裁判字號：最高行政法院106年判字第583號判決
裁判日期：民國106年10月27日
裁判案由：公職人員利益衝突迴避法
最高行政法院判決
106年度判字第583號上訴人監察院代表人 張博雅 訴訟代理人 吳育芬
蘇宏濱 被上訴人 張焜智 上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國105年11月23日臺北高等行政法院104年度訴字第1353號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、被上訴人於民國95年8月1日至103年12月25日間，擔任彰化縣秀水鄉民代表會代表，為97年10月1日施行之公職人員財產申報法第2條第1項第9款規定應申報財產之公職人員，自同日起成為公職人員利益衝突迴避法（下稱「利益衝突迴避法」）第2條規範之公職人員。上訴人以被上訴人借用訴外人即其姊夫 董文村 登記為負責人之聖霖營造有限公司（下稱「聖霖公司」）名義，自97年10月1日之後，得標承攬彰化縣秀水鄉公所（下稱「秀水鄉公所」）辦理如原判決附表所示12件工程採購案（下合稱「系爭採購案」），交易金額共計新臺幣（下同）3,643萬7,485元，認上述採購案實係被上訴人本人與所監督機關為承攬交易行為，違反利益衝突迴避法第9條規定，乃依行政罰法第5條及103年11月26日修正之利益衝突迴避法第15條規定，以104年3月27日院台申貳字第1041831000號裁處書（下稱「原處分」）裁處被上訴人罰鍰合計666萬4,000元，並將被上訴人因同一行為依臺灣彰化地方法院檢察署（下稱「彰化地檢署」）檢察官100年度偵字第667、7055、7056號緩起訴處分書（下稱「系爭緩起訴處分書」）諭知繳納之處分金10萬元，自所裁處罰鍰扣抵，總計應繳罰鍰為656萬4,000元。被上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，被上訴人在第一審之訴駁回。
二、被上訴人起訴主張略以：被上訴人受其胞姊 張美珠 委託，擔任聖霖公司之勞工安全衛生管理員，幫忙業務處理，並未領取薪資，僅獲取交通油資貼補，從未經手現金，依聖霖公司資金流向及相關工程採購案之公庫支票提領情形，均不能證明被上訴人曾向董文村借用聖霖公司名義，得標承攬秀水鄉公所辦理之系爭採購案。又張美珠及其夫董文村與被上訴人因遺產而多有衝突，並因此失和，故董文村以書面陳稱答應被上訴人以董文村掛名負責人之聖霖公司名義標攬工程云云，乃挾怨報復，實不可採。被上訴人於彰化地檢署100年度偵字第667、7055、7056號偵查案件（下稱「系爭刑案」）中，未曾自白有借牌投標行為，該署檢察官所為緩起訴處分，係認被上訴人違反政府採購法，未認定被上訴人借牌投標；上訴人僅憑系爭緩起訴處分書及董文村103年5月12日書面陳述，未給予被上訴人充分說明機會，即作成原處分，遽為對其不利之認定，有違證據調查及論理法則，自屬違誤。又上訴人對與被上訴人同為秀水鄉民代表會代表之 陳文欣 、 周日源 借牌投標之行為，並未裁處罰鍰，係選擇性辦案，對被上訴人明顯不公等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人答辯略以：依系爭緩起訴處分書、彰化地檢署100年12月22日訊問筆錄及董文村103年5月12日書面說明書所載，董文村於偵訊時，承認其犯政府採購法第87條第5項後段之意圖影響採購結果，容許他人借用本人名義或證件參加投標罪，並接受緩起訴處分，足認被上訴人確向董文村借用聖霖公司名義，得標承攬秀水鄉公所辦理之系爭採購案。被上訴人是否為聖霖公司之勞工安全衛生管理員，與其是否借牌投標間並無必然關聯性，至相關工程款項之流向及如何分配，屬得標承攬之後階段事實，與被上訴人有無借用他人名義參與投標之前階段事實無關，被上訴人以其僅係聖霖公司之勞工安全衛生管理員，並未領得系爭採購案之工程款，主張其並無借牌投標之事實，自非可採。至與被上訴人同為秀水鄉民代表會代表之陳文欣、周日源之違章行為，係在97年10月1日利益衝突迴避法修正前，其2人當時並非該法規範對象，與被上訴人在該法修正後仍有違法行為者不同，是原處分認事用法，並無違誤等語，並聲明：被上訴人在第一審之訴駁回。
四、原判決略以：㈠原審調取系爭刑案卷宗查核結果，彰化地檢署檢察官就100
年度偵字第7056號刑案係先於100年11月22日開庭，並當庭諭知於同年12月22日續行開庭，則上訴人引用彰化地檢署100年12月22日偵訊筆錄中，檢察官請被上訴人表示意見之「上次交付的附表」，係指檢察官於100年11月22日偵訊期日對被上訴人提示之附表而言。綜合該案100年11月22日偵訊筆錄記載：「【均問：（提示附表1至5）並將附表影本交付被告等人，附表1、2部分為陳文欣與 楊龍河 共犯，附表3部分為周日源與楊龍河共犯，附表4、5部分為 張芳漢 所犯，『附表6部分為張焜智與楊龍河共犯』，有何意見？】」；系爭緩起訴處分書附表6係列載「被告楊龍河之肇益集團公司得標承攬秀水鄉、二林鎮公所工程，向被告張芳漢、 王錦炫 、 鄭國長 借用三偉、裕緯、永吉等公司陪標」之犯罪嫌疑，其中第㈣項為楊龍河向被上訴人借用聖霖公司名義，於訴外人肇益營造工程有限公司（下稱「肇益公司」）97年12月31日得標之「秀水鄉曾厝厝農地重劃區下厝巷43號前農水路等2件改善工程」（下稱「另案工程」）中陪標；對照檢察官於上開100年12月22日偵訊期日，係訊問被上訴人對上次庭期交付關於「與肇益公司承攬工程涉嫌借牌及圍標」整理之附表有何意見等情以觀，被上訴人於100年12月22日偵訊時表示認罪之陳述，應僅就系爭緩起訴處分書附表6第㈣項所列，即其將聖霖公司名義出借予楊龍河所經營肇益公司投標另案工程之犯罪嫌疑為之，並不及於系爭緩起訴處分書附表2㈡所列被上訴人向董文村借用聖霖公司名義，得標承攬包括系爭採購案在內之秀水鄉公所工程之罪嫌。再觀諸被上訴人於99年11月2日接受法務部調查局彰化縣調查站（下稱「調查局」）調查時，並未承認有借用聖霖公司牌照投標秀水鄉公所工程之舉；其於同日檢察官偵訊時，更明確表示：「（問：聖霖部分你是否有借牌？）被上訴人答：沒有。」則被上訴人主張其於系爭刑案偵訊時，未曾自白有借用聖霖公司牌照投標之行為，尚非無憑。上訴人單憑系爭刑案100年12月22日偵訊筆錄記載被上訴人就其出借聖霖公司名義予他人於另案工程中陪標之犯罪嫌疑予以認罪，即認被上訴人已自認其本人借用聖霖公司名義標得系爭採購案，進而認其有與所監督之機關為承攬交易之違章行為，自乏堅強論據。
㈡依董文村因系爭刑案於99年11月1日接受調查局調查時陳稱
，及其嗣於彰化地檢署100年11月22日偵訊時所陳內容觀之，聖霖公司係由董文村出資經營，且董文村並未出借聖霖公司名義或證件予被上訴人參與系爭採購案之投標，僅係委託被上訴人協助處理工程投標相關事宜，及於得標後負責僱工、叫料及管理工地現場等事項，聖霖公司則每月給付被上訴人1萬餘元，作為被上訴人處理前述委任事務之報酬。而董文村所述上情，核與其妻即被上訴人之姊張美珠因系爭刑案於99年11月1日接受調查局調查時所為陳述大致相符。是董文村嗣於彰化地檢署100年12月22日偵訊時改稱：「問：（對涉犯容許他人借用名義投標之刑事罪嫌）是否認罪？答：認罪。」另於103年5月12日提出書面說明，略稱：伊僅係聖霖公司「人頭」掛名之負責人，因與被上訴人為姻親關係，故答應被上訴人以伊掛名負責人之聖霖公司名義標攬工程，伊在掛名聖霖公司負責人期間，從未實際經營或經由標攬工程獲得利益，公司經營及公司銀行帳戶完全由被上訴人全權處理等語，與其因系爭刑案接受調查局調查及100年11月22日檢察官偵查時，否認曾出借聖霖公司牌照予被上訴人投標之陳述，顯相矛盾。原審曾通知董文村於105年5月31日準備期日作證，惟其於該日到場時，以恐因陳述致自己受刑事訴追為由，依行政訴訟法第145條規定拒絕證言，致原審無從藉由董文村本人之證述，查明其前、後不一之說詞，究以何者為可採。然衡諸董文村於99年11月1日接受調查局調查及其妻張美珠於同日由檢察官偵訊時，係在系爭刑案偵查之初，其2人對檢調單位所欲調查及訊問事項為何，無從事先知悉，當無預先勾串之可能，則其2人於該日分別接受調查及偵訊時，一致表示被上訴人僅在聖霖公司於採購案得標後，負責工程施工、監工等事宜，聖霖公司則每月給付被上訴人報酬1萬餘元等語，自具相當之可信性；加以董文村直至接受調查局調查後1年餘之100年11月22日偵訊期日，仍表示未出借聖霖公司名義予被上訴人投標工程，益見被上訴人稱其並無向聖霖公司借牌投標之行為，非屬無據。至董文村於100年12月22日偵訊時，對涉犯容許他人借用名義投標之刑事罪嫌予以認罪，乃全盤推翻其於短短1個月前接受偵訊時之陳述，其是否出於不堪刑案偵查期間冗長，或以承認犯罪嫌疑換取緩起訴處分等考量，而翻異前詞，殆不無可能。又上述書面說明書乃董文村接獲上訴人以103年5月7日院台申貳字第1031831672號函（下稱「103年5月7日函」）通知，應於103年5月15日至秀水鄉公所辦公室接受上訴人調查，其因不願前往而出具。觀諸董文村於收受主旨記載「為調查公職人員利益衝突迴避案件……」等語之上訴人103年5月7日函後，即以上開書面就聖霖公司投標秀水鄉公所工程之事加以說明，可知其對上訴人係就聖霖公司於其擔任負責人期間，標得系爭採購案，是否違反利益衝突迴避法之事進行調查，知之甚稔，斯時既在董文村因於系爭刑案認罪而獲緩起訴處分之後，則董文村或為避免與刑案之認罪陳述有所出入，致遭上訴人質疑，或基於其對法律之認知，認其於擔任聖霖公司負責人期間，標得受被上訴人監督之秀水鄉公所工程，可能違反利益衝突迴避法致遭上訴人處罰，甚或如被上訴人所言，其間因遺產問題而發生衝突等因素，故以該書面說明而為對被上訴人不利之陳述，均非無可能。惟上訴人僅以董文村於最後一次偵訊期日，對容許他人借用名義投標之犯罪嫌疑予以認罪，及檢察官基於該認罪陳述所為緩起訴處分，暨董文村於緩起訴處分後出具之書面說明書，即認系爭採購案係被上訴人向董文村借用聖霖公司名義投標，對董文村及其妻張美珠於系爭刑案調查之初曾為對被上訴人有利之陳述，未予調查，就其已查得董文村於100年11月22日偵訊時，明確表示未出借聖霖公司牌照予被上訴人投標等語，亦未說明不可採之理由，有未依職權調查證據，且未對當事人有利及不利事項一律注意之違法。
㈢秀水鄉公所就系爭採購案，係以開立公庫支票之方式，給付
聖霖公司工程款，該等公庫支票均由聖霖公司於秀水鄉公所開設之帳戶兌現，且查無聖霖公司將領得款項匯予被上訴人之紀錄。又系爭採購案之勞工安全衛生管理員均為被上訴人一節，亦經上訴人向秀水鄉公所查明屬實，是被上訴人主張其僅擔任聖霖公司勞工安全衛生管理員，未經手該公司因系爭採購案得標，於完工後向秀水鄉公所領得之工程款等情，堪以採信。衡諸常情，借用其他廠商之名義投標工程採購案，當係著眼於工程得標後，可獲取承攬報酬之利益，而秀水鄉公所因系爭採購案而給付聖霖公司之工程款高達3,600餘萬元，惟依上訴人就該等資金流向調查結果，並非由被上訴人取得，復由董文村、張美珠於系爭刑案最初調查及偵訊時之陳述，聖霖公司就其標得系爭採購案，僅給付被上訴人每月1萬餘元為報酬，則被上訴人有無為此微薄利益，甘冒違反利益衝突迴避法第9條規定，可能遭上訴人依同法第15條裁處高額罰鍰之風險，與受其監督之秀水鄉公所進行承攬交易之必要，甚值存疑。另上訴人曾詢問秀水鄉公所職員曹耀仁、 游宗霖 、 張志全 、 張伸豪 、 梁伯源 、 許朝欽 、 呂逸山 、 余德炎 等人，其等就上訴人所詢：是否知悉系爭採購案經檢調偵查結果認有借牌投標情事之問題，均表示係事後才知道等語，亦無從證明被上訴人有違法與受其監督機關交易之情形。惟上訴人仍以被上訴人於彰化地檢署100年12月22日偵訊時，並非針對其有檢察官所指向聖霖公司借牌投標系爭採購案之犯罪嫌疑予以承認之陳述為據，認被上訴人既於偵查中自認借牌投標，則工程款項之流向如何分配？被上訴人有無擔任勞工安全衛生管理員？與被上訴人是否借用他人名義參與投標，係屬二事，對於上述有利於被上訴人之證據，不予採認，亦有違反行政程序法第36條規定之違誤。
㈣綜上，上訴人認定被上訴人任職秀水鄉民代表會代表期間，
向董文村借用聖霖公司名義，得標承攬秀水鄉公所辦理之系爭採購案，與卷內事證不符，其據此認定被上訴人違反利益衝突迴避法第9條規定，依行政罰法第5條及103年11月26日修正之利益衝突迴避法第15條等規定，以原處分裁處被上訴人罰鍰656萬4,000元，於法未合，訴願決定未予糾正，同有違誤，乃判決將訴願決定及原處分均撤銷。
五、上訴意旨略謂：㈠依系爭緩起訴處分書記載：「……另張焜智並向無意投標之
董文村要求以聖霖公司之名義參標，董文村亦明知張焜智欲以聖霖公司名義陪標，竟容許張焜智借用聖霖公司之牌照參與投標……」、「上揭犯非事實，業據……張焜智、董文村……於偵訊中坦承不諱，核與證人……證述之情節大致相符，並有……（含……法務部調查局彰化縣調查站製作之……張焜智……借牌承攬工程一覽表）、聖霖公司之秀水鄉農會往來明細、取款憑條及收入傳票在卷足憑。足認……上揭自白與事實相符，事證明確，其等犯嫌堪予認定」、「……張焜智所為，係違反政府採購法第87條第5項前段意圖影響採購結果，而借用他人名義或證件投標罪……」等情，足認被上訴人於偵訊時確有自白向董文村借用聖霖公司名義參與投標，並得標承攬如系爭緩起訴處分書附表2㈡所列之工程採購案，惟原審卻忽視不理，遽認「被上訴人主張其於系爭刑案偵訊時，未曾自白有借用聖霖公司牌照投標之行為，尚非無憑」，顯與卷內證據內容不符，已構成判決理由矛盾之違法，且原審亦未將其對於系爭緩起訴處分書記載內容不採之理由記明於判決，已構成判決不備理由之違法。復依彰化地檢署100年12月22日訊問筆錄記載：「以下訊問被告……董文村……均問：是否認罪？均答：認罪」、「以下訊問被告董文村……均問：是否願意接受緩起訴？均答：願意」等語；系爭緩起訴處分書記載：「……董文村均係違反政府採購法第87條第5項後段意圖影響採購結果，而容許他人借用本人名義或證件參加投標罪……」等情，以及董文村103年5月12日書面說明書內容略以：「……本人的配偶張美珠是張焜智的姊姊，本人與張焜智為姻親關係，所以答應張焜智以本人掛名之營造公司負責人去標攬工程……」等語，足認被上訴人確有向董文村借用聖霖公司名義，得標承攬系爭採購案之情事。惟原審卻僅依「系爭刑案最初調查及偵訊時之陳述」，而否認董文村於偵訊時基於任意性所為「承認犯罪事實並願接受法律效果」之自白認罪事實，其認定事實顯已違反經驗法則及論理法則。
㈡原審一方面認定「被上訴人於100年12月22日偵訊時表示認
罪之陳述，應僅就系爭緩起訴處分書附表6第㈣項所列，即其將聖霖公司名義出借予訴外人楊龍河所經營肇益公司投標另案工程之犯罪嫌疑為之」，惟一方面卻又認定：「聖霖公司係由董文村出資經營，且董文村並未出借聖霖公司名義或證件予被上訴人參與系爭採購案之投標，僅係委託被上訴人協助處理工程投標相關事宜，及於得標後負責僱工、叫料及管理工地現場等事項，聖霖公司則每月給付被上訴人1萬餘元，作為被上訴人處理前述委任事務之報酬」，則被上訴人若僅係「協助處理工程投標相關事宜，及於得標後負責僱工、叫料及管理工地現場等事項」，又如何「將聖霖公司名義出借予訴外人楊龍河所經營肇益公司投標另案工程」，顯見其認定事實違反論理法則，亦有判決理由矛盾之違法。況被上訴人果係「協助處理工程投標相關事宜，及於得標後負責僱工、叫料及管理工地現場等事項」，則就被上訴人之身分（時任彰化縣秀水鄉民代表會代表），相較其處理該等事務所付出之勞力與時間，及於2個月內（97年10月至12月）得標承攬系爭採購案之決標金額合計高達3,700餘萬元以觀，所謂「聖霖公司每月給付被上訴人1萬餘元，作為被上訴人處理前述委任事務之報酬」，顯不合情理，更見原審認定事實違反經驗法則。
㈢原判決以「至董文村於100年12月22日偵訊期日，對涉犯容
許他人借用名義投標之刑事罪嫌予以認罪，乃全盤推翻其於短短1個月前接受偵訊時之陳述，其是否出於不堪刑案偵查期間冗長，或以承認犯罪嫌疑換取緩起訴處分等考量，而翻異前詞，殆不無可能」、「董文村或為避免與刑案之認罪陳述有所出入，致遭上訴人質疑，或基於其對法律之認知，認其於擔任聖霖公司負責人期間，標得受被上訴人監督之秀水鄉公所工程，可能違反利益衝突迴避法致遭上訴人處罰，甚或如被上訴人所言，其間因遺產問題而發生衝突等因素，故以該書面說明而為對被上訴人不利之陳述，均非無可能」等臆測之詞，否認董文村於偵訊時之自白認罪事實及103年5月12日書面說明書內容，有違反證據法則及判決不備理由之違法。再者，原判決一方面否認董文村於系爭刑案100年12月22日偵訊時之認罪，另方面卻以「董文村或為避免與刑案之認罪陳述有所出入，致遭上訴人質疑」等情，而承認董文村之認罪，其前後論述矛盾，有違反論理法則及判決理由矛盾之違法。
㈣上訴人認被上訴人「是否擔任系爭採購案之勞工安全衛生管
理員」與「是否借牌投標」間並無必然關聯性，亦非互為對立排斥之事，惟原判決卻以「被上訴人主張其僅擔任聖霖公司勞工安全衛生管理員，未經手該公司因於系爭採購案得標，於完工後向秀水鄉公所領得之工程款等情，堪以採信」為由，而否認被上訴人於偵訊時之自白認罪事實，其認定事實違反經驗法則及論理法則。又原判決以「被上訴人有無為此微薄利益，甘冒違反利益衝突迴避法第9條規定，可能遭上訴人依同法第15條裁處高額罰鍰之風險，與受其監督之秀水鄉公所進行承攬交易之必要，甚值存疑」等臆測之詞，否認被上訴人於偵訊時之自白認罪事實，其認定事實有違反證據法則及判決不備理由之違法。此外，系爭採購案之公庫支票兌現及提領情形雖無法證明被上訴人有領取款項之事實，惟上訴人既已依被上訴人於偵訊時之任意性自白等相關證據，認定其確有「借牌投標」之事實，則相關工程款項之流向及如何分配，屬得標承攬之後階段事實，與其是否借用他人名義參與投標之前階段事實係屬二事，尚不得以此推翻被上訴人已自認有「借牌投標」之事實。
六、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠按為建立公職人員利益衝突迴避基本規範，89年7月12日公
布施行利益衝突迴避法，該法第1條明白揭示：「（第1項）為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，特制定本法。（第2項）公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」而「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」及「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」分別為同法第2條、第3條第4款及第9條所明定。又103年11月26日修正公布之同法第15條規定：「（第1項）違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。二、交易金額新臺幣10萬元以上未逾1百萬元者，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。三、交易金額新臺幣1百萬元以上未逾1千萬元者，處新臺幣60萬元以上5百萬元以下罰鍰。四、交易金額新臺幣1千萬元以上者，處新臺幣6百萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。（第2項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之」。考其立法意旨乃鑑於公職人員、其親屬或其他關係人，與公職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，易衍生不公平競爭、不當利益輸送之弊端，為促進廉能政治、端正政治風氣，防範公職人員及其關係人憑恃公職人員在政府機關任職所擁有之職權或影響力，取得較一般人更為優越或不公平之機會或條件，而與政府機關進行交易，造成利益衝突、不當利益輸送甚或圖利之弊端，乃於利益衝突迴避法第15條規定，違反同法第9條禁止公職人員及其關係人為上開交易行為規定者，應按其交易金額高低裁處一定比例之罰鍰，以確保該禁止規範之事項能獲得落實，從而杜絕公職人員及其關係人有上述不當利益輸送或造成利益衝突之機會。且該法第9條規定，並未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨均無違背，亦經司法院釋字第716號解釋在案。復依行為時（下同）公職人員財產申報法第2條第1項第9款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……九、各級民意機關民意代表。……」準此，依法選舉產生之各級民意機關民意代表，其擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業，係屬利益衝突迴避法所稱之公職人員關係人，不得與該公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。
㈡次按行政訴訟法第125條第1項、第133條及第189條第1項、
第3項規定，行政法院於撤銷訴訟應依職權調查事實關係及證據，不受當事人主張之拘束；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。倘其未善盡調查證據及審酌其證明力之職責，或認定事實有悖於論理或經驗法則，其判決即屬違背法令。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院認定事實應憑調查所得之證據資料，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，或其調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，均構成判決不備理由之違法；如認定事實與所憑證據內容不相適合，或所述理由自相矛盾，則屬判決理由矛盾。
㈢被上訴人於95年8月1日至103年12月25日間，擔任彰化縣秀
水鄉民代表會代表，為97年10月1日施行之公職人員財產申報法第2條第1項第9款規定應申報財產之公職人員，自同日起成為利益衝突迴避法第2條規範之公職人員等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。原判決又以上訴人認定被上訴人任職秀水鄉民代表會代表期間，向董文村借用聖霖公司名義，得標承攬秀水鄉公所辦理之系爭採購案，與卷內事證不符，其據此認定被上訴人違反利益衝突迴避法第9條規定，依行政罰法第5條及103年11月26日修正之利益衝突迴避法第15條等規定，以原處分裁處被上訴人罰鍰656萬4,000元，於法未合，訴願決定未予糾正，同有違誤，乃判決將訴願決定及原處分均予撤銷，固非無據。惟查：
1.卷附系爭緩起訴處分書既已載明：「……另張焜智並向無意投標之董文村要求以聖霖公司之名義參標，董文村亦明知張焜智欲以聖霖公司名義陪標，竟容許張焜智借用聖霖公司之牌照參與投標……」、「上揭犯非事實，業據……張焜智、董文村……於偵訊中坦承不諱，核與證人……證述之情節大致相符，並有……（含……法務部調查局彰化縣調查站製作之……張焜智……借牌承攬工程一覽表）、聖霖公司之秀水鄉農會往來明細、取款憑條及收入傳票在卷足憑。足認……上揭自白與事實相符，事證明確，其等犯嫌堪予認定」、「……張焜智所為，係違反政府採購法第87條第5項前段意圖影響採購結果，而借用他人名義或證件投標罪……」等情，似已認定被上訴人於偵訊時確有自白向董文村借用聖霖公司名義參與投標，並得標承攬如系爭緩起訴處分書附表2㈡所列包括系爭採購案在內之工程，則原判決遽認被上訴人主張其於系爭刑案偵訊時，未曾自白有借用聖霖公司牌照投標之行為，尚非無憑等語，容與卷附證據內容不符，核已構成判決理由矛盾之違法，且原審亦未將其對於系爭緩起訴處分書記載內容不採之理由記明於判決，亦有判決不備理由之違誤。
2.卷附系爭刑案100年12月22日訊問筆錄載明：「以下訊問被告……董文村……均問：是否認罪？均答：認罪」、「以下訊問被告董文村……均問：是否願意接受緩起訴？均答：願意」等語，而系爭緩起訴處分書亦記載：「……董文村均係違反政府採購法第87條第5項後段意圖影響採購結果，而容許他人借用本人名義或證件參加投標罪……」等情，且董文村103年5月12日書面說明書內容略以：「……本人的配偶張美珠是張焜智的姊姊，本人與張焜智為姻親關係，所以答應張焜智以本人掛名之營造公司負責人去標攬工程……」等語，雖係於相關刑案之偵查後階段及系爭緩起訴處分書作成後所為，惟如無其他證據足以證明董文村上開自白及書面說明係基於非自由意志下所為之陳述，似非不得作為認定被上訴人向董文村借用聖霖公司名義得標承攬系爭採購案之佐證。是上訴人以原審僅依「系爭刑案最初調查及偵訊時之陳述」，而否認董文村於偵訊時基於任意性所為「承認犯罪事實並願接受法律效果」之自白認罪事實，其認定事實顯已違反經驗法則及論理法則等語，尚非無據。
3.原判決既認定：聖霖公司係由董文村出資經營，且董文村並未出借聖霖公司名義或證件予被上訴人參與系爭採購案之投標，僅係委託被上訴人協助處理工程投標相關事宜，及於得標後負責僱工、叫料及管理工地現場等事項，聖霖公司則每月給付被上訴人1萬餘元，作為被上訴人處理前述委任事務之報酬等情（第200至205行）；卻又認定：被上訴人於100年12月22日偵訊時表示認罪之陳述，應僅就系爭緩起訴處分書附表6第㈣項所列，即其將聖霖公司名義出借予訴外人楊龍河所經營肇益公司投標另案工程之犯罪嫌疑為之，並不及於系爭緩起訴處分書附表2㈡所列被上訴人向董文村借用聖霖公司名義得標承攬包括系爭採購案在內之秀水鄉公所工程之罪嫌等情（第156至161行）。
惟被上訴人若僅係協助處理工程投標相關事宜，並於得標後負責僱工、叫料及管理工地現場等事項，又如何得以將聖霖公司名義出借予楊龍河所經營肇益公司投標另案工程？是原判決此部分認定事實，亦有判決理由矛盾之違法。
況被上訴人果係協助處理工程投標相關事宜，並於得標後負責僱工、叫料及管理工地現場等事項，則上訴人主張以被上訴人之身分（時任彰化縣秀水鄉民代表會代表），相較其處理該等事務所付出之勞力與時間，及於2個月內（97年10月至12月）得標承攬系爭採購案之決標金額合計高達3,700餘萬元以觀，原判決所認定聖霖公司每月給付被上訴人1萬餘元，作為處理前述委任事務之報酬等情，顯不合情理，而有認定事實違反經驗法則之違法等語，亦非無憑。
4.原判決未憑證據，即以「至董文村於100年12月22日偵訊期日，對涉犯容許他人借用名義投標之刑事罪嫌予以認罪，乃全盤推翻其於短短1個月前接受偵訊時之陳述，其是否出於不堪刑案偵查期間冗長，或以承認犯罪嫌疑換取緩起訴處分等考量，而翻異前詞，殆不無可能」、「董文村或為避免與刑案之認罪陳述有所出入，致遭上訴人質疑，或基於其對法律之認知，認其於擔任聖霖公司負責人期間，標得受被上訴人監督之秀水鄉公所工程，可能違反利益衝突迴避法致遭上訴人處罰，甚或如被上訴人所言，其間因遺產問題而發生衝突等因素，故以該書面說明而為對被上訴人不利之陳述，均非無可能」等臆測之詞，據以否認董文村於偵訊時之自白及103年5月12日書面說明書內容，亦有違反證據法則之違法。又原判決既否認董文村於系爭刑案100年12月22日偵訊時之自白犯罪事實，卻以董文村或為避免與刑案之認罪陳述有所出入，致遭上訴人質疑等語，似又肯認董文村之自白犯罪，其前後論述矛盾，亦有判決理由矛盾之違法。
5.被上訴人是否擔任系爭採購案之勞工安全衛生管理員，與其是否借牌投標間並非互為對立排斥之關係，惟原判決卻以「被上訴人主張其僅擔任聖霖公司勞工安全衛生管理員，未經手該公司因於系爭採購案得標，於完工後向秀水鄉公所領得之工程款等情，堪以採信」為由，而否認被上訴人於偵訊時之自白認罪事實，有違反論理法則之違法。又故意違反刑罰法令或行政法上義務者，未必均為高瞻遠矚、盱衡風險之輩，其短視近利，事所恆常。是原判決僅以「被上訴人有無為此微薄利益，甘冒違反利益衝突迴避法第9條規定，可能遭上訴人依同法第15條裁處高額罰鍰之風險，與受其監督之秀水鄉公所進行承攬交易之必要，甚值存疑」等臆測之詞，即據以否定被上訴人於偵訊時之自白認罪事實，亦有違反經驗法則及論理法則之違法。此外，公職人員借用他人名義成立營利事業，用以投標承攬受其監督機關所辦理之採購案，而為交易行為，既係為規避利益衝突迴避法第9條之規範，則其為避免該違章行為被發現，而以不正當方法掩飾其資金流向，亦屬意料中之事，故尚不得僅以查無承攬報酬流向該公職人員之帳戶，即遽認其無違反利益衝突迴避法第9條之違章行為。是原判決以系爭採購案之公庫支票兌現及提領情形無法證明被上訴人有領取款項之事實，即遽予採信被上訴人主張其僅擔任聖霖公司勞工安全衛生管理員，未經手該公司因系爭採購案得標，於完工後向秀水鄉公所領得之工程款等情，亦有認定事實違反經驗法則之違誤。
㈣綜上所述，原判決既有如上所述之違背法令情事，且足以影
響判決之結果，則上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國106年10月27日
最高行政法院第一庭
審判長法官劉鑫楨
法官胡方新法官陳秀媖法官程怡怡法官張國勳以上正本證明與原本無異中華民國106年11月3日
書記官張玉純