裁判字號：高雄高等行政法院93年訴字第350號判決
裁判日期：民國93年08月09日
裁判案由：就業服務法
高雄高等行政法院判決九十三年度訴字第三五○號
原告甲○○被告高雄市政府代表人乙○○○○訴訟代理人丙○○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十三年二月二十三日勞訴字第○九二○○六七一一二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告因未向行政院勞工委員會（下稱勞委會）申請許可，而為越南海陽進出口公司及越南工業建設總公司在台從事外籍勞工引進及諮詢服務之就業服務業務，經被告所屬警察局楠梓分局會同勞工局人員於民國（下同）九十二年七月二十九日查獲，被告乃以原告違反就業服務法第三十四條第二項規定，依同法第六十五條第一項規定裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造之爭執：
甲、原告主張之理由：
（一）原告係因於八十八年間至越南考察投資辦公傢俱市場，與該國海陽進出口公司素有往來，於八十九年十月間因該公司結合越南工業建設總公司來台開發引進越南勞工到台工作之業務，遂授權原告任該公司代表，事實上，原告除本身投資之傢俱事業外，並無多餘心神從事人力仲介行業業務，惟因原告於越南開拓市場之際，受前兩家公司協助，故將原告之公司二樓一隅讓與該公司使用，俾便該公司與台灣仲介公司之文件聯絡，此種互惠便宜措施，非業務經營行為，被告卻以屋內查獲相關通訊或連絡文係原告不法事證，對原告裁罰處分，實非允當。
（二）查就業服務法第三十五條規定私立就業服務機構得經營下列就業服務：㈠職業仲介紹或人力仲介業務、㈡接受委任招募員工、㈢協助國民釐定生涯發展計畫之就業諮詢或職業心理測驗、㈣其他經中央主管機關指定之就業服務事項。因而同法第三十四條第二項所謂未經許可不得從事就業服務業務者，當指第三十五條所規定之業務而言，其他服務業務則不包括在內，其中第三款所規範之協助者應為本國人，始有其適用。勞委會八十一年十月二日台八一勞職業字第二七七三九號、八十六年三月二十二日台八十六勞職外字第００一六０三號等函釋「．．．．『與外籍勞工引進業務有關聘僱許可申請、國內文件驗證、外國人入境後之體檢、居留證申請手續，以乃外籍勞工引進及管理之諮詢顧問業務．．．．等均為就業服務法第三十六條第一項第三款所訂之經中央主管機關指定之就業服務事。』，除單純諮詢顧問如律師事務所或個人所提供之單純諮詢顧問者外，凡與外籍勞工申請、引進、聘僱有關之諮詢、申請作業與服務均為就業服務事項，應申請許可後方得辦理。」實已逾越母法即就業服務法第三十五條規定，有違法律保留原則，應為無效，殊不因其係依行政程序法第一百五十九條而頒訂之解釋性規定而有不同。
（三）又查，本件原告於調查時所陳稱：「我所承租的辦公處所沒有名稱，因為我的工作主要是幫越南兩家仲介公司做在台各項事務之聯絡處，分別為越南工業建設總公司及海陽進出口公司，該處所只是作為幫忙該兩家外國公司處理在台事務之聯絡處所而已，我是受委託為該兩家國外公司在台連絡，我並沒有所謂的營業行為」「比如有關台灣之仲介公司外勞如有各項相關問題或是國外之外勞來台之相關事項，均會透過我來做文書或文件之處理及傳達國外仲介及國內仲介間文件及資訊的傳達。」「台灣仲介公司之外勞如有各項相關問題或者是國外之外勞來台之相關事項，均會透過我做文書或文件處理及傳達國外仲介及國內仲介間文件及資訊的傳達。」等語，核所陳述之業務內容，均不屬於就業服務法第三十五條所規定職業介紹或仲介、招募員工之範圍，原告自無違反就業服務法第三十四條第二項可言。
（四）另海陽進出口公司授權原告之授權書有載：「茲授權甲○○代表海陽進出口公司在台灣施行以下任務：１、代表海陽進出口公司開發台灣勞工市場。２、代表海陽進出口公司管理由甲○○先生開發的正在台工作的勞工。３、代表海陽進出口公司與各方合作處理有關在台工作期間發生的問題。４、代表海陽進出口公司收取越勞在台工作之越南國稅及有責任將已收取之款項匯至海陽公司之銀行帳戶。」及越南工業建設總公司授權原告之授權書亦載明：「茲授權甲○○代表勞工出口中心在台灣施行以下任務：１、代表勞工出口中心開發勞動市場。２、代表勞工出口中心管理由甲○○先生開發訂單，勞工出口中心輸出之越勞。３、代表勞工出口中心與台灣仲介雇主配合解決越勞在台工作期間有關問題。４、代表勞工出口公司收取越勞在台工作之越南國稅及有責任將已收取之款項匯勞工出口中心之銀行帳戶。」其中所為開發台灣勞工市場，乃只提供台灣勞工市場動態，並非指人力仲介或招募員工範圍，如雇主有需要仍必須由台灣之人力仲介公司與越方人力仲介公司一同為仲介及招募行為，此非屬原告被授權之範圍。其他如在台越勞之管理、所生問題之處理及連絡、代收稅款等，更非屬就業服務法第三十五條必須經許可始得從事之業務範圍，被告及訴願決定機關以上開二授權書作為原告有違反就業服務法規定，應有違誤。
（五）末查，勞工指定入境名冊雖記載：雇主 張振榮 、勞工 阮氏勝 、（撤件）被照顧人死亡：雇主富源公司勞工 梅文合 、 阮英深 ，指定安排六月二十八日入境；雇主 李淑琴 ，勞工 馮氏香 指定月底前入境；雇主 劉銘添 ，勞工 吳氏生 辦ｖｉｓａ指定六月底入境等，但均無法證明為原告招募或仲介，亦不得資為被告認定原告有違反就業服務法之依據。況縱認原告從事之事業係屬就業服務範圍，然原告亦因不知所從事之業務係應經許可，否則原告亦不會從事該等業務。
乙、被告主張之理由：
（一）按「未經許可，不得從事就業服務業務。」「違反…第三十四條第二項…規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。…」「本法所定罰鍰，由直轄市及縣（市）主管機關處罰之。」分別為就業服務法第三十四條第二項、第六十五條第一項及第七十五條所明定。次按「…與外籍勞工引進業務有關之聘僱許可申請、國內文件驗證、國外文件驗證、外國人入境後之體檢、居留證申請手續，以及『外籍勞工引進及管理』之諮詢顧問業務…等均為就業服務法…所定之『經中央主管機關指定之就業服務事項。』故除單純諮詢顧問如律師事務所或個人所提供之單純諮詢顧問者外，凡與外籍勞工申請、引進、聘僱有關之諮詢、申請作業與服務均為就業服務事項，應申請許可後方得辦理。」行政院勞工委員會八十六年三月廿二日台八十六勞職外字第００一六０三號函釋在案。
（二）卷查原告未經許可從事就業服務業務，於九十二年七月二十九日為被告警察局楠梓分局會同勞工局共同查獲，移由被告依法查處，並有調查筆錄附原處分卷可稽，違規事實明確，被告乃據以裁處原告三十萬元罰鍰，經核於法並無不合。
（三）又查，原告於調查筆錄中自承略以：「．．．工作主要是幫越南兩家仲介公司做在台各項事物之聯絡處『分別為越南工業建設總公司及海陽進出口公司』．．．」「．．．有關台灣之仲介公司外勞如有各項相關問題或者是國外之外勞來台之相關事項，均會透過我來做文書或文件之處理及傳達國外仲介及國內仲介中間文件及資訊的傳達。」是其所從事行為已非屬單純諮詢顧問，而係涉及外籍勞工申請、引進、聘僱有關之諮詢與服務事項，且上述調查筆錄並經其親閱確認無誤。再如原告於本件起訴狀中詳述，其受越南二仲介公司委任並確實從事於本國境內開發台灣勞工市場、管理在台之越勞、處理及聯絡勞工所生問題及代收外籍勞工稅款等事項，徵諸卷附之「解約協議書」、「越南外勞工作警告書」及所得稅繳款收據等，顯見其係作為二越南仲介公司代表，管理在台勞工，處理雇主與所聘僱外籍勞工間之相關爭議，例如雇主認定勞工行為不當而開立勞工警告書之勞資爭議處理，以及處理勞資雙方解約、協助處理勞工稅款繳納、協助處理勞工回國之機票等事宜，凡此即明顯涉及聘僱外籍勞工諮詢與服務之就業服務業務。另原告主張被告所依據勞委會八十六年三月二十二日台八十六勞職外字第００一六０三號函釋逾越母法之規定，被告對其處分，違反依法行政原則一節，經查該函釋乃該會依據行政程序法第一百五十九條規定，對於主管之就業服務法中有關就業服務業務範圍所為解釋性規定，於法自屬有據，原告指稱該函釋逾越母法，顯係出於對法令之誤解。又按就業服務法明定聘僱外國人從事工作，須依規定檢附申請文件申請許可後方得為之，此係為保障本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定，因此負責辦理該項業務之國內外仲介公司及其所從事是項業務相關事宜，均受法令之規制，此係為維持社會秩序而定，其實施程度、範圍，並無違憲法維護人民基本權利之精神。從而本案違規事實明確，原告所稱各節亦不可採，被告乃據以處分，認事用法俱無不合。
理由
一、按「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。」「未經許可，不得從事就業服務業務。‧‧‧‧‧‧。」「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第三十四條第一項、第二項前段及第六十五條第一項分別定有明文。又所謂從事業務，係指事實上以反覆同種類之行為為目的之社會活動，其主要部分之業務固不待論，即為完成主要業務所附隨之準備工作與輔助事務，亦應包括在內。
二、本件原告係因未向勞委會申請許可，而為越南海陽進出口公司及越南工業建設總公司在台從事外籍勞工引進及諮詢服務之就業服務業務，經被告所屬警察局楠梓分局會同勞工局人員於九十二年七月二十九日查獲，被告乃以原告違反就業服務法第三十四條第二項規定，依同法第六十五條第一項規定，以九十二年九月八日高市府勞三字第○九二○○四八四○八號違反就業服務法罰鍰案件處分書對原告裁處三十萬元罰鍰等情，已經兩造分別陳述在卷，並有被告上述處分書附卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以因越南海陽進出口公司及越南工業建設總公司為來台開發引進越南勞工到台工作，而原告又因至越南投資，認識該二公司人員，該二公司乃授權原告任該等公司代表，然原告僅是將原告公司二樓一隅給與該等公司使用，俾便其與台灣仲介公司之文件聯絡，此乃基於交情或互惠之便宜措施，原告實無從事仲介業務之行為，而原告所為皆非屬就業服務法第三十五條必須經許可始得從事之業務範圍；至於勞委會所作相關函釋因違反法律保留原則，應屬違法等語，資為爭執。
三、首就原告關於勞委會函釋有違法律保留原則之爭執，敘述如下：
（一）按「就業服務：指協助國民就業及雇主徵求員工所提供之服務。」「私立就業服務機構得經營下列就業服務業務：一、職業介紹或人力仲介業務。二、接受委任招募員工。三、協助國民釐定生涯發展計畫之就業諮詢或職業心理測驗。
四、其他經中央主管機關指定之就業服務事項。私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」分別為就業服務法第二條第一款及第三十五條所明定。又「．．．．．．四、至於專辦與外籍勞工引進業務有關之聘僱許可申請、國內文件驗證、國外文件驗證、簽證、外國人入境後之體檢、居留證申請手續，以及『外籍勞工引進（外籍勞工仲介除外）及管理』之諮詢顧問業務、國外勞工訊息之交流諮詢顧問業務等，均為就業服務法第三十六條第一項第三款（現行就業服務法為第三十五條第一項第四款）所定之『經中央主管機關指定之就業服務事項』。．．．．．．。」又「．．．．．．二、依本會八十一年十月二日台（八一）勞職業字第二七七三九號函釋說明五：『．．．．．．與外籍勞工引進業務有關之聘僱許可申請、國內文件驗證、國外文件驗證、外國人入境後之體檢、居留證申請手續，以及【外籍勞工引進及管理】之諮詢顧問業務、．．．．．．等均為就業服務法第三十六條第一項第三款所定之【經中央主管機關指定之就業服務事項】。』，故除單純諮詢顧問如律師事務所或個人所提供之單純諮詢顧問者外，凡與外籍勞工申請、引進、聘僱有關之諮詢、申請作業與服務均為就業服務事項，應申請許可後方得辦理。．．．．．．。」則經勞委會分別以八十一年十月二日台（八一）勞職業字第二七七三九號函及八十六年三月二十二日台（八六）勞職外字第○○一六○三號函釋示在案。
（二）另按「凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款」，此乃司法院釋字第三九四號解釋理由書對於法律保留原則之闡述。查上述勞委會八十一年十月二日台（八一）勞職業字第二七七三九號函釋，乃勞委會依據當時就業服務法第三十六條第一項第三款即現行就業服務法為第三十五條第一項第四款規定，本於中央主管機關地位所為私立就業服務機構得經營就業服務業務事項之指定；而所謂就業服務，就業服務法第二條第一款已有定義性規定，至於上述勞委會函釋則僅是依上述就業服務法之概括授權，於就業服務法第二條第一款規定之定義下，就屬於就業服務範圍之業務，指定得由私立就業服務機構經營之事項；核其釋示之就業服務事項，並未逾越就業服務法第二條第一款關於「就業服務」之定義範圍。另上述勞委會八十六年三月二十二日台（八六）勞職外字第○○一六○三號函則是就上述勞委會八十一年十月二日台（八一）勞職業字第二七七三九號函釋所指定之就業服務事項，因於執行中發生疑義，而闡明原函釋疑義之釋示，核其內容亦與就業服務法關於「就業服務」之定義無違，爰均予援用。故上述勞委會函釋均僅是於就業服務法第二條第一款關於「就業服務」定義下，所為就業服務具體內容事項之闡明，並未涉及人民自由權利之限制，至於從事就業服務業務應經許可之限制，則是源自就業服務法第三十四條第二項之法律規定，並非上述勞委會之函釋，且上述函釋內容亦與就業服務法立法本旨無違；故原告所為上述勞委會函釋有違法律保留原則之爭執，實有誤會，而不足採。
四、又查：
（一）本件經被告所屬警察局楠梓分局會同勞工局人員於九十二年七月二十九日查獲後，原告曾於同年八月七日在高雄市政府警察局楠梓分局調查時表示：（問：「你所承租使用之辦公處所有無名稱？主要工作項目為何？」）答：「我所承租的辦公處所沒有名稱，因為我的工作主要是幫越南兩仲介公司做在台各項事務之聯絡處，分別為越南工業建設總公司及海陽進出口公司，該處所指是作為幫忙該兩家國外公司處理在台事務之聯絡處所而已，我是受委託為兩家國外公司在台連絡，我並沒有所謂的營業行為。」（問：「該兩家國外越南仲介公司委託你在台協助處理及連絡之相關事務為何？」）答：「比如有關台灣之仲介公司外勞如有各項相關問題或者是國外之外勞來台之相關事項，均會透過我來做文書或文件之處理及傳達國外仲介及國內仲介中間文件及資訊的傳達。」等語，有該調查筆錄影本在原處分卷可按。又本件於查獲時，現場尚扣得「勞工指定入境名冊」、「協議書」、「越南外勞工作警告書」、「解約協議書」、「外僑綜合所得稅結算稅額繳款書」及「授權書」等文件，亦經兩造分別陳述在卷，且有該等文件影本在原處分卷可稽；其中海陽進出口公司授權原告之授權書明文記載：「茲授權甲○○代表海陽進出口公司在台灣施行以下任務：１、代表海陽進出口公司開發台灣勞工市場，２、代表海陽進出口公司管理由甲○○先生開發的正在台工作的勞工，３、代表海陽進出口公司與各方合作處理有關在台工作期間發生的問題。４、代表海陽進出口公司收取越勞在台工作之越南國稅及有責任將已收取之款項匯至海陽口公司之銀行帳。」另越南工業建設總公司授權原告之授權書亦載：「茲授權甲○○代表勞工出口中心在台灣施行以下任務：１、代表勞工出口中心開發勞動市場，２、代表勞工出口中心管理由甲○○先生開發訂單，勞工出口中心輸出之越勞，３、代表勞工出口中心與台灣仲介雇主配合解決越勞在台工作期間有關問題。４、代表勞工出口中心收取越勞在台工作之越南國稅及有責任將已收取之款項匯至勞工出口中心之銀行帳戶。」再「勞工指定入境名冊」則有關於「雇主 余淑敏 ，勞工 阮氏幸 ，編號ＨＤ－０４８７，改七月一號入境；．．．雇主張振榮，勞工阮氏勝，編號ＨＤ－０４６９，（撤件）被照顧人死亡；．．．雇主富源公司，勞工梅文合，編號ＣＦ－０３１９，指定安排六月二十八日入境；．．．雇主李淑琴，勞工馮氏香，編號ＨＮ－０５４０，指定月底前入境；．．．雇主劉銘添，勞工吳氏生，編號ＨＤ－０４１２１，辦ＶＩＳＡ（急件）指定六月底前入境；．．．。」之記載，有該等授權書（內容含越文及中文）影本及勞工指定入境名冊在原處分卷可稽；關於其中「勞工指定入境名冊」之記載，原告雖爭執僅憑該名冊並無法證明該等勞工為原告所招募或仲介云云，惟依上述該二越南公司授權書，其授權事項包含授權原告開發台灣越勞之業務及與台灣雇主配合解決越勞在台工作問題等內容，暨上述「勞工指定入境名冊」記載之內容，可知該名冊上所記載之越南勞工應是透過原告而引進；故自上述授權書及「勞工指定入境名冊」之記載，已足見原告工作內容並非單純僅為該二越南公司為文件之傳遞而已，其事實上應屬該二公司在台灣之代理人，為該二越南公司開發在台灣輸入越南勞工之市場，引進越南勞工至台灣，並代表該二公司管理由原告所開發而輸入之勞工，而此管理之事實，自前述在現場查獲之「勞工指定入境名冊」、「協議書」、「越南外勞工作警告書」、「解約協議書」及「外僑綜合所得稅結算稅額繳款書」等文件，更可得其佐證。原告既是為該兩家越南公司處理越勞之引進、在台越勞之管理、所生問題之處理、連絡暨代收稅款等事務，難謂其非從事外籍勞工之引進，及與聘僱有關之諮詢與服務之業務，而此均為整體外勞就業服務業務之一環，故此行為本質上即為「為雇主徵求員工所提供服務」之就業服務業務之行為，再參諸前述勞委會函釋及就業服務法規定，原告應先取得許可始得辦理該等就業服務業務；而原告並未取得為就業服務業務之許可一節，亦經原告到庭陳述甚明，是原告有未經許可從事就業服務業務之行為，堪予認定。至原告雖爭執現場查獲之「越南外勞工作警告書」僅是準備供台灣之仲介公司使用云云，然縱屬實，亦不影響原告確有為該二越南公司管理在台勞工之事實，是原告有違反就業服務法第三十四條第二項規定之行為，自堪認定。
（二）又按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第二七五號解釋在案。故應受行政罰之行為，僅須違反法律之禁止規定或作為義務，即已成立，並不以實際上發生損害或具體危險為處罰之構成要件，並於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。查就業服務法第三十四條第二項既明文規定，未經許可，不得從事就業服務業務，而此即為法律所為禁止之規定，故原告在取得從事就業服務業務許可前，即為兩家越南公司處理在台越勞之管理、所生問題之處理及連絡、代收稅款等外籍勞工引進暨聘僱有關之諮詢、服務等就業服務業務，則其有違反上述禁止規定之行為甚明；至原告雖以其不知其行為屬就業服務業務為爭執，然縱認屬實，亦不得因此即謂原告無過失；此外，原告又未能舉證證明其無過失，則依上述過失推定原則，自應認原告就本件之違章行為有過失。原告既有違反就業服務法第三十四條第二項規定之行為，並就此違章行為有過失，是被告就原告此違章行為依據同法第六十五條第一項裁處罰鍰，即屬有據；並被告亦已考量原告之違章情節對原告裁處最低之三十萬元罰鍰，是原告以其並不知其行為屬應申請許可事項，而被告卻仍為裁罰之爭執，顯係誤解，不足採取。
五、綜上所述，原告之主張並無可採。故被告以原告未向勞委會申請許可，擅自為外籍勞工之就業服務業務之行為，違反就業服務法第三十四條第二項規定，乃依同法第六十五條第一項規定對原告處三十萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年八月九日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官李協明法官楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年八月九日
法院書記官李怡緻