裁判字號：最高行政法院92年判字第32號判決
裁判日期：民國92年01月16日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決九十二年度判字第三二號
上訴人勇兆國際有限公司代表人乙○○訴訟代理人丙○○被上訴人臺北市政府環境保護局代表人甲○○右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十年十月二十五日臺北高等行政法院九十年度訴字第四三四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人起訴主張：被上訴人以上訴人未申報民國八十九年一、二月之營業量或進口量，並繳交回收清除處理費用，認上訴人違反廢棄物清理法第十條之一第二項規定予以告發，並處以上訴人銀元二萬元即新臺幣六萬元罰鍰。惟查廢物品及容器回收清除處理辦法雖係依據廢棄物清理法第十條之一第二項後段之授權而訂定，性質上屬於行政命令。其中第七條及第八條分別規定，係行政院環境保護署（下稱環保署）會同經濟部及行政院農業委員會，為促使業者申報營業量或進口量，俾利環保署能掌握申報資料，以建立查核制度而訂定。然以違反前揭規定而適用廢棄物清理法第二十三條之一第一項後段之規定處罰上訴人部分，法律授權之依據，有欠明確，與司法院釋字第三一三號解釋意旨相悖，顯已違憲。被上訴人將環保署於八十六年十一月八日所定之環署廢字第七一九○七號公告（即行政命令）及廢棄物清理法第十條之一第二項後段之授權規定，誤為「已有明確之授權內容及範圍」，辯稱系爭處分並未違法、違憲，認事用法即有違誤。就本案視之，廢棄物清理法第十條之一第二項後段確實僅有「其一般廢棄物之回收，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之」之明文，其授權之內容及範圍並非具體明確，自應先由立法機關予以修法補救，否則行政機關據以處罰人民，即已違法、違憲。又廢棄物清理法第十條之一第三項既已有「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收處理費用」等明文規定，而上訴人未依前揭行政命令所定「限期向被上訴人申報營業量或進口量」及「未依廢棄物清理法第十條之一第三項之規定繳納回收清除處理費用」，表面上看似獨立之二事件，惟實係一體之兩面，二者間顯存有前後不可分離之因果關係。今上訴人係違反廢棄物清理法第十條之一第三項之規定，被上訴人未依同法第二十三條之一第一項前段之規定處罰，而逕依同法條後段「違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰」之規定處罰，顯已本末倒置而錯用法律等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人則以：上訴人係廢物品及容器回收清除處理辦法規範之容器商品業者，環保署先以八十九年四月十五日（八九）環署廢字第○○一九九九八號函催上訴人限期辦理申報及繳費事宜，逾期未辦理即依廢棄物清理法二十三條之一查處。惟迄至八十九年五月十七日上訴人逾時仍未辦理申報八十九年一月至二月營業量及繳交回收清除處理費相關事宜，環保署乃以八十九年五月廿五日（八九）環署廢字第○○二八七六五號函囑被上訴人依法告發、處分，此有相關資料附卷可稽，上訴人違反廢棄物清理法第十條之一第二項之規定，殆無疑義。從而，被上訴人依同法第二十三條之一第一項後段規定，對上訴人處以新臺幣六萬元之罰鍰，並無不合等語，作為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按廢棄物清理法第十條之一規定：「（第一項）物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。（第二項）前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。（第三項）公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。．．．」；同法第二十三條之一規定「（第一項）未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰．．．違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰．．．」。本件上訴人係廢物品及容器回收清除處理辦法規範之玻璃容器、塑膠（聚乙烯、聚丙烯）商品輸入業者，經環保署發現上訴人未遵期於八十九年三月十五日前申報八十九年一、二月之營業量或進口量，並繳交回收清除處理費用，乃以八十九年四月十五日環署廢字第○○一九九九八號函請上訴人限於文到七日內依法辦理，否則將依廢棄物清理法第二十三條之一規定查處。惟上訴人仍未遵行，環保署乃函請被上訴人依規定告發、處分等情，為上訴人所不否認，且有環保署八十九年四月十五日環署廢字第○○一九九九八號函及八十九年五月二十五日環署廢字第○○二八七六五號函等影本附卷可稽，是上訴人之違規行為事證明確。上訴人主張廢棄物清理法第十條之一第二項規定，對廢物品及容器回收清除處理辦法未有具體明確之授權內容及範圍，原處分自屬無效；及縱使上訴人違規，被上訴人僅得依廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段規定處罰上訴人等節。查廢物品及容器回收清除處理辦法係依據廢棄物清理法第十條之一第二項規定之法律授權，由中央主管機關環保署會同中央目的事業主管機關經濟部及行政院農業委員會所訂定，旨在具體規範有關廢物品及容器之回收、清除及處理事項。次查廢物品及容器回收清除處理辦法第七條規定，業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，其所課予業者應申報之責任已相當明確，目的在促使業者履行依法申報之義務，俾利環保署能確切掌握申報資料，建立合理之查核制度，並未違反法律保留原則，屬有效之法規命令，上訴人自應加以遵守。又廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段固規定：未依廢棄物清理法第十條之一第三項規定，繳交回收清除處理費，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰。然回收清除處理費用之計費方式，依廢棄物清理法第十條之一第三項規定，係按業者主動登記申報營業量或進口量之多寡，依中央主管機關核定公告之費率計算。故業者倘未申報營業量或進口量，主管機關自無法計算其應繳納回收清除處理費用，亦無法進行限期稽催、移送法院強制執行及處分罰鍰等相關作業；須業者已申報營業量或進口量，主管機關始得計算其應繳納回收清除處理費用，進行限期稽催，經限期催繳仍不繳納者，即應依廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段規定，移送法院強制執行及處分罰鍰。而上訴人係違反依廢棄物清理法第十條之一第二項授權制訂之「廢物品及容器回收清除處理辦法」第七條規定，未於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，被上訴人自無從計算其應繳納之回收清除處理費用，亦無法依廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段規定進行限期稽催、移送法院強制執行及處分罰鍰，則被上訴人適用廢棄物清理法第二十三條之一第一項後段規定，以上訴人違反「同條文（指依廢棄物清理法第十條之一）他項規定」，即違反依廢棄物清理法第十條之一第二項授權制訂之「廢物品及容器回收清除處理辦法」第七條規定，處以法定最低額新臺幣六萬元罰鍰，應屬有據，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，因將上訴人之訴駁回，經核於法並無違背。
上訴人以原判決有適用法規不當、判決理由不備及判決理由矛盾之違法情事，主張：依廢棄物清理法第十條之一第二項及第三項之文義解釋，廢物品及容器回收清除處理辦法本身固未違反法律保留原則，然該辦法第七條規定適用廢棄物清理法第二十三條之一第一項後段處罰部分，顯係對人民自由權利之限制，依司法院釋字第三一三號及前開釋字第三九四號解釋意旨，本件處罰規定之構成要件及法律效果未經法律明訂，已違反法律保留原則。次查，「回收清除處理費用」係按「當期營業量」或「申報進口量」依中央主管機關核定之費率計算，兩者為一體之兩面，不能分割，故上訴人未依廢棄物清理法及廢物品及容器回收清除處理辦法第七條所定期限向被上訴人申報，雖可能影響被上訴人稽核作業，但已包括在廢棄物清理法第十條之一第三項規定內，此亦為被上訴人所不爭，惟被上訴人未依同法第二十三條之一第一項前段規定處罰上訴人，逕依同條項後段處罰，顯已本末倒置。又上訴人僅一次違反廢棄物清理法第十條之一第三項規定而遲延申報金額僅六十二元，若依同法第二十三條之一第一項前段僅需繳納六十二元至一百二十四元之罰鍰，而依同條項後段則需繳納六萬元至十五萬元罰鍰，同一行為，處罰確有天壤之別，顯已違反比例原則云云。按廢棄物清理法第十條之一第三項規定，公告指定業者應按當期營業量或按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用等。上開法條已明白揭示，業者應於何時申報資料、繳交回收清除處理費等規定。依廢棄物清理法第十條之一第二項規定授權由中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定之「廢物品及容器回收清除處理辦法」第四條第一項規定：「業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用」；同辦法第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查」；同辦法第八條規定：「業者應依申報營業量或進口量，於前條第一項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（以下簡稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管及運用辦法規定辦理。前項營業量或進口量，業者得檢具出口量證明文件抵扣之。」上開辦法均係本於廢棄物清理法之意旨，就執行廢棄物清理法第十條之一有關申報期間、申報方法、繳交費用處所等細節性、技術性事項加以規定，其中第七條所定「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量」核與廢棄物清理法第十條之一第三項規定「於每期營業稅申報繳納前」之意旨相符，所定申報期間自無逾越母法文義解釋範圍。上訴人主張上開辦法第七條係廢棄物清理法第二十三條有關處罰規定之構成要件及法律效果之規定，因母法未明訂，已違反法律保留原則云云，殊無足採。次按廢棄物清理法第二十三條第一項前段規定：「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰．．．」係對未依規定向指定之金融機構繳交回收清除處理費者所為之處罰；同條項後段規定：「違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬以下罰鍰」，所稱「同條文他項」，依其前後文義所示，自係第十條之一第三項以外之他項，當然包括第十條之一第二項在內。而「廢物品及容器回收清除處理辦法」係依廢棄物清理法第十條之一第二項規定所訂定。上訴人違反「廢物品及容器回收清除處理辦法」第七條未遵期向中央主管機關申報之規定，自係違反廢棄物清理法第十條之一第二項規定，應依同法第二十三條之一第一項後段規定處罰。上訴人主張，其僅僅一次違反廢棄物清理法第十條之一第三項規定，僅能適用同法第二十三條之一第一項前段處罰，被上訴人依同條項後段處罰，有違比例原則云云，亦無可採。上訴論旨，執前述各點，指摘原判決有適用法規不當、判決理由不備及判決理由矛盾之違法，求予廢棄，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年一月十六日
最高行政法院第四庭
審判長法官廖政雄
法官趙永康法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十二年一月十六日