高雄高等行政法院98年度簡字第106號判決

裁判字號：高雄高等行政法院98年簡字第106號判決

裁判日期：民國98年08月31日

裁判案由：建築法

高雄高等行政法院簡易判決
98年度簡字第106號原告鉅螢企業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 林復華 律師
林柏瑞 律師被告高雄市政府工務局代表人 吳宏謀 局長訴訟代理人乙○○上列當事人間建築法事件，原告不服高雄市政府中華民國98年3月24日高市府法一字第0980017156號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國90年6月28日與高雄市政府建設局（現為高雄市政府經濟發展局）簽訂「高雄市工商展覽中心委託經營契約書」，該局同意將高雄市工商展覽中心及該中心與高雄市音樂館相通之地下室停車場委託原告管理經營，其中位於高雄市○○區○○○路○○○號地上第5層之建築物（下稱系爭建築物），原核定用途為展覽館（屬D-2類組），惟原告未經申請許可，即擅自變更供餐廳使用（屬B-3類組），被告遂於97年5月22日以高市工務建字第0970014886號函請原告陳述意見，並於文到30日內自行改善，惟原告逾期未提出意見陳述，亦未改善，被告乃認原告違反建築法第73條第2項規定，依同法第91條第1項第1款規定裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到7日內自行改善或委託開業建築師辦理建築物變更使用執照，未改善前不得繼續使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂就罰鍰部分提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。本件原告於90年6月28日與高雄市政府建設局簽訂委託經營契約，該局同意將地上7層及地下3層之工商展覽中心委託原告管理經營，是以包含系爭地上第5層之建物，均屬原告依約以OT案標租經營權9年10個月（正式開始營運自91年2月12日起至100年4月28日）之範圍，且上開契約約定，原告除應按月給付營運權利金外，另應自營運日起滿3年之次年起，每年捐贈年度營業收入5.15％金額，作為高雄市政府建設局市政建設經費，捐贈款項於滿年之次月15日付清。準此，被告徒以經營方式係商業性質，變更供餐廳使用，即謂違反建築法，進而裁處原告6萬元之罰鍰等處分，不無權力濫用之違法，尤悖誠信原則及信賴保護原則。蓋原告既應依約自94年度起每年捐贈年度營業收入（包含所謂違法變更供餐廳使用部分）5.15％，作為高雄市政府建設局市政建設經費（回饋金），惟被告於97年間竟仍認系爭建築物未經申請許可，擅自變更為商業性質餐廳使用，違反建築法，顯見其行政行為違反誠信原則，且正當合理之信賴保護不因高雄市政府建設局於96年3月13日片面終止委託經營契約而生影響。綜上，被告所為裁處罰鍰等處分，就前揭委託經營之使用情節置而未論，訴願決定遽予維持，其認事用法，均有違誤，應有撤銷之原因。
（二）綜上，被告似不無因應高雄市政府97年4月7日跨局處會議， 邱太山 副市長裁示與會各局處用最嚴謹之標準檢視原告任何違法情事，依法查處開罰，嗣高雄市政府建設局即於97年4月8日以高市建設二字第0970007891號函主張原告無權在工商展覽中心外牆懸掛廣告看板，要求限期拆除，否則依法拆除，並追究原告應負之法律責任，業經原告委請律師依法駁斥。是則被告所謂有加以處罰必要之行政處分，亦違背一般法律原則、平等原則及行政裁量之界限等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）原告以委託經營契約及系爭建築物應為多元化為由，主張系爭建築物可規劃供作餐廳使用云云。惟按被告所核發之使用執照，系爭建築物核定用途為展覽館（D-2類組），原告係擅自變更為較高強度之餐廳（B-3類組）使用，且經營方式係屬商業性質，非原告所指僅提供展覽場及會議用餐。依規定，建築物如欲作為多種用途使用而申請變更為多種使用類組者，應同時檢討符合各該使用類組標準規定，原告未依建築法第73條第2項所定之要件、程序辦理變更使用執照，且逾期仍未完成改善或辦理變更用途使用，依建築法第91條第1項第1款之規定，有加以處罰督促改善之必要。又原告於系爭建築物經營喜宴聚餐宴會廳，其擅自變更使用之作為，已明顯違反建築法規定，被告依法裁處其罰鍰，並無違失。至於原告陳稱系爭建築物係依其於90年6月28日與高雄市政府建設局簽訂之「高雄市工商展覽中心委託經營契約書」為經營使用，則係屬所有權人與使用人間之內部關係，與建築法第91條第1項規定無涉，惟被告從未同意原告得於系爭建築物從事餐廳經營行為，故針對原告經營餐廳予以處罰，並無任何違反誠信及信賴利益保護之問題。
（二）另原告指稱被告認定系爭建築物之使用違反建築法，係因高雄市政府97年4月7日跨局處會議裁示及高雄市政府建設局97年4月8日高市建設二字第0970007891號函而用最嚴謹之標準檢視原告違法情事云云。惟按原告為系爭建築物之使用人，其違規使用，至為明顯，本應依建築法第91條第1項規定予以處罰。被告依法作成行政處分，並無違背一般法律原則、平等原則暨行政裁量之界限，原告指摘實於法無據等語，資為論據。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為被告以原告未經申請許可，即擅自變更系爭建築物供餐廳使用，依建築法第91條第1項第1款規定裁處原告6萬元罰鍰，是否適法。經查：
（一）按「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。」建築法第73條第2項及第91條第1項第1款分別定有明文。
（二）經查，本件原告於90年6月28日與高雄市政府建設局簽訂「高雄市工商展覽中心委託經營契約書」，該局同意將高雄市工商展覽中心及該中心與高雄市音樂館相通之地下室停車場委託原告管理經營，雙方並約定以9年10個月為期，此有前揭委託經營契約書影本附本院卷可稽。次查，系爭建築物原使用執照核定用途為小型觀覽場（屬D-2類組）、國樂團練習室（屬A-1類組）、辦公室（屬G-2類組）及會議室（屬D-2類組），經被告發現原告未經申請許可領得變更使用執照，即擅自將系爭建築物出租予訴外人河邊有限公司作餐廳使用（屬B-3類組），有被告89年9月15日（89）高市工建築使字第00923號使用執照、現場照片及高雄工商展覽中心展覽場借用合約等影本分別附本院卷及訴願卷為憑，並為原告所不爭執，違規事實明確。被告乃據以認定系爭建築物未經申請領得變更使用執照，即擅自變更作餐廳使用，已違反建築法第73條第2項規定，依同法第91條第1項第1款規定，裁處原告6萬元罰鍰，揆諸首揭規定，並無不合。
（三）原告主張依照委託經營契約，其除應按月給付營運權利金外，並應自94年度起每年捐贈年度營業收入（包含所謂違法變更供餐廳使用部分）5.15％，作為高雄市政府建設局市政建設經費（回饋金），惟被告不查，逕認系爭建築物未經申請許可，擅自變更為餐廳使用，違反建築法，裁處原告罰鍰，不無權利濫用之違法，有悖於誠信原則及信賴保護原則云云。然查，前開委託經營契約書第1條約定：「甲方（即高雄市政府建設局）提供展覽中心及停車場之土地、建物、水電、空調、電梯及其它既有設備予乙方（即原告）保管使用，所有權屬甲方，由甲方負責督導管理。乙方有管理及營運之權利，並自行負擔營運責任及盡善良管理人之注意義務。」第3條約定：「乙方接受委託經營應辦理項目如下：‧‧‧（二）展覽中心及停車場建物、水電、空調、電梯等設施及環境之維護。‧‧‧（四）乙方應自開始營運次月起，前兩年按月給付甲方營運權利金新臺幣50萬元整，自第3年起提高至每月新臺幣100萬元整。‧‧‧（五）乙方應自營運日起滿3年之次年起，每年捐贈年度營業收入5.15％金額（依得標者於投標單內捐贈甲方市政建設經費比率填列），作為甲方市政建設經費。‧‧‧」第7條約定：「展覽中心及停車場既有設施，乙方認為必須部分修改以符合實際經營需要時，應報請甲方同意後始可為之，其費用由乙方負擔。」足見該契約書並無原告得就系爭建築物自行變更使用之約定；而原告除應按月給付營運權利金外，並自94年度起每年捐贈年度營業收入5.15％，作為高雄市政府建設局市政建設經費，乃係依前開委託經營契約書第3條第1項第4款及第5款規定所為，與系爭建築物是否合法使用，核屬二事；況且，被告亦未同意原告得於系爭建築物從事餐廳經營之行為，自難認有何信賴之基礎。是原告主張原處分違反誠信原則及信賴保護原則云云，委無可採。
（四）又原告主張被告似因高雄市政府97年4月7日跨局處會議邱太山副市長之裁示及高雄市政府建設局於同年月8日以高市建設二字第0970007891號函請原告拆除廣告看板等情，而用最嚴謹之標準檢視原告違法情事，是原處分有違一般法律原則、平等原則及行政裁量之界限云云。惟按建築物應依核定之使用類組使用，未經核准變更使用前，不得擅自變更使用，已據建築法第73條第2項前段及第91條第1項第1款規定甚明。原告違反上開規定，其違反行政法上義務之責任即已成立，並不因被告對於其他違章個案之處理是否妥適而生影響。再者，所謂平等原則乃指行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，此稽之行政程序法第6條規定可明。惟行政機關處理事物本質上相同之事件，應受其合法之行政先例所拘束，固亦屬平等原則之實質內涵，但行政自我拘束僅限於合法之平等，並無違法之平等權可言。故人民不得要求行政機關比照其他違法案例，縱容其相類之違法行為不受制裁。否則，違法案例將凌駕法律之效力，法秩序必因此嚴重癱瘓，明顯違反法律優位原則（最高行政法院93年判字第1392號判例意旨參照）。從而，被告對於原告違規行為依法裁罰，要無不合，難認有違反一般法律原則、平等原則及行政裁量界限之情形。是原告上開主張，於法難認有據，委難採取。
（五）綜上所述，原告之主張既無可採，則被告以原告未經申請許可，即擅自變更系爭建築物供餐廳使用，違反建築法第73條第2項規定，依同法第91條第1項第1款規定，裁處原告6萬元罰鍰，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年8月31日
高雄高等行政法院第三庭
法官李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國98年8月31日
書記官周良駿附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。