裁判字號：最高行政法院90年判字第2176號判決
裁判日期：民國90年11月16日
裁判案由：廣播電視法
最高行政法院判決九十年度判字第二一七六號
原告緯來企業股份有限公司代表人乙○○訴訟代理人甲○○被告行政院新聞局代表人 鍾琴 右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年十二月三十一日台八十八訴字第四七二五五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「ONTV緯來電視」頻道於民國八十七年十一月二十日十六時四十三分、十七時十分及二十一時四十分許播出之「驚異之旅」、「大自然萬象」、「名人生活大公開」節目中插播「民主進步黨─我們應該過得更好」競選廣告，違反公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第五十條之一，行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，被告乃依行為時廣播電視法第四十五條之二規定，於八十八年一月十五日以（八八）建廣五字第○○七九○號函處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。原告不服，一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：查原告於八十七年十一月二十日在「ONTV緯來電視」頻道中受託播所播放之「民主進步黨─我們應該過得更好」廣告影片，該影片內容係呈現臺灣之現況、所散發出之警訊，以及對臺灣之期待，而僅於影片最後打出「我們應該過得更好」及「民主進步黨」等文字，無論以直、間接方式觀其內容，其性質上誠屬政黨之形象廣告，絕非被告所稱競選廣告。是否選舉廣告之認定，應從廣告內容加以探索、判斷，不能僅因其於選舉活動期間由政黨或候選人所託播之廣告，即一概視為選舉活動所為之宣傳廣告。被告不依廣告之內容為判斷，僅從「政黨託播廣告、在競選期間播送」之表面情形，即認定為競選廣告，實有以偏概全，妄加以套用法律條文之嫌，而再訴願決定就此竟漏未審酌，顯屬違誤。次查選罷法第五十條之一第三項規定：「除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」從上開條文內容觀之，其規範之行為主體係政黨、候選人或第三人，原告僅是接受業主委託而播出廣告，非基於主觀上積極意欲為政黨、候選人宣導，應非本法條所稱之第三人。該法條係禁止自行於廣播、電視上播出廣告從事競選活動或為候選人宣傳，換言之，對於廣告內容非為前開目的，應不在禁止之列。原告於前開節目中所播放者，儘祇係政黨形象廣告，絕非競選宣傳之廣告，實難繩為本法條所規範之行為範圍內。被告逕因原告於選舉期間播送政黨託播之廣告，而不細究本法條所規範之行為主體與行為態樣，率引本法條而處分原告，實有可議之處。進一步言，憲法第十一條明定：「人民有言論、講學、著作及出版等自由。」為憲法所賦予保障人民基本權利之最高原則，並經司法院釋字第三六四號解釋「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍。．．．」由此可知，人民有使用媒體之權利，而此權利當為憲法所保障。被告於認定上述事實之始，已違憲法所揭櫫之精神，且援引前開法規為處分時，擅專誤引法條所規範之主體，恣意擴張處分之對象，而遂行政上所欲達成之目的，不啻違反依法行政之法理，更有悖行政中立之立場。末查，即便本件原告係違反前述法律規定，而應依廣播電視法第四十五條之二規定加以處罰，得處之罰鍰金額為三千元以上三萬元以下，雖被告有罰鍰金額之裁量權，但原告非因受處分而逾期不繳納罰鍰之情形下，被告逕依最高額三萬元加以處罰，實已違反行政法上之比例原則，而損及原告之權益。綜上所陳，原處分、訴願決定、再訴願決定，認事用法均有重大違誤，請判決撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：按衛星廣播電視法於八十八年二月三日公布施行，該法第四十四條規定：「本法公布施行前經營衛星廣播電視業務者，應於本法施行後六個月內，依本法規定申請許可。」本件發生於000年0月0日前，應適用廣播電視法。次查，原告為合法設立之廣播電視節目供應事業，為廣播電視法管理範疇，違反者，自應依該法處罰。其所製播之「ONTV緯來電視」，於八十七年十一月二十日十六時四十三分、十七時十分及二十一時四十分許，於所播送之「驚異之旅」「大自然萬象」、「名人生活大公開」節目，插播「民主進步黨─我們應該過得更好」等競選廣告，經中央選舉委員會（下稱中選會）認定已違反選罷法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號暨八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函可稽。原告播出上開違法廣告，已違反廣播電視法第二十一條第二款不得「違背政府法令」及同法第二十九條之一規定，被告依同法第四十五條之二處以罰鍰，認事用法並無不當。選罷法第五十條之一第三項規定所稱自行播送廣告，係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍，業經被告去函中選會解釋，該委員會於八十八年四月十三日以八十八年中選法字第八三六一五號函重申前述意旨。選罷法之主管機關為中選會，該會即為該法之解釋及裁量機關，系爭廣告內容既經該委員會認定有違反選罷法第五十條之一第三項規定，被告據以處分原告，於法並無不合。原告辯稱其非選罷法第五十條之一第三項所謂之「第三人」乙節，與其違法事實無涉，核不足採。再查被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除曾藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中選會周知全國各廣電媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播送競選廣告；為使業者有所遵循，更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則已明文規定，不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不可播送。原告漠視該處理原則之規範，於競選活動期間（八十七年十一月二十日至十二月四日止）仍恣意播送上開競選廣告，其違法事實甚明，被告於蒐集事證後予以處分，實屬當然。司法院釋字第三六四號解釋闡明，對於人民接近使用傳播媒體之權利應予尊重，以符憲法第十一條保障言論自由之範圍。按憲法第十一條保障人民之表現自由，係因表現自由為民主政治之基礎，文化進步之動力，故有予以保護之必要，選罷法第五十條之一第一項規定即為該精神之表現。惟表現自由亦非不受限制，憲法第二十三條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」故行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，於同條文第三項制定法律以限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。原告任令競選廣告於競選期間播送，無視被告多次之告知而明知故犯，完全罔顧媒體所應負起之社會責任，被告依法處以新臺幣九萬元罰鍰，自屬適當且有其必要性。綜上論述，原告違反廣電法規定之事實甚為明確，被告於認事用法上並無違誤。原告所持理由，實不足採，請判決駁回等語。
理由按「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」「廣播、電視節目內容，不得有左列情形之一：．．．二、違背反共復國國策或政府法令。」「第二十一條之規定於廣告內容準用之。」「違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。」為行為時廣播電視法第二十九條之一、第二十一條第二款、第三十二條、第四十五條之二所明定。又「關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會，每次時間不得少於一小時，受指定之電視臺不得拒絕。」「除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」復為選罷法第五十條之一所規定。本件被告以原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「ONTV緯來電視」頻道於八十七年十一月二十日十六時四十三分、十七時十分及二十一時四十分許播出之「驚異之旅」、「大自然萬象」、「名人生活大公開」節目中插播「民主進步黨─我們應該過得更好」競選廣告，違反選罷法第五十條之一、行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，乃依行為時廣播電視法第四十五條之二規定，於八十八年一月十五日以（八八）建廣五字第○○七九○號函處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄之記載。經查，原告為廣播電視法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論節目或廣告，均應受廣播電視法第二十一條及第三十二條規定之限制。系爭廣告內容係宣傳政黨形象，其目的在爭取觀眾投票與該黨候選人，應屬競選活動或為候選人宣傳之廣告，且經中央選舉委員會認定已違反選罷法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號函及八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函附再訴願決定卷可稽。該會為選舉罷免之主管機關，其所為認定經核公平、公正尚無不合，自得參酌。原告訴稱其所播廣告非選舉廣告云云，顯無可採。次查，廣播電視節目或廣告內容，不得違背反共復國國策或政府法令，為廣播電視法第二十一條第二款、第三十二條所規定。而關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會；政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳，為選罷法第五十條之一所明定。是競選廣告不得於廣播、電視播送，既為選罷法第五十條之一所禁止，則欲在電視或廣播播送之競選廣告內容自屬違反政府法令之廣告內容，姑不論選罷法第五十條之一適用之對象是否包括廣播電視臺或廣播電視節目供應業者，如播出之內容為禁止播出之競選活動或為候選人宣傳之廣告，該廣告之廣播電視節目供應業者如有故意或過失，即違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，應依同法第四十五條之二規定加以處罰。蓋廣播電視法第二十一條第二款之規定係處罰播出之廣告內容，並非因原告係違反選罷法第五十條之一之行為人而予處罰。本件原告為廣播電視節目供應事業，明知其所製播廣告係違反法令之選舉廣告，竟於其所屬頻道播出，已違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，被告依同法第四十五條之二處罰，並未擴張法律規定適用範圍，與依法行政原則無違。原告訴稱其非選罷法第五十條之一規範對象「第三人」云云，與其應負違反廣播電視法第二十一條第二款之違章責任無涉，該主張尚無可採。至憲法第十一條規定所保障之言論自由並非完全不受限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，依同法第二十三條規定，仍非不得以法律限制之。行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨得公平競爭，及政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，依法限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲或牴觸司法院釋字第三六四、四三六、四一四號解釋意旨。被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣播電視媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播出競選廣告。為使業者有所遵循，被告更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則明定不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不得播送。原告雖主張此原則限制人民言論自由原則違反法律保留原則云云，惟該原則經核係具體闡述廣播電視法第二十一條第二款及選罷法第五十條之一規定內涵，未逾越上開法條規定意旨，與憲法第十一條規定無違，尚難認有違法律保留原則或司法院釋字第四四三號解釋意旨。原告並不否認收到被告函轉中選會函所重申之不得為競選廣告意旨，竟漠視該處理原則之規範，於競選活動期間仍播出系爭競選廣告，其違章行為顯出於故意，情節非輕，原處分核處原告最高之罰鍰，並無不妥。原告主張被告裁罰原告科處原告最高額度罰鍰，有違比例原則云云。然查廣播電視媒體為社會公器，其傳播之影響既深且遠，本件原告置法令於不顧，故意違章，情節非輕，被告核處原告最高罰鍰，尚難謂對於目的之達成非有必要，其裁量權過當，有違比例原則。至本院另案相類似案件之判決與本案判決結果雖異，惟其理由所表示之見解，尚非當然拘束本件，本件仍得就個案本於法律確信而為裁判，併此指明。綜上，原告所訴核無可採，被告所為科罰處分，一再訴願決定遞予維持，俱無違誤，原告訴請撤銷，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十一月十六日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官高啟燦法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十年十一月十九日