裁判字號：高雄高等行政法院90年訴字第1225號裁定
裁判日期：民國90年08月15日
裁判案由：土地徵收
高雄高等行政法院裁定九十年度訴字第一二二五號
原告甲○○○訴訟代理人己○○原告乙○○
丙○○○丁○○被告新港鄉公所代表人戊○○鄉長右當事人間因土地徵收事件，原告不服嘉義縣政府中華民國九十年三月三十日嘉府訴字第一四五○○一號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第四條及第五條第一項所明定，故不論是提起行政訴訟法第四條之撤銷訴訟或第五條之課予義務之訴，皆須以行政處分存在為前提，而行政處分依訴願法第三條第一項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。另觀念通知者，指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達言，觀念通知並不具有發生法律效果之意思，不可與行政處分等同視之。再按，依司法院釋字第一五六號解釋之解釋理由書略謂：「‧‧‧‧‧‧主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。．．．．．．。」都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計於一段時間內作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，並非就個別事件之處理，故非行政處分。而擬訂計畫機關依據都市計畫法第二十六條規定每五年定期通盤檢討所為變更，依前述司法院釋字第一五六號解釋意旨，因其並未直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，並非行政處分；且都市計畫之定期通盤檢討依都市計畫法第三條規定，亦非對於個別事件之處理，自非屬行政處分。
二、原告起訴意旨略以：依土地徵收條例第四十九條第一項第五款規定：「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：‧‧‧‧‧‧五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段九二七、九二八、九二八—
一、九二八—二、九二八—三、九二八—四、九二八—五、九二九、九二九—一、九二九—二地號土地（下稱系爭土地），經嘉義縣新港鄉都市計畫編定為廣場用地，該計畫經鄉、縣都市計畫委員會通過以及省都計委員會核定，內政部備查後，已經嘉義縣政府以六十七年八月三十一日六七府嘉建都字第七○七五五號公告發布實施迄今逾二十年，然對於原告等所有土地未能合法適當之使用建築房屋，其所為都市計畫編定程序有重大瑕疵，至今未能提出重新通盤檢討說明，計畫程序上之違法，嚴重損及原告等之財產權，對於自六十七年八月間起政府每五年通盤檢討及會議記錄公開說明乙節，未通知原告等參加。另系爭土地所以編定為廣場乃因為台糖北港糖廠新港車站使用之關係（即中正路），惟系爭土地範圍內之台糖公司北港糖廠嘉義—北港營業線業已停辦，並已將新港車站拆除完竣，故系爭土地已無作為廣場用地利用之價值，故系爭土地自六十七年八月三十一日公告編定為廣場使用後迄今嚴重損害原告之權利，故陳情撤銷系爭土地之徵收，經被告以八十九年十一月二十八日八九嘉新建字第一一八二八號函函復原告「俟下次辦理通盤檢討時再提出異議」，原告不服提起訴願，經嘉義縣政府為訴願不受理之決定，原告乃提起本件訴訟，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；右撤銷部分被告於六十七年八月三十一日六七府嘉建都字第七０七五五號公告發布新港鄉都市計畫核定廣場乙節註銷，依法准予重新通盤檢討，變更用地使用。
三、經查本件原告訴請撤銷之被告八十九年十一月二十八日八九嘉新建字第一一八二八號函，其內容為：「有關台端等陳請撤○○○鄉○○段九二七、九二八、九二八—一、九二八—二、九二八—三、九二八—四、九二八—五、九二九、九二九—一、九二九—二等筆土地徵收乙案，俟下次辦理通盤檢討時再提出異議，請查照。」核其內容，僅是告知請求人於都市計畫發布實施後，請求人得提出異議的之時點（參照都市計畫法第九條規定）；並系爭土地迄今猶未辦理徵收一節，已經原告 陳明 在卷，系爭土地既尚未徵收，則被告對原告撤銷徵收之請求，亦無從為對外直接發生法律效果之單方行政行為，足見被告上述函文，性質上係對一定事項之觀念向特定人為表達之觀念通知，依首開所述，自非行政處分。該函既非行政處分，依首開所述，即不得對之提起撤銷訴訟，訴願決定以該函非行政處分，不予受理，即無不合，則原告提起行政訴訟求為撤銷，顯非合法。
四、又原告另聲明請求「右撤銷部分嘉義縣政府於六十七年八月三十一日六七府嘉建都字第七○七五五號公告發布新港鄉都市計畫核定廣場乙節註銷，依法准予重新通盤檢討，變更用地使用」，而此項聲明是因被告通盤檢討時均未通知原告，希望原告之意思被告能瞭解，能通知原告一節，則經原告甲○○○之訴訟代理人己○○及原告丙○○○分別陳明在卷，足見原告此項聲明係請求被告於本件都市計畫（本件都市計畫應為六十三年二月二十三日嘉府嘉建都字第九八三四號公告發布實施）通盤檢討時能變更系爭土地之使用編定，然都市計畫定期通盤檢討所為變更，因其並未直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，亦非對於個別事件之處理，並非行政處分，已如前述，究其性質應屬法規之變更，而依行政訟法第二條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」其「公法上之爭議」並不包括法規在內，蓋本於權利分立原則，司法機關對於有權制訂法規之行政或立法機關所制訂之法規，不能越俎代庖以判決加以變更。法規既非得作為行政法院審判之對象，則原告起訴請求被告作成特定內容之法規，其起訴即不備起訴要件。另本件之新港都市計畫（第一次）係六十三年二月二十三日嘉府嘉建都字第九八三四號公告發布實施，至原告所主張之六十七年八月三十一日六七府嘉建都字第七○七五五號公告發布者應係都市計畫之個案變更，有嘉義縣政府九十年七月二十五日九十府都工字第八二四九九號函附卷可稽；而都市計畫之個案變更，依司法院釋字第一五六號解釋，固屬行政處分，原告若係就此一公告之行政處分有所爭執，亦須經訴願程序始得提起撤銷訴訟或課以義務訴訟，原告逕行起訴請求註銷，其起訴亦不備起訴要件。
五、綜上所述，原告訴請撤銷之被告八十九年十一月二十八日八九嘉新建字第一一八二八號的函文，並非行政處分；而另聲明請求嘉義縣政府於六十七年八月三十一日六七府嘉建都字第七○七五五號公告發布新港鄉都市計畫核定廣場乙節註銷，依法准予重新通盤檢討，變更用地使用部分，因都市計畫之通盤檢討屬法規性質，並非行政處分，並不得對之提起行政訴訟，至嘉義縣政府六十七年八月三十一日六七府嘉建都字第七○七五五號公告雖屬都市計畫之個別變更，然原告請求註銷並未經訴願之前置程序，故本件原告之訴均不備起訴要件，難認為合法，應予駁回。
六、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如主文。
中華民國九十年八月十五日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官呂佳徵法官楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敍明理由，經本院向最高行政法院提出抗告(須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中華民國九十年八月十五日
法院書記官藍亮仁