裁判字號：高雄高等行政法院93年訴字第164號判決
裁判日期：民國93年04月27日
裁判案由：耕地三七五租約
高雄高等行政法院判決九十三年度訴字第一六二號
九十三年度訴字第一六三號九十三年度訴字第一六四號九十三年度訴字第一六五號九十三年度訴字第一六六號原告甲○○○訴訟代理人 魏欽錫 被告嘉義縣民雄鄉公所代表人乙○○鄉長訴訟代理人丙○○
丁○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服嘉義縣政府中華民國九十三年一月九日府行法訴字第０九三００一一００二號、中華民國九十三年一月十三日府秘法訴字第０九三００一二一九四號、中華民國九十三年一月十三日府秘法訴字第０九三００一二一九三號、中華民國九十三年一月十四日府行法訴字第一二一七三號、中華民國九十三年一月十三日府秘法訴字第０九三００一二一九二號訴願決定，先後提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告前將其所有如附表編號㈠至編號㈤所示之耕地分別出租予訴外人 何明 紘等人（詳如附表承租人欄）耕作，分別訂有耕地三七五租約，租期均於民國（下同）九十一年十二月三十一日屆滿；租期屆滿後，原告不願繼續出租，乃於附表所示日期分別向被告申請收回前揭出租之耕地，而承租人亦分別向被告申請續訂租約；嗣經被告審核出租人及承租人雙方九十年收益及支出情形，認出租人（即原告）收益足敷支出，乃分別以附表所示原處分函核定准承租人續訂租約而否准原告收回出租耕地之申請；原告不服，分別提起訴願，均遭決定駁回；遂各自提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：九十三年度訴字第一六二號、九十三年度訴字第一六三號、九十三年度訴字第一六四號、九十三年度訴字第一六五號、九十三年度訴字第一六六號：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成准予原告收回如附表編號㈠至編號㈤所示耕地之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：九十三年度訴字第一六二號、九十三年度訴字第一六三號、九十三年度訴字第一六四號、九十三年度訴字第一六五號、九十三年度訴字第一六六號：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之主張：
壹、原告起訴意旨略謂：
一、按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第一百七十一條、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第八十條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。司法院大法官審理案件法第五條第二項、第三項之規定，與上開意旨不符部分，應停止適用。」此經司法院釋字第三七一號解釋在案。本件原告提起本件訴訟之理由，主要係在指摘耕地三七五減租條例第十九條、第二十條之規定違憲，鈞院如認原告之請求有理由，請依前揭司法院釋字第三七一號解釋意旨，裁定停止訴訟程序，聲請司法院解釋。
二、耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定違憲之理由析述如下：
（一）耕地三七五減租條例第十九條、第二十條之規定，固為現存有效之法律。然查，法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律；下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令，中央法規標準法第十一條定有明文。且人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明定。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則，否則即屬違憲之法律，其牴觸憲法部分，應不得適用。
（二）惟「耕地三七五減租條例」係於五十年前所制定，強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則，而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。
（三）至五十年前制定「耕地三七五減租條例」時，台灣係完全的農業社會，多數人均靠農作物為生，尤其是依靠承租耕作他人農地為生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，而先行制定實施「耕地三七五減租條例」收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，雖然此項措施係強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或稍可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形。
（四）惟近年來依內政部九十年十二月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七五租約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃（參見內政部九十一年九月編著「九十一年度出租耕地租約期滿處理工作講習講義」第一頁），僅占全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃（全國耕地面積如行政院農業委員會統計室所為「耕地、林地及魚塭面積」表）之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制定「耕地三七五減租條例」之時空背景，已完全不復存在！又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每戶承租戶所承租之耕地面積僅零點四一六一公頃。而依行政院農業委員會九十一年十月三十日所公布之「台灣地區稻穀生產成本調查報告」之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六０三七公斤及第二期為四五八八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為新台幣（下同）十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點一一八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元，扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百一十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元。
（五）次查台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已以依恃工商業為生，造成農村人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農業委員會民國九十年之統計資料，台灣之農家平均每戶年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分之十八點五一（詳農家與非農家所得總額比較表），若再從前述平均每承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九點五六（絕大部分之承租人於民國四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分），更只占其全部收入之百分之三點六二。換言之，依上揭行政院農業委員會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其百分之九十六以上之絕大部分收入亦已非靠承租耕地三七五租約農地而來，與五十年前「耕地三七五減租條例」制定當時，農村佃農幾戶全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同。
（六）綜上所述，耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，應屬違憲而無效之法律。而內政部「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
（七）本件原告分別以與訴外人㈠ 何明紘 ；㈡游燕珠、 游景得 、游景森；㈢林池；㈣ 何松都 ；㈤ 劉燕飛 間就坐落㈠嘉義縣民雄鄉竹子腳西昌小段二十九地號；㈡嘉義縣○○鄉○○○段一０五八、一０六二地號；㈢嘉義縣民雄鄉竹子腳西昌小段二十七地號；㈣嘉義縣民雄鄉竹子腳西昌小段二十八地號；㈤嘉義縣○○鄉○○○段一０六三、一０六四地號土地之耕地租約已於九十一年十二月三十一日租期屆滿，不願續租要求收回土地。被告竟駁回原告之申請，置前揭耕地三七五減租條例第二十六條及憲法之規定而不顧，原處分不僅違法，更侵害憲法所保障之基本人權。
貳、被告答辯意旨略以：
一、本件原告所有坐落㈠嘉義縣民雄鄉竹子腳西昌小段二十九地號；㈡嘉義縣○○鄉○○○段一０五八、一０六二地號；㈢嘉義縣民雄鄉竹子腳西昌小段二十七地號；㈣嘉義縣民雄鄉竹子腳西昌小段二十八地號；㈤嘉義縣○○鄉○○○段一０六
三、一０六四地號土地，分別出租與訴外人㈠何明紘；㈡游燕珠、游景得、游景森；㈢林池；㈣何松都；㈤劉燕飛等人，且訂有耕地三七五租約，於九十一年十二月三十一日租約期滿，原告申請收回出租耕地。經查，原告及其配偶同戶設籍於高雄市，原告並未申報全年生活費用明細，被告依據內政部九十年五月六日台（九０）內地字第九０六四九０一號函、高雄市政府公布九十年最低生活費標準表，高雄市最低生活費每個月為九、八一四元，其全年生活費為一一七、七六八元，合計兩人九十年全年生活費支出為二三五、五三六元，另依財政部台灣省南區國稅局所提供原告及其配偶綜合所得稅資料總額為五一八、八八四元，經計算其收入與支出相減結果，得出正數二八三、三０八元，即原告所有收益足以維持生活，不符合耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款情形，自不得收回自耕，被告依同條例第二十條規定，准由承租人續訂租約，於法並無不合。
二、末按，耕地三七五減租條例未經廢止，亦未經司法院解釋宣告違憲，仍屬現行有效法令，原告主張耕地三七五減租條例無效云云，顯有誤解。
理由
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第十九條第一項、第二項及第二十條分別定有明文。
二、原告前將其所有如附表編號㈠至編號㈤所示之耕地分別出租予訴外人何明紘等人（詳如附表承租人欄）耕作，分別訂有耕地三七五租約，租期均於九十一年十二月三十一日屆滿；租期屆滿後，原告不願繼續出租，乃分別於九十二年二月七日、同年一月十日、同年二月七日、同年十二月十日、同年二月七日向被告申請收回前揭出租之耕地，而承租人亦分別向被告申請續訂租約；嗣經被告審核出租人及承租人雙方九十年收益及支出情形，認出租人（即原告）收益足敷支出，乃分別以附表所示原處分函核定准承租人續訂租約而否准原告收回出租耕地之申請等情，有耕地租約、原告私有耕地租約期滿收回自耕申請書、承租人私有耕地租約期滿續訂租約申請書及被告九十二年七月十日九二民字第一二三三七號、九十二年七月十日九二民字第一二三三五號、九十二年七月四日九二民字第一二三四二號、九十二年七月三日九二民字第一二三四一號、九十二年七月三日九二民字第一二三三九號函附於原處分卷可稽，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。
三、原告雖主張耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定，違反「私法自治」、「契約自由」及「比例原則」，而有違憲之情事，應為無效，而被告依無效之法律規定作成原處分，駁回原告收回自耕之申請，自屬違法云云。惟查，「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律，．．．」業經司法院釋字第四二二號解釋在案；而該號解釋之解釋理由書更明白揭示：「生存權應予保障；國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，分別為憲法第十五條及第一百五十三條所明定，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。」等語，足徵耕地三七五減租條例乃係政府為改善租佃制度，並為促進農業生產，提高農民所得，所制定保護農民之法律。雖該條例第十九條及第二十條分別定有限制收回自耕、應續訂租約之規定，然此乃為配合國家整體農地改革之措施，及兼顧保障佃農之生存權而制定，故此等限制規定，乃立法者為具體實現憲法第十五條及第一百五十三條規定之意旨，所為保障農民生存及奠定國家經濟發展之立法。至原告所稱耕地三七五減租條例已不符今日之需求及前揭二條文之規定，並未考量出租人家庭生活實際情狀，與憲法保護人民生存之基本權意旨不符，應屬片面及個案之情形，尚難據此而指摘耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定違反「私法自治」、「契約自由」及「比例原則」，而有違憲之情事。是原告主張耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定違憲，應為無效，而被告依無效之法律規定作成原處分，駁回原告收回自耕之申請，自屬違法云云，自不足採。又原告指耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定違憲，請求本院裁定停止本件訴訟程序，並聲請司法院解釋乙節，查依據司法院釋字第三七一號解釋，法官於審理案件時，對於應適用之法律，倘依其合理之確信，認有牴觸憲法之疑義者，固得裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請司法院大法官解釋。然依此而裁定停止訴訟程序聲請司法院大法官解釋者，必須以「法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認有牴觸憲法之疑義」者為其要件，此觀上開解釋自明，因上揭二條文尚無違憲情事，業如前述，，則原告請求本院裁定停止本件審判程序並聲請司法院解釋，核無必要，併此說明。
四、其次，內政部為執行耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款、第三款規定，於審核出租人所有收益是否足以維持一家生活，及出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據時，對於出租人與承租人之收益與支出審核標準，乃參照司法院釋字第四二二號解釋理由書之意旨，於八十六年八月一日邀集相關機關會商，獲致結論，其中就出、承租人生活費用審核標準如下：㈠出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。㈡生活費用之計算標準，準用當年臺灣省（台北市、高雄市）在營軍人家屬最低生活費支出標準表之規定，核計其生活費用。㈢審核出、承租人生活費用時，並得加註下列各項生活必要之支出費用：①其家屬租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出。②得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計）。③得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、水災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局所屬分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）；另就出、承租人收益審核標準如下：㈠出、承租人之收益，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。㈡審核出、承租人一方所提他方收益資料，如無具體之資料可參考時，可參酌「臺灣省（台北市、高雄市）在營軍人家屬各項職業最低收入計算標準表」所列各項職業最低收入標準，核計其所得。㈢審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：①漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免徵所得稅之所得（參見所得稅法第四條）。②以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。而內政部嗣後並將上揭結論，以八十六年九月五日（八六）台內地字第八六八七九三八號函通知各縣市政府依照辦理。嗣內政部於九十一年九月二十六日復依據耕地三七五減租條例第五條、第十九條、第二十條、臺灣省耕地租約登記辦法第七條與第十條、臺北市耕地租約登記辦法第十二條、高雄市耕地租約登記自治條例第十五條、行政程序法、內政部相關函釋及耕地三七五租約清理要點等規定訂頒「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，其中就出、承租人收益及生活費用審核標準，諸如：（Ａ）耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」，係謂租約期滿前一年（即九十年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第三款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前一年（即九十年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。（Ｂ）出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年（即九十年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。又生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府公布九十年最低生活費標準表之規定，核計其生活費用。此外，審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出。Ⅱ得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計）。Ⅲ得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。），．．．等，均有詳細之規定，以作為臺灣地區各鄉（鎮、市、區）公所處理九十一年底租約期滿，出租人申請收回耕地及承租人申請續訂租約之依據。又內政部訂頒之上開作業須知，係主管機關本於其固有職權，為協助下級機關統一解釋法令、認定事實及行使裁量權所訂頒之行政規則，且未違反耕地三七五減租條例第十九條及第二十條相關規定，本院自得予以適用。
五、茲查，本件原告所有系爭耕地（詳見附表）之耕地三七五租約，係於農業發展條例八十九年一月四日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定之租約，故依行為時農業發展條例第二十條規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定；而本五件耕地租約均是於九十一年十二月三十一日租期屆滿，原告及承租人分別向被告提出私有耕地租約期滿收回（續訂）耕地申請書（參見附表），原告請求依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕。而被告依據內政部九十年五月六日台（九０）內地字第九０六四九０一號函、高雄市政府公布九十年最低生活費標準表，查得高雄市最低生活費每人每個月為九、八一四元，其全年生活費為一一七、七六八元，合計原告及其配偶兩人九十年全年生活費支出為二三五、五三六元；另依財政部台灣省南區國稅局所提供原告及其配偶綜合所得稅資料總額為五一八、八八四元，經計算其收入與支出相減結果為二八三、三０八元，亦有原告所申報之九十年全年生活費用明細表、財政部台灣省南區國稅局所提供之資料及被告審核之原告九十年全年收支明細表附於原處分卷內可稽，足徵原告所有收益足以維持一家生活，洵堪認定。職故，原告既有耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款不得收回自耕之情形，則被告依同條例第二十條規定，准由承租人續訂租而否准原告本五件收回耕地之申請，並無不合。
六、綜上所述，原告之主張，並無可採。是被告就原告依據耕地三七五減租條例第十九條第一項規定所為收回系爭耕地之申請，予以否准，並無違誤；訴願決定予以駁回，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成准予原告收回如附表所示地號耕地之處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百二十七條、第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年四月二十七日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官江幸垠法官林石猛法官戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年四月二十七日
法院書記官嚴寶明