裁判字號：臺北高等行政法院106年訴更一字第98號判決
裁判日期：民國107年05月10日
裁判案由：公職人員利益衝突迴避法
臺北高等行政法院判決
106年度訴更一字第98號
107年4月12日辯論終結原告 張焜智 被告監察院代表人 張博雅 （院長）訴訟代理人 蘇宏濱
吳育芬 上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服被告中華民國104年7月30日院台訴字第1043250017號訴願決定，提起行政訴訟，經本院104年度訴字第1353號判決後，最高行政法院以106年度判字第583號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國95年8月1日至103年12月25日間，擔任彰化縣秀水鄉民代表會代表，為97年10月1日施行之公職人員財產申報法第2條第1項第9款規定應申報財產之公職人員，自同日起成為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益衝突迴避法）第2條規範之公職人員。被告以原告借用訴外人即其姊夫 董文村 登記為負責人之 聖霖 營造有限公司（下稱聖霖公司）名義，自97年10月1日之後，得標承攬彰化縣秀水鄉公所（下稱秀水鄉公所）辦理如附表所示12件工程採購案（下合稱系爭採購案），交易金額共計新臺幣（下同）3,643萬7,485元，認上述採購案實係原告本人與所監督機關為承攬交易行為，違反利益衝突迴避法第9條規定，乃依行政罰法第5條及103年11月26日修正之利益衝突迴避法第15條規定，以104年3月27日院台申貳字第1041831000號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰合計666萬4,000元，並將原告因同一行為依臺灣彰化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）檢察官100年度偵字第667、7055、7056號緩起訴處分書（下稱系爭緩起訴處分書）諭知繳納之處分金10萬元，自所裁處罰鍰扣抵，總計應繳罰鍰為656萬4,000元。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，提起行政訴訟。經本院以104年度訴字第1353號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院106年度判字第583號判決（下稱發回判決）廢棄，發回本院更為審理。
二、原告主張略以：㈠原告係受胞姊 張美珠 委託，擔任聖霖公司之勞工安全衛生管
理員，幫忙業務處理，並未領取薪資，僅獲取交通油資貼補，從未經手現金，依聖霖公司資金流向及相關工程採購案之公庫支票提領情形，均不能證明 伊曾 向董文村借用聖霖公司名義，得標承攬秀水鄉公所辦理系爭採購案。又張美珠及其夫董文村與原告因遺產而多有衝突，並因此失和，故董文村以書面陳稱其答應原告以其掛名負責人之聖霖公司名義標攬工程云云，乃挾怨報復，實不可採。原告係為避免訟累，才於彰化地檢署100年度偵字第667號、第7055號、第7056號偵查案件（下稱相關刑案）偵訊時為認罪協商，伊並沒有借牌投標及圍標行為。被告僅憑系爭緩起訴處分書及董文村103年5月12日之書面陳述，未給予伊充分說明機會，即作成原處分，遽對原告為不利之認定，有違證據調查及論理法則，自屬違誤。
㈡原告所為認罪陳述之內容為何，應以筆錄所載為憑，而非系
爭緩起訴處分書，原判決已於理由中詳述其認定原告於100年12月22日偵訊時所為之認罪陳述，不包含系爭緩起訴處分書附表二（二）（即原告向董文村借用聖霖公司名義，得標承攬系爭採購案之罪嫌）之依據，復依原告於99年11月2日接受法務部調查局彰化縣調查站（下稱調查局）調查之筆錄，臚列原告否認借用聖霖公司牌照投標之證據，並無判決不備理由或矛盾之違法。
㈢董文村於99年11月1日接受調查局調查時及於彰化地檢署100
年11月22日偵訊時，均否認曾出借聖霖公司之牌照予原告投標；且原告之姊張美珠於99年11月1日接受調查局調查時之陳述，亦與董文村所述大致相符，此為有利原告之證據。董文村雖於100年12月22日及103年5月12日書面說明，翻異前詞，且於105年5月31日到庭拒絕證言，致原判決無從訊問何以董文村前後所述不一之原因，然依罪疑唯輕原則，自不得僅憑董文村事後認罪之陳述即遽認原告有借用聖霖公司牌照之行為。是原判決已於理由中詳述原處分有未對當事人有利及不利事項一律注意之違法之理由，並無違反經驗、論理及證據法則。又行政程序法第39條並未規定有調查必要之人，如不到場得改以書面陳述；復依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第305條規定，經兩造同意者，證人得於法院以外以書狀陳述，惟董文村103年5月12日提出之說明書，未經原告同意，自不得作為本案證據。
㈣發回判決稱原判決既認定原告僅係協助處理工程投標及得標
後之管理事項，又如何得以將聖霖公司名義出借予 楊龍河 經營之公司投標另案工程？是原判決有判決理由矛盾之違法等語。惟查，系爭緩起訴處分書附表六（四）所列楊龍河向原告借用聖霖公司陪標部分，原告有向張美珠詢問並獲得其同意，並非原告自行決定，是發回判決上開理由，並無可採。再者，發回判決一方面認原告僅收取每月1萬餘元之報酬不合情理，一方面又認為故意違反行政法上義務者，短視近利，事所恆常，且原告為避免違章行為被發現，以不正當方法掩飾其資金流向，亦屬意料中之事云云，不僅理由矛盾且亦均為臆測之詞，並未依憑任何證據，實有判決不備理由及理由矛盾之違法。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠被告認定原告向董文村借用聖霖公司名義參與投標，並得標
承攬秀水鄉公所辦理之如系爭緩起訴處分書附表二（二）所列之工程採購案（含系爭採購案），所憑之證據包括系爭緩起訴處分書、彰化地檢署100年12月22日訊問筆錄（原告及董文村均已認罪）及董文村103年5月12日書面說明書等，足認原告確有「借牌投標」情事，被告依法裁處原告罰鍰，認事用法並無違誤。惟原告僅以「相關刑案最初調查及偵訊時之陳述」，否認其及董文村於偵訊時基於任意性所為「承認犯罪事實並願接受法律效果」之自白認罪事實，顯不合經驗法則及論理法則（若依此邏輯，則所有刑事案件之被告只要在偵查之初否認犯罪，即便最後認罪，其自白之犯罪事實亦與事實不符），並不可採。
㈡又原告稱僅係協助處理工程投標相關事宜，及於得標後負責
僱工、叫料及管理工地現場等事項，聖霖公司則每月給付原告1萬餘元作為報酬云云。若係如此，原告如何將聖霖公司名義出借予楊龍河所經營之公司投標另案工程。況就原告之身分（時任彰化縣秀水鄉民代表會代表），相較其處理該等事務所付出之勞力與時間，及於2個月內（97年10月至12月）得標承攬系爭採購案之決標金額合計高達3,700餘萬元以觀，所謂「聖霖公司每月給付原告1萬餘元作為報酬」，亦顯不合情理，此部分業經發回判決指摘原判決有判決理由矛盾及認定事實違反經驗法則等之違法，惟原告卻反指發回判決違背法令，忽視該發回判決對受發回法院之拘束力，顯不可採。至相關工程款項之流向及如何分配，屬得標承攬之後階段事實，與原告有無借用他人名義參與投標之前階段事實無關，為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭緩起訴處分書（原處分卷1第4至17頁）、原處分（原審卷第8至12頁背面）、訴願決定（原審卷第14至20頁）、原判決（原審卷第118至125頁背面）、發回判決（本院卷第8至25頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分是否於法有據？
五、本院之判斷：㈠按為建立公職人員利益衝突迴避基本規範，89年7月12日公
布施行利益衝突迴避法，該法第1條明白揭示：「（第1項）為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，特制定本法。（第2項）公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」而「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」及「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」同法第2條、第3條第4款及第9條分別定有明文。又103年11月26日修正公布之同法第15條規定：「（第1項）違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。二、交易金額新臺幣10萬元以上未逾1百萬元者，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。三、交易金額新臺幣1百萬元以上未逾1千萬元者，處新臺幣60萬元以上5百萬元以下罰鍰。四、交易金額新臺幣1千萬元以上者，處新臺幣6百萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。（第2項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之」（按行為時係規定：「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」）考其立法意旨乃鑑於公職人員、其親屬或其他關係人，與公職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，易衍生不公平競爭、不當利益輸送之弊端，為促進廉能政治、端正政治風氣，防範公職人員及其關係人憑恃公職人員在政府機關任職所擁有之職權或影響力，取得較一般人更為優越或不公平之機會或條件，而與政府機關進行交易，造成利益衝突、不當利益輸送甚或圖利之弊端，乃於利益衝突迴避法第15條規定，違反同法第9條禁止公職人員及其關係人為上開交易行為規定者，應按其交易金額高低裁處一定比例之罰鍰，以確保該禁止規範之事項能獲得落實，從而杜絕公職人員及其關係人有上述不當利益輸送或造成利益衝突之機會。且該法第9條規定，並未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨均無違背，亦經司法院釋字第716號解釋在案。復按行為時（下同）公職人員財產申報法第2條第1項第9款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……九、各級民意機關民意代表。……」準此，依法選舉產生之各級民意機關民意代表，其擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業，係屬利益衝突迴避法所稱之公職人員關係人，不得與該公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為（發回判決意旨參照）。蓋因於議約、締約及日後履約階段均有產生利益衝突之虞，即為利益衝突迴避法所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提，始有適用。而所稱「受其監督之機關」，依文義解釋及其立法原意，係指受該公職人員監督之機關而言，故而依法係屬該公職人員職權所及監督之機關，即為該法所稱「受其監督之機關」，不論直接監督或間接監督均屬之（最高行政法院96年度判字第1121號、100年度判字第1055號判決意旨參照）。至所謂「監督」，乃指有監督之權責而言，有無在個案中實際參與監督，則非所問。
㈡另按地方制度法第37條：「鄉（鎮、市）民代表會之職權如
下：一、議決鄉（鎮、市）規約。二、議決鄉（鎮、市）預算。三、議決鄉（鎮、市）臨時稅課。四、議決鄉（鎮、市）財產之處分。五、議決鄉（鎮、市）公所組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。六、議決鄉（鎮、市）公所提案事項。七、審議鄉（鎮、市）決算報告。八、議決鄉（鎮、市）民代表提案事項。九、接受人民請願。十、其他依法律或上級法規、規章賦予之職權。」第38條：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所，對直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會之議決案應予執行，如延不執行或執行不當，直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會得請其說明理由，必要時得報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商解決之。」第48條：「（第1項）直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會定期會開會時，直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長應提出施政報告；直轄市政府各一級單位主管及所屬一級機關首長、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所各一級單位主管及所屬機關首長，均應就主管業務提出報告。（第2項）直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表於議會、代表會定期會開會時，有向前項各該首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；其質詢分為施政總質詢及業務質詢。業務質詢時，相關之業務主管應列席備詢。」第49條：「（第1項）直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會大會開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請前條第1項各該首長或單位主管列席說明。（第2項）直轄市議會、縣（市）議會委員會或鄉（鎮、市）民代表會小組開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請各該直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長以外之有關業務機關首長或單位主管列席說明。」準此可知，鄉民代表會代表基於其職務，有權議決鄉公所之預算、提案事項、鄉民代表提案事項等、審議鄉公所決算報告，且就鄉公所暨所屬官員執行議決事項及主管業務有監督質詢權。
㈢經查，系爭採購案係原告本人借用聖霖公司名義與所監督機
關為承攬交易行為，而有違反利益衝突迴避法第9條規定，原處分依法裁處原告並無違誤，茲敘明如下：
⒈原告於95年8月1日至103年12月25日間，擔任彰化縣秀水鄉
民代表會代表，且其姊夫董文村曾自95年9月8日至101年10月17日登記為聖霖公司之董事，此為原告所不爭執，並有原告全戶戶籍謄本、董文村全戶戶籍謄本、聖霖公司變更登記表、股東同意書、章程等在卷可稽（原處分卷2第5至7頁、第12至19頁、第29至30頁）。是以，原告為97年10月1日施行之公職人員財產申報法第2條第1項第9款所規定應申報財產之公職人員，則其自同日起至其任職秀水鄉民代表會代表期間，即成為利益衝突迴避法第2條規範之公職人員。又依地方制度法第37條及第48條第2項規定，鄉民代表會之職權係包括議決鄉之預算、鄉公所提案事項及審議鄉之決算報告等事項，鄉民代表於代表會定期會開會時，亦有得向鄉長或單位主管，就其主管業務質詢之權，則原告或其關係人，均不得與受原告監督之秀水鄉公所為承攬等交易行為至明。
⒉秀水鄉公所係在原告擔任彰化縣秀水鄉民代表會代表期間，
辦理系爭採購案，系爭採購案均係由聖霖公司得標，聖霖公司與秀水鄉公所簽訂工程合約書時，該公司登記負責人（董事）為原告之姊夫董文村，交易金額共計3,643萬7,485元等情，此亦為兩造所不爭執，復有系爭採購案之決標公告、工程合約書、工程請款單、驗收單、支出傳票、投標、開標等資料在卷可考（原處分卷1第19至184頁、第196至224頁）。
⒊原告於100年11月22日彰化地檢署檢察官訊問時係陳稱：「
（均問：＜提示附表一至五＞並將附表影本交付被告等人，附表一、二部分為 陳文欣 與楊龍河共犯，附表三部分為周日源與楊龍河共犯，附表四、五部分為 張芳漢 所犯，附表六部分為張焜智與楊龍河共犯，有何意見？）均答：是否可以閱後再行表示意見。」（見彰化地檢署100年度偵字第7056號偵查卷第151頁背面、原審卷第85頁）。嗣於同年12月22日同署檢察官訊問時係陳稱：「（問：對上次交付有關與肇益公司承攬工程涉嫌借牌及圍標整理的附表，有何意見？）沒有意見，我認罪。」「（問：是否願意接受緩起訴？）願意。」經檢察官當庭諭知「緩起訴處分，緩起訴期間1年，並於收受緩起訴執行通知後60日，……張焜智（即原告）部分向本署指定之公益團體、地方自治團體支付新臺幣10萬元，……是否同意？交付緩起訴注意事項甲、乙聯，乙聯簽名後附卷。」原告係答稱：「同意。」（見同上偵查卷第156頁背面、原審卷第88頁背面），且原告於本院準備程序中亦坦稱其確有閱覽過檢察官所交付之附表等語（見本院卷第61至62頁之準備程序筆錄），又參酌卷附上開偵訊筆錄，均係經原告及其辯護律師於其上簽名確認，綜上足徵原告確係在充分閱覽過由檢察官所交付與借牌及圍標工程相關之附表之後，始為認罪之陳述。況且，系爭緩起訴處分書確已詳細記載：「陳文欣、張焜智、……、楊龍河得知彰化縣秀水鄉公所、彰化縣二林鎮公所辦理附表一至附表六等工程採購案後，竟為標得承攬上開工程之利益，陳文欣、…、張焜智竟分別與楊龍河共同基於意圖影響採購結果及獲取不當利益，而借用他人名義投標及容許他人借用名義或證件參與投標之犯意聯絡，除由楊龍河提供肇益公司、吉益公司、 山富 土木包工業、 廣興 土木包工業參與招標；……。另張焜智並向無意投標之董文村要求以聖霖公司之名義參標，董文村亦明知張焜智欲以聖霖公司名義陪標，竟容許張焜智借用聖霖公司之牌照參與投標……」（見系爭緩起訴處分書第4頁第13至23行），「上揭犯罪事實，業據被告楊龍河、……張焜智、董文村……於偵訊中坦承不諱，核與證人……證述之情節大致相符，並有……（含……法務部調查局彰化縣調查站製作之……張焜智……借牌承攬工程一覽表）、聖霖公司之秀水鄉農會往來明細、取款憑條及收入傳票在卷足憑。足認被告楊隆（龍）河等人上揭自白與事實相符，事證明確，其等犯嫌堪予認定，」（見系爭緩起訴處分書第5頁第13至27行），「……張焜智所為，係違反政府採購法第87條第5項前段意圖影響採購結果，而借用他人名義或證件投標罪……。渠等5人於違反政府採購法第87條第5項意圖影響採購結果，而借用他人名義或證件投標間，有犯意聯絡與行為分擔，為共同正犯。……、董文村均係違反政府採購法第87條第5項後段意圖影響採購結果，而容許他人借用本人名義或證件參加投標罪。」（見系爭緩起訴處分書第6頁第2至9行）等情，且系爭緩起訴處分書之附表二（二）確有詳列「被告張焜智向董文村借用聖霖公司名義得標承攬秀水鄉工程一覽表」及原告向楊龍河等人借用肇益公司等名義陪標之細項（見彰化地檢署100年度偵字第667號偵查卷第242頁背面至第244頁）， 基上 足認原告於偵訊時確有自白其向董文村借用聖霖公司名義參與投標，並得標承攬如系爭緩起訴處分書附表二（二）所列之工程採購案。再者，原告嗣後已依彰化地檢署101年4月19日執行緩起訴處分命令通知書及101年4月30日彰檢文川101緩655號字第17147號通知（原處分卷3第148頁背面至第149頁），於101年7月10日以匯款方式向彰化縣榮譽觀護人協進會繳納緩起訴處分金（原處分卷3第150頁郵政跨行匯款申請書），故尚難認原告自認係違反「政府採購法第87條第5項前段意圖影響採購結果，而借用他人名義或證件投標罪」，有何不具任意性之情形。原告既係經深思熟慮後所作之決定與判斷，其於檢察官偵訊時之自白，當與事實相符，不論其自白之動機為何，是否係基於避免訟累，均尚不足以推翻其確有於偵查中為任意性自白之事實。
⒋雖原告主張其僅係受胞姊張美珠委託，擔任聖霖公司之勞工
安全衛生管理員，幫忙業務處理，並未領取薪資，僅獲取交通油資貼補，從未經手現金，依聖霖公司資金流向及相關工程採購案之公庫支票提領情形，均不能證明伊曾向董文村借用聖霖公司名義，得標承攬系爭採購案云云。惟查：
⑴原告所認罪者，係包括該緩起訴處分書附表二（二）所列原
告向董文村借用聖霖公司名義得標承攬秀水鄉公所之工程採購案共25件（其中編號14至25即為被告對原告自97年10月1日成為利益衝突迴避法規範對象後所據以裁罰之系爭採購案），此項證據業已附於被告所檢送之原處分卷宗內，足認原告確有「借牌投標」情事，已如前述。
⑵復依卷附彰化地檢署100年12月22日訊問筆錄記載：「以下
訊問被告……董文村……均問：是否認罪？均答：認罪」「以下訊問被告董文村……均問：是否願意接受緩起訴？均答：願意」（見彰化地檢署100年度偵字第7056號偵查卷第161頁）；且系爭緩起訴處分書係記載：「……董文村亦明知張焜智欲以聖霖公司名義陪標，竟容許張焜智借用聖霖公司之牌照參與投標……」「上揭犯罪事實，業據被告……董文村……於偵訊中坦承不諱，核與證人……證述之情節大致相符，並有……在卷足憑，足認……上揭自白與事實相符，事證明確，其等犯嫌堪予認定」「……董文村均係違反政府採購法第87條第5項後段意圖影響採購結果，而容許他人借用本人名義或證件參加投標罪……」（見系爭緩起訴處分書第4頁第22至23行、第5頁第13至27行、第6頁第8至9行，即彰化地檢署100年度偵字第667號偵查卷第237頁背面至第238頁）；及董文村103年5月12日書面說明書內容略以：「……本人的配偶張美珠是張焜智的姐姐，本人與張焜智為姻親關係，所以答應張焜智以本人掛名之營造公司負責人去標攬工程，本人在掛名營造公司期間，從未實際經營或經由標攬工程中得到利益，公司經營及公司銀行帳戶完全由張焜智全權處理。……」等情（見原處分卷3第24頁），足認原告確有向董文村借用聖霖公司名義，得標承攬系爭採購案之情事。是以，原告僅以「相關刑案最初調查及偵訊時之陳述」，否認董文村於偵訊時基於任意性所為「承認犯罪事實並願接受法律效果」之自白認罪事實，係與經驗法則及論理法則有違，並無足取。
⑶另參酌訴外人楊龍河於99年11月1日檢察官偵訊時具結後係
證述：「我是單純借牌給…、張焜智，借了肇益、 祺益 、三富、山富、 光威 、廣興。」「（問：你們是如何分工？）是……、張焜智跟我說要標多少錢，我按他們意思去填標單，相關的投標作業都是我在幫他們處理，所以內帳才會記載幫他們墊付印花稅、空污費、保險費、履約保證金，會記載他們名下是因為待日後工程款匯入後再扣下來。」（見彰化地檢署99年度他字第2183號偵查卷3第26頁、第28頁證人結文）。佐以楊龍河於99年11月1日調查局偵訊時尚陳稱：「（問：張焜智都以何家廠商承攬工程？）均以聖霖營造名義出面承攬工程，聖霖營造名義負責人 董文開 （村）是張焜智的姐夫。」「（問：聖霖營造實際負責人是否為張焜智？）我不敢確定，但我與聖霖營造接洽業務時，都是與張焜智接洽。」（同上偵查卷第21頁）。且原告於99年11月2日調查局偵訊時亦係坦稱：「（問：……楊龍河答稱『我是單純借牌給…、張焜智，借了肇益、……』；……楊龍河答稱『是…張焜智跟我說要標多少錢，我按他們意思去填標單，……』……楊龍河所述是否屬實？）楊龍河所述屬實，確實是他們以肇益營造或相關公司取得標案後，我有向他提出承作意願……。」「（問：經查，聖霖營造得標之25件秀水鄉公所相關工程，參標廠商大部分亦是前述楊龍河所提借給你之肇益、…等廠商，何以你前述聖霖營造都是以競標方式取得標案？）聖霖營造都是依程序競標。（問： 承上 ，楊龍河表示『是陳文欣、 周日清 、張焜智跟我說要標多少錢，我按他們的意思去填標單』之詳情為何？你如何知道某工程要標多少錢？）有的，我有向他表示，標高我才要作，…。」等語（見同上偵查卷第215至216頁，即原審卷第110頁背面至第111頁）；又原告復於本院準備程序時陳稱：「（問：原告是否認識楊龍河？）認識。」「（問：何時認識楊龍河？）算世交，我爸跟他爸很好。」「（問：董文村是否認識楊龍河？）應該不認識。」等語（見本院卷第64頁）。基上， 益徵 原告向董文村借用聖霖公司名義投標，且原告為標得系爭採購案，確有向楊龍河借用肇益等公司陪標之事實，應堪認定為真實。至於系爭採購案之相關工程款項流向及如何分配，僅屬得標承攬系爭採購案之後階段事實，與原告有無借用他人名義參與投標之前階段事實係屬二事，且利益衝突迴避法第15條亦僅規定依「交易金額」處罰，並不以行為人確有獲得相對利益為處罰之要件，故系爭採購案之工程收益縱非由原告取得，或縱使原告所宣稱其僅係協助處理工程投標相關事宜，及於得標後負責僱工、叫料及管理工地現場等事項，聖霖公司則每月給付原告1萬餘元作為報酬云云為真實，均無從因此推翻原告確有向董文村借用聖霖公司名義投標並標得系爭採購案，而有與受其監督機關為承攬交易行為之事實。
⑷再按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予
處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。是基於「有責任始有處罰」之原則，行政罰亦當以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，故須其違反行政法上義務行為係出於故意或過失者，始予處罰。所謂「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生（直接故意），或預見其發生而其發生並不違背其本意（間接故意）而言。上述故意之判斷標準，乃行為人之「明知」、「預見」等認識範圍，原則上均以「違反行政法上義務之構成要件事實」為準，至於有無違法性之認識，則非所問，行為人不得主張其不知法規而否認其有故意或過失。是以，構成利益衝突迴避法之責任要件係指知悉「構成利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「利益衝突迴避法之處罰規定」本身。經查，綜合前開事證，堪認原告對於其屬公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員，即利益衝突迴避法所稱公職人員，以及其本人有借用聖霖公司名義與其所監督機關（即秀水鄉公所）為承攬交易行為之基礎事實，均為其所明知或可得預見之認識範圍，即難謂其無違反利益衝突迴避法第9條規定之直接或間接故意。
⑸綜上，被告以系爭採購案係原告本人借用聖霖公司名義與受
其監督機關為承攬交易行為，而有違反利益衝突迴避法第9條規定，故作成原處分以裁處原告，洵非無據。
㈣關於被告依修正後利益衝突迴避法第15條規定裁處原告罰鍰666萬4千元部分：
1.按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」第18條規定：
「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。（第3項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」第26條第3項規定：「第1項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。」⒉次按行為時利益衝突迴避法第15條：「違反第9條規定者，
處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」之規定，業於103年11月26日修正公布為：「違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。二、交易金額新臺幣10萬元以上未逾100萬元者，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。三、交易金額新臺幣100萬元以上未逾1,000萬元者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰。四、交易金額新臺幣1,000萬元以上者，處新臺幣600萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。（第2項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之。」是利益衝突迴避法第15條修正後已設適當之調整機制，劃分4種裁罰級距。又按被告為就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，俾達嚇阻及懲罰之效，乃訂定監察院公職人員利益衝突迴避法第十五條處罰鍰額度基準（下稱罰鍰額度基準），其中第2點、第3點、第4點及第5點分別明定：「依本法第15條第1項第2款規定裁罰者，罰鍰基準如下：（一）交易金額逾10萬元，在12萬元以下：6萬元。
（二）交易金額逾12萬元，以罰鍰金額6萬元為基準，交易金額每增加2萬元，提高罰鍰金額1萬元。交易金額增加不足2萬元，以2萬元論。」「依本法第15條第1項第3款規定裁罰者，罰鍰基準如下：（一）交易金額逾1百萬元，在120萬元以下：60萬元。（二）交易金額逾120萬元，以罰鍰金額60萬元為基準，交易金額每增加20萬元，提高罰鍰金額10萬元。交易金額增加不足20萬元，以20萬元論。」「（第1項）依本法第15條第1項第4款規定裁罰者，罰鍰基準如下：（一）交易金額逾1千萬元，在1千2百萬元以下：6百萬元。（二）交易金額逾1千2百萬元，以罰鍰金額6百萬元為基準，交易金額每增加2百萬元，提高罰鍰金額1百萬元，交易金額增加不足2百萬元，以2百萬元論。（第2項）違反本法第9條規定情節重大且交易金額逾1千萬元者，得處以依前項所計算之罰鍰金額以上交易金額1倍以下之罰鍰。」「違反本法第9條規定，而其交易行為所得利益超過依前4點計算之罰鍰金額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受前4點罰鍰基準之限制。」前開基準係參照行政罰法第18條第2項之立法意旨，如經獲悉交易行為所得利益超過罰鍰額度基準所定罰鍰金額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，均符合依個案情節予以裁量之立法意旨。罰鍰額度基準業已就違反利益衝突迴避法第9條之交易金額之不同，訂定不同之處罰數額或級距，就行為人交易金額之不同分別作為裁量處罰之事由，其除作原則性或一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量基準，與法律授權目的尚無牴觸，被告自得援引罰鍰額度基準作成裁罰處分。
⒊基上，本件被告以原告係不知法規而違反利益衝突迴避法第
9條規定，而依103年11月26日修正公布之同法第15條、罰鍰額度基準第2點、第3點、第4點、行政罰法第8條但書及第18條第1項、第3項、第25條規定，以原處分就系爭採購案均酌減至應處罰鍰金額1/3，各於減輕後之罰鍰額度內裁罰如附表所示金額（共計罰鍰666萬4千元），另依行政罰法第26條第3項規定，自裁處之罰鍰總額內扣抵原告已繳納之緩起訴處分金10萬元，顯已考量原告違法情節之輕重、各工程採購案交易金額、應受責難程度而給予原告法律授權內之裁處，且該裁處與原告因違反行政法上義務情節亦未失其平衡，並無違反比例原則與衡平原則而有裁量瑕疵違法之情事，亦無造成個案顯然過苛之處罰等情，自屬於法無違。
六、綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年5月10日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官曹瑞卿
法官林麗真法官林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年5月11日
書記官黃玉鈴