裁判字號：高雄高等行政法院90年訴字第1354號判決
裁判日期：民國90年08月15日
裁判案由：廢棄物清理法
高雄高等行政法院判決九十年度訴字第一三五四號
原告長興化學工業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 王奕棋 律師
盧俊誠 律師被告高雄縣路竹鄉公所代表人乙○○鄉長訴訟代理人丙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄縣政府中華民國九十年四月十三日九十府訴字第五九九三五號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告公司路竹廠產生之廢液委託昇利化工股份有限公司（下稱昇利公司）清除處理而訂定「次級溶劑買賣合約書」，未依規定委託清除處理，經高雄縣環境保護局（訴願決定書誤載為行政院環境保護署）於民國（下同）八十九年七月十八日下午十二時三十分員派員稽查發現，認原告未依規定委託清除處理事業廢棄物，乃予以告發，並案移被告以原告違反廢棄物清理法第十五條之規定，依同法第二十五條之規定，裁處罰鍰新台幣（下同）十五萬元，原告不服，循序提起訴願，遭決定駁回，乃提起本件訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按對於人民違反行政法上義務之行為，予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果應由法律定之。法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的範圍及內容必須「具體明確」，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款之規定，大法官會議釋字第三一三號、第三九○號、第三九四號、第四○二號分別解釋在案。查依廢棄物清理法第十五條係規定：「事業廢棄物之儲存、清除、處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」，而中央主管機關固得依此法律授權訂定法規命令對事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，為必要之規範。然中央主管機關，僅得於授權及目的範圍內為具體明確之法規命令，不得逾越授權範圍而制定法規，並據之為裁罰依據，否則即屬違反憲法上之「法律保留原則」。
（二）查，廢棄物清理法第十五條係規定：「事業廢棄物之儲存、清除、處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」，而中央主管機關據此授權制定「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」（以下簡稱設施標準），用以規範事業機構對於生產過程所產生之廢棄物應如何「貯存」、「清除」及「處理方法」。據此乃於該標準之第二條第一、二、三款中就「貯存」、「清除」「處理」等名詞有特定之定義，並於該標準之第二章至第六章中（第八條至第四十八條）分別就「貯存」、「清除」「處理」「再利用」定有詳細規定，惟就事業機構委託經主管機關核准之公民營清除處理機構處理事業廢棄物之合約書，則規定於第七章「附則」第五十條第二項中。循此就法條之規範而言，事業機構與清除處理機關間之委託合約書，並非該「標準」中所稱之「貯存」、「清除」「處理」「再利用」之行為或事項，亦非廢棄物清理法第十五條所定「貯存」、「清除」及「處理方法」及「設施」等行為之一，是該「設施標準」第五十條第二項之規定，僅屬注意事項而已，並非裁罰之依據。據此縱使事業機構與公民營清除處理機構間所簽訂之書面委託書，未完全依照前述「設施標準」第五十條第二項所定項目為之，然因該書面契約內容之所載並非廢棄物清理法第十五條所規範「貯存」、「清除」「處理方法」或「設施」之行為，則按「依法行政」之原則，行政機關，自無從依同法第二十五條第一項第二款規定予以裁罰。循此前述「設施標準」第五十條第二項之規定僅係注意事項，並非廢棄物清理法第十五條所規範之行為，則行政機關在未有法律具體明確授權下，自不得以事業處理機構所簽立書面契約之形式或內容不符而予以裁罰，否則其處分即屬違反憲法所定「法律保留」原則及行政程序法第四條之規定，難謂為適法。
（三）原告委由訴外人昇利公司處理之廢溶劑，雖然契約之名稱為「次級溶劑買賣合約書」，然觀諸契約全文第二條、第三條、第十一條、第十三條之約定，可看出該契約性質及內容應屬委託處理或承攬處理之契約無疑，完全合於前述「設施標準」第五十二條第二項之規定，事業機構應與處理機構簽訂委託處理契約，乃被告僅憑契約名稱，未循解釋契約之原則，確實通觀契約全文為判斷，即遽予裁罰，其處分顯有違反行政程序法第四條之規定，殆為明顯。至於訴願決定中謂「訴願人所訂契約書之期限載明自八十八年十二月一日至八十九年五月三十一日止，於稽查時已逾契約有效期限，違法事證亦明」云云，查訴願決定此項認定，亦屬未查事證，蓋原告與昇利公司於前述契約八十九年五月三十一日屆止後，又於八十九年六月一日簽訂約延展至八十九年十一月三十日止，此亦有合約書可按，是稽查時係在合約有效期限，並非如訴願機關所述「已逾合約有效期限」，訴願機關此項認定，亦屬有誤。則被告及訴願機關徒以原告與昇利公司間之委託契約未載明廢棄物種類、數量及期限，逕依廢棄物清理法第十五條及第二十五條規定，予以裁處罰鍰十五萬元，自屬於法無據。
二、被告之主張：按廢棄物清理法第二十五條規定：「貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業」。本件原告公司路竹廠產生之廢液委託昇利公司清理，僅訂定「次級溶劑買賣合約書」，未依規定委託清除處理，違反廢棄物清理法第十五條之規定，經高雄縣環保局告發，被告依同法第二十五條規定，科處罰鍰十五萬元，並無不當，原告所訴為無理由。
理由
一、按「事業廢棄物之清除、處理除以再利用方式外，應以左列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理：．．．三、委託清除、處理：（一）委託經主管機關許可核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理。．．四、境外處理：．．五、其他經中央主管機關許可之方式。」「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」「有左列情形之一者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：一、違反第十三條第三項規定者。二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者。三、違反第十八條規定者。」廢棄物清理法第十三條第一項、第十五條、第二十五條分別定有明文。又按「事業機構未依本法第十三條第一項之規定清除、處理廢棄物者，視為違反本標準。事業機構如委託經主管機關許可、核備清除處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構或執行機關清除、處理時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託廢棄物清除機關或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行關處理。」亦為事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第五十條第一項、第二項所明定。揆諸上開法條之規定，可知事業廢棄物之清除處理方式有五種，即自行清除處理、共同清除處理、委託清除處理、境外處理、其他經中央主管機關許可之方式等。其中事業機構委託經主管機關許可之廢棄物清理機構清除處理，亦屬事業廢棄物之清除處理方法之一，仍屬廢棄物清理法第十五條委託授權之範圍，是中央主管機關行政院環境保護署據此授權制定「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」其中第五十條第二項有關事業機構如委託經主管機關許可之公、民營廢棄物清理機構清除處理時，應簽訂書面契約及載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得為之規定，並無違反「法律保留原則」及行政程序法第四條之問題，先予敘明。
二、本件被告以原告公司路竹廠產生之廢液委託昇利公司清理，僅訂定「次級溶劑買賣合約書」，未依規定委託清除處理事業廢棄物，經高雄縣環境保護署於八十九年七月十八日下午十二時三十分派員稽查發現，乃予以告發，並案移被告以原告違反廢棄物清理法第十五條之規定，依同法第二十五條之規定，科處罰鍰十五萬元，固非無見。惟查：
（一）按「解釋意旨表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」民法第九十八條定有明文。查本件原告公司路竹廠產生之廢液雖與昇利公司訂定「次級溶劑買賣合約書」，然依卷附該契約書之記載，其中第一條、第九條係約定計價方式及付款方式為每噸四千元，由乙方（即昇利公司）於每月月底結算當月應收之費用，郵寄請款、遞送聯單發票向甲方（即原告公司路竹廠）請款，第二條約定甲方須提供次級溶劑特性資料或檢驗報告，以為乙方清理依據，第三條約定清除、處理方法、設備及場所，第四條約定清運之方法，第五條約定最低收集之頻率為至少二十噸清運乙次，第六條約定清運提貨地點，第七條約定責任分界點，第八條約定契約期間，第十一條約定甲方委託乙方清理之次級溶劑，在契約有效期間未經雙方書面同意，乙方不得任意調高處理費用等內容以觀，足認該契約之名稱雖為「次級溶劑買賣合約書」，實為委託清除處理次級溶劑之合約書甚明。而昇利公司係領有甲級廢棄物清除許可證之合格廢棄物清除處理機構，且其許可處理之廢棄物種類包括廢溶劑在內，此有台北縣政府核發之北市環四甲清字第○六三號廢棄物清除許可影本在卷可稽，足見原告路竹廠產生之廢溶劑委託領有許可證之昇利公司清理，係依法訂立委託清除處理之契約，並未違反上開「設施標準」第五十條第二項前段之規定，而契約之所以以「買賣契約」稱之，係原告公司路竹廠承辦人員之疏忽，其原先之名稱並非買賣合約，後來昇利公司送來合約書，未經注意其合約名稱業已更改所致，此亦經原告陳述甚明，並有原告路竹廠與昇利公司於八十六年、八十七年間訂定之「次級溶劑代處理合約書」影本附於本院卷內可稽。則被告以原告公司路竹廠產生之廢液委託昇利公司清理，僅訂定「次級溶劑買賣合約書」，即認其未依規定委託除處理事業廢棄物，尚嫌速斷。
（二）又上述原告路竹廠與昇利公司訂立之「次級溶劑買買合約書」，其中第二條、第五條、第八條分別載明清理之廢棄物種類為次級溶劑，最低收集頻率為至少二十噸清運一次，契約期間自八十八年十二月一日起至八十九年五月三十一日止。惟屆期後雙方又續訂契約，期間自八十九年六月一日起至八十九年十一月三日止，此有渠等先後於八十八年十二月一日及八十九年六月一日訂立之合約書影本二份附卷可按，足見原告委託昇利公司清除處理廢棄物，係有載明事業廢棄物之種類、數量及期限，亦未違反上開「設施標準」第五十條第二項後段之規定，訴願決定以本件契約書就委託清除處理之事業廢棄物種類、數量及期限並無明確記載，且該契約書之期限載明自八十八年十二月一日至八十九年五月三十一日止，於稽查時已逾契約有效期限為由，而維持原處分，亦有可議。
三、綜上所述，原告路竹廠所產生之廢液即次級廢溶劑，係委託領有清除處理許可證之昇利公司清除處理，被告僅以渠等所訂立之契約名稱係「次級溶劑買買合約書」，即認原告未依規定委託清除處理事業廢棄物，逕依廢棄物清理法第十五條、第二十五條之規定，予以裁處罰鍰十五萬元，其認事用法，尚有未洽，訴願決定予以維持，亦有可議，原告執此指摘，請求將訴願決定及原處分均撤銷，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年八月十五日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官林石猛法官呂佳徵右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十年八月十五日
法院書記官周良駿