臺北高等行政法院90年度訴字第434號判決

裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第434號判決

裁判日期：民國90年10月25日

裁判案由：廢棄物清理法

臺北高等行政法院判決九十年度訴字第四三四號
原告勇兆國際有限公司代表人甲○○(董事長訴訟代理人丁○○被告臺北市政府環境保護局代表人 沈世宏 （局長）訴訟代理人丙○○
乙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民國（下同）八十九年十一月二十四日府訴字第八九０六七六七０００號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告係廢物品及容器回收清除處理辦法規範之玻璃容器、塑膠（聚乙烯、聚丙烯）商品輸入業者，應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，並應依申報之營業量或進口量，於申報期限內依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用。案經行政院環境保護署（以下簡稱環保署）發現原告未遵期於民國(下同)八十九年三月十五日前申報八十九年一、二月之營業量或進口量，並繳交回收清除處理費用，環保署乃以八十九年四月十五日環署廢字第００一九九九八號函請原告限於文到七日內依法辦理，否則將依廢棄物清理法第二十三條之一規定查處。惟原告仍未遵行，環保署乃以八十九年五月二十五日環署廢字第００二八七六五號函請被告依規定告發、處分。被告核認原告係違反廢棄物清理法第十條之一第二項規定，以八十九年六月十九日北市環罰字第Ｘ二二０三九七號處理違反廢棄物清理法案件舉發通知書予以告發，並以八十九年七月十日廢字第Ｙ０二四二三六號處理違反廢棄物清理法案件處分書處以原告銀元二萬元即新臺幣六萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：廢物品及容器回收清除處理辦法第七條之規定，有無法律明確授權依據？有無對人民之自由權利增加法律所無之限制？被告可否以原告違反上開辦法規定，而依廢棄物清理法第二十三條之一第一項後段規定處罰？
甲、原告主張之理由：
一、按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。民用航空運輸業管理規則雖係依據民用航空法第九十二條而訂定，惟其中因違反該規則第二十九條第一項規定，而依同規則第四十六條適用民用航空法第八十七條第七款規定處罰部分，法律授權之依據，有欠明確，與前述意旨不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。」司法院大法官會議釋字第三一三號解釋甚明。
二、查廢物品及容器回收清除處理辦法雖係依據廢棄物清理法第十條之一第二項後段「其一般廢棄物之回收，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之」之授權而訂定，惟其中第七條及第八條分別規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查」、「業者應依申報營業量或進口量，於前條第一項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管運用辦法規定辦理。前項營業量或進口量，業者得檢具出口量證明文件抵扣之」，係環保署會同經濟部及行政院農業委員會，為促使業者申報營業量或進口量，俾利環保署能掌握申報資料，以建立查核制度而訂定。惟業者因違反前揭規定而適用廢棄物清理法第二十三條之一第一項後段「違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰」之規定處罰原告部分，法律授權之依據，有欠明確，惟被告竟據以處分原告，原處分與前揭司法院大法官會議釋字第三一三號解釋意旨相悖，顯已違憲，自應予以撤銷。
三、申言之，廢棄物清理法第十條之一第二項後段確實僅有「其一般廢棄物之回收，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之」之明文，至於倘業者違反廢物品及容器回收清除處理辦法，而應依廢棄物清理法第二十三條之一第一項後段規定處罰乙事，則顯然未有具體明確之授權內容及範圍。惟被告竟將環保署於八十六年十一月八日所定之環署廢字第七一九０七號公告（即行政命令）及前揭廢棄物清理法第十條之一第二項後段之授權規定，誤為「已有明確之授權內容及範圍」，辯稱系爭處分並未違法、違憲之舉─請詳見附件一、台北市政府環境保護局答辯書第四頁第八行至第十一行，足證被告之認事用法即有違誤。再者，訂定廢物品及容器回收清除處理辦法第七條「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查」之規定，其目的在促使業者申報營業量或進口量，俾利環保署能掌握申報資料，以建立查核制度。即業者倘未申報營業量，則被告無法進行稽核作業（即無法明白業者自行繳納之回收處理費用，是否正確），固非無理。惟查該處理辦法在性質上仍屬行政命令，且限制業者負有一定作為之義務，倘有業者未履行該處理辦法所定之義務者，則必遭被告依廢棄物清理法第二十三條之一第一項後段「違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰」之規定處罰。是廢物品及容器回收清除處理辦法即係前揭司法院大法官會議釋字第三一三號解釋文所稱「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者」之情形。惟就本案視之，廢棄物清理法第十條之一第二項後段確實僅有「其一般廢棄物之回收，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之」之明文，其授權之內容及範圍並非具體明確，自應先由立法機關予以修法補救，否則行政機關據以處罰人民之舉，即已違法、違憲。
四、末者，原告強調：廢棄物清理法第十條之一第三項既已有「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收處理費用」等明文規定，是原告認為「未依前揭系爭行政命令所定之限期向被告申報營業量或進口量」及「未依廢棄物清理法第十條之一第三項之規定繳納回收清除處理費用」，表面上看似獨立之二事件，惟實係一體之兩面，二者間顯存有前後不可分離之因果關係。易言之，原告「未依前揭系爭行政命令所定之限期向被告申報營業量或進口量」之行為，雖可能影響被告之稽核作業，惟實質上卻已包括在廢棄物清理法第十條之一第三項規定之內，前後二者實無法強加分離，此等事實亦為被告所不爭執。今原告係違反廢棄物清理法第十條之一第三項之規定，惟被告竟未依同法第二十三條之一第一項前段之規定處罰原告，反以原告「未依前揭系爭行政命令所定之限期向被告申報營業量或進口量」之行為，逕依同法條後段「違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰」之規定處罰原告，即顯已本末倒置而錯用法律！
五、綜上所述，原告遭被告處分乙事，與前揭司法院大法官會議釋字第三一三號解釋文中所示之民用航空運輸業管理規則之情況雷同，且原告復證明被告顯係錯用法律而處罰原告，均足證原告指摘被告所為之系爭處分已違法、違憲乙事，非無理由。為此，原告請依法賜判決如原告訴之聲明，以維法制。
乙、被告主張之理由：
一、法令依據：㈠按廢棄物清理法第十條之一規定：「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以
產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。
二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用方法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。．．．」、第二十三條之一規定：「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰．．．．違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰；．．．」。
㈡廢物品及容器回收清除處理辦法第二條第二款規定：「本辦法所稱物品及容器如
下：一、物品：係指機動車輛、．．．鉛酸蓄電池．．．或其他性質相類似之物品經中央主管機關指定公告應回收者。二、容器：係指以鋁、鐵、玻璃、塑膠、．．．．，用以裝填調製食品、．．．、清潔劑、．．或其他性質相類似之物質經中央主管機關指定公告應回收者。」、第三條規定：「本辦法專用名詞定義如下．．．．一、物品或容器業者（以下簡稱業者）；指經中央主管機關指定公告之物品製造業、物品輸入業者：指輸入物品之事業及機構。．．．十、容器商品輸入業者：指輸入容器商品之事業及機構。．．．十二、營業量或進口量：指物品製造業者之銷售量、物品輸入業者之進口量、容器製造業者之銷售量或生產、容器商品製造業者之容器購入量、容器輸入業者之進口量或容器商品入業者之進口量。」、第四條規定：「業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用．．．」、第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」、第八條規定：「業者應依申報營業量或進口量，於前條第一項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（以下簡稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管運用辦法規定辦理。前項營業量或進口量，業者得檢具出口量證明文件抵扣之。」
二、查證經過及答辯意旨：卷查環保署為提昇公告列管業者申報繳費之查核、稽徵成效，及俾利地方環保機關進行稽查工作，特訂定「行政院環境保護署廢物品及容器稽查計畫」、「廢棄物清理法第十條之一公告指定業者申報繳費查核稽催作業流程」。依查核稽催作業流程：資源回收管理基金管理委員會（以下簡稱基管會）於業者申報營業量及繳交回收清除除理費（每單月十五日）後十五日內核對銀行繳費明細與業者申報資料（核對每單月份二十五日以前之入帳資料），業者若未依期申報繳費，由基管會以掛號信發函給業者於文到十日內申報繳費，並副知環保局；基管會於限期截止次日，將仍未申報繳費之業者敘明違反事實函請地方環保局逕予告發或處分，並將處分情形副知基管會。查原告係廢物品及容器回收清除處理辦法規範之容器商品業者，環保署先以八十九年四月十五日環署廢字第○○一九九九八號函催原告限期辦理申報及繳費事宜，逾期未辦理即依廢棄物清理法二十三條之一查處。惟迄至八十九年五月十七日原告逾時仍未辦理申報八十九年一月至二月營業量及繳交回收清除處理費相關事宜，環保署乃以八十九年五月廿五日環署廢字第○○二八七六五號函囑被告依法告發、處分。此有相關資料附卷可稽，違反前揭廢棄物清理法第十條之一第二項之規定，殆無疑義。從而，被告依首揭規定對原告處以新台幣六萬元之罰鍰，並無不合，原處分請予維持。綜上論述，本件行政訴訟為無理由，敬請察核予以駁回。
理由
一、按廢棄物清理法第十條之一規定：「（第一項）物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。（第二項）前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。（第三項）公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。．．．」；同法第二十三條之一規定「（第一項）未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰．．．違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰．．．」。廢物品及容器回收清除處理辦法第二條規定：「本辦法所稱物品及容器如下：一、物品係指機動車輛、潤滑油、輪胎、鉛酸蓄電池、電子電器物品、資訊物品、乾電池、包裝素材或其他性質相類似之物品經中央主管機關指定公告應回收者。二、容器：係指以鋁、鐵、玻璃、塑膠、紙、鋁箔或其他單一或複合材質製成或其他性質相類似之材質，用以裝填調製食品、飲料、酒、醋、包裝飲用水、調製食用油脂、乳製品、化粧品、清潔劑、塗料、環境衛生用藥、農藥或其他性質相類似之物質經中央主管機關指定公告應回收者」；同辦法第三條規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、物品或容器業者（以下簡稱業者）指經中央主管機關指定公告之物品製造業、物品輸入業、容器製造業、容器輸入業、容器商品製造業、容器商品輸入業業者。．．．三、物品輸入業者：指輸入物品之事業及機構。．．．五、容器製造業者：指製造容器之事業及機構。六、容器輸入業者：指輸入容器之事業及機構。．．．十、容器商品輸入業者：指輸入容器商品之事業及機構。．．．十二、營業量或進口量：指物品製造業者之銷售量、物品輸入業者之進口量、容器製造業者之銷售量或生產量、容器商品製造業者之容器購入量、容器輸入業者之進口量或容器商品輸入業者之進口量。．．．」；同辦法第四條第一項規定：「業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用」；同辦法第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查」；同辦法第八條規定：「業者應依申報營業量或進口量，於前條第一項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（以下簡稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管及運用辦法規定辦理。前項營業量或進口量，業者得檢具出口量證明文件抵扣之」。又環保署八十六年十一月八日環署廢字第七一九０七號公告：「．．．公告事項：一、修正應回收清除、處理之一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，如附件。．．．㈠一般容器之業者範圍─業者類別：一般容器商品輸入業者─應回收容器材質類別：３．玻璃容器．．．６．塑膠（不含塑膠袋）．．．⑸聚乙烯（PE）⑹聚丙烯（PP）」。
二、次按對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。司法院大法官會議釋字第三一三號解釋固載有明文。惟若法律僅為概括授權時，其授權之內容及範圍即應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。亦有司法院大法官會議釋字第三九四號解釋意旨可參。查廢棄物清理法第十條之一第二項後段固僅泛稱「其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之」，但廢棄物清理法整體所表現之關聯意義，即為授權之內容及範圍，依廢棄物清理法第十條之一第二項後段授權制訂之「廢物品及容器回收清除處理辦法」，只要其內容不牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，即無違法律保留原則。同上法條第三項既已載明「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用：其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途」，其間有關向「中央主管機關繳交回收清除處理費用」之文句，雖僅謂「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金」，而未提及「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量」，但「回收清除處理費用」既係按「當期營業量」或「申報進口量」依中央主管機關核定之費率計算，兩者關連相隨，不能分割，則業者向「中央主管機關繳交回收清除處理費用」時，即應連同「營業量或進口量」一併申報，俾供主管機關查核，此為當然之解釋。足見廢物品及容器回收清除處理辦法第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查」，並未逾越其母法即廢棄物清理法第十條之一第三項之文義解釋範圍，無違法律保留原則，自屬有效，應予適用。
三、查原告係廢物品及容器回收清除處理辦法規範之玻璃容器、塑膠（聚乙烯、聚丙烯）商品輸入業者，應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，並應依申報之營業量或進口量，於申報期限內依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用。案經環保署發現原告未遵期於八十九年三月十五日前申報八十九年一、二月之營業量或進口量，並繳交回收清除處理費用，環保署乃以八十九年四月十五日環署廢字第００一九九九八號函請原告限於文到七日內依法辦理，否則將依廢棄物清理法第二十三條之一規定查處。惟原告仍未遵行，環保署乃以八十九年五月二十五日環署廢字第００二八七六五號函請被告依規定告發、處分等情，為原告所不否認，且有環保署八十九年四月十五日環署廢字第００一九九九八號函及八十九年五月二十五日環署廢字第００二八七六五號函等影本附卷可稽，是原告之違規行為事證明確，堪以認定。
四、原告主張廢棄物清理法第十條之一第二項規定，對廢物品及容器回收清除處理辦法未有具體明確之授權內容及範圍，原處分自屬無效；及縱使原告違規，被告僅得依廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段規定處罰原告等節。查廢物品及容器回收清除處理辦法係依據廢棄物清理法第十條之一第二項規定之法律授權，由中央主管機關環保署會同中央目的事業主管機關經濟部及行政院農業委員會所訂定，旨在具體規範有關廢物品及容器之回收、清除及處理事項。次查廢物品及容器回收清除處理辦法第七條規定，業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，其所課予業者應申報之責任已相當明確，目的在促使業者履行依法申報之義務，俾利環保署能確切掌握申報資料，建立合理之查核制度，並未違反法律保留原則，屬有效之法規性命令，已如前述，原告自應加以遵守。又廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段固規定：未依廢棄物清理法第十條之一第三項規定，繳交回收清除處理費，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰。然回收清除處理費用之計費方式，依廢棄物清理法第十條之一第三項規定（廢物品及容器回收清除處理辦法第八條重複為相同之規定），係按業者主動登記申報營業量或進口量之多寡，依中央主管機關核定公告之費率計算。故業者倘未申報營業量或進口量，主管機關自無法計算其應繳納回收清除處理費用，亦無法進行限期稽催、移送法院強制執行及處分罰鍰等相關作業；須業者已申報營業量或進口量，主管機關始得計算其應繳納回收清除處理費用，進行限期稽催，經限期催繳仍不繳納者，即應依廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段規定，移送法院強制執行及處分罰鍰。而本件原告係違反依廢棄物清理法第十條之一第二項授權制訂之「廢物品及容器回收清除處理辦法」第七條規定，未於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，被告自無從計算其應繳納之回收清除處理費用，亦無法依廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段規定進行限期稽催、移送法院強制執行及處分罰鍰，則被告適用廢棄物清理法第二十三條之一第一項後段規定，以原告違反「同條文（指依廢棄物清理法第十條之一）他項規定」，即違反依廢棄物清理法第十條之一第二項授權制訂之「廢物品及容器回收清除處理辦法」第七條規定，處以法定最低額新臺幣六萬元罰鍰，應屬有據，並無不合。惟本件爭議既係因廢棄物清理法本身未就業者有申報營業量或進口量之義務及違反義務之處罰，為直接具體之規定而引起，如能修法加以解決，當能杜絕爭議，併此敍明。
五、綜上所述，原處分於法既無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告起訴意旨，仍執陳詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十年十月二十五日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官姜素娥
法官帥嘉寶法官林文舟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年十月二十六日
書記官林孟宗