百七十二元，及自九十年五月二十一日起至清償日止，按郵政儲金匯業局之一年期定期存款利率計算之利息，因乏請求之依據而無理由，應予駁回。
七、本件原告之訴係因乏請求之依據而無理由，故兩造關於本件重劃基金是否足以支付本件原告所主張現金補償之陳述，即與本件判決結果無影響，本院自無予以論述之必要。另原告雖以被告已依原告申請就「有關市地重劃後分配之土地，其面積已達最小分配面積標準以上者，是否不得改領地價款」一事向內政部申請釋示，請求本院暫緩辯論終結；惟因本件係以市地重劃實施辦法第五十三條第二項規定並不得作為原告請求被告直接給付補償現金之依據，而被告又尚未作成同意發予原告現金補償之行政處分，認原告並無請求之依據為由，駁回原告之請求，已如前述；是縱經內政部為有利於原告之函釋，亦與本件判決結果無影響。況法官依據法律獨立審判，不受任何干涉，故各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束，業經司法院釋字第二一六解釋在案。是本件自無為待內政部函釋而暫緩終結之必要，均併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年五月二十三日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官李協明法官楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十二年五月二十三日
法院書記官藍亮仁