裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第2438號判決
裁判日期：民國94年07月21日
裁判案由：政府採購法
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02438號原告泓廷商務法律事務所代表人甲○○訴訟代理人 陳水聰 律師被告交通部民用航空局代表人乙○○（局長）訴訟代理人 柯莉娟 律師上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國93年6月4日訴930098號申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：被告所辦理之新航失事事件訴訟案委任律師提供相關法律服務招標案（採購案號：LD-02002，下稱系爭招標案），於93年1月12日評定第一順位優勝廠商為萬國法律事務所，原告則評選為第三序位優勝廠商，因原告不服該採購案之評選結果，提出異議，嗣後不服被告之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，亦遭審議判斷駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈申訴審議判斷及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告未洽第一序位之優勝廠商減價至最低價之原告投標價額而決標與第一序位之優勝廠商，是否有據？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈程序部分：
原告為系爭招標案評選之合格優勝廠商之一，應具有可得標之法律上利益存在，而被告違法決標予其他廠商，應已損及原告之權利，是以原告為保障法律上之利益，乃依據政府採購法第83條及行政訴訟法第4條之規定提起本件行政訴訟，以資救濟；又因依系爭招標案之投標須知第29條及招標規範第11項評選辦法第㈤小項議價程序第⑴款之規定，倘於 鈞長 撤銷判決確定之後，被告雖應依序與第二順位之安信商務法律事務所議價，然其當時投標申報之每小時費率單價尚且高於第一順位之萬國法律事務所，則第一順位之廠商價格既為違法，第二順位廠商更不可能為合法，是以原告當然會有得標之法律上利益存在，故本件訴訟並無被告所稱欠缺權利保護要件之情。
⒉實體部分：
⑴依系爭招標案之投標須知第29條、招標規範第11項評
選辦法第㈤小項議價程序第⑴款及政府採購法第59條第1項之規定，足見並非評選第一優勝序位之廠商即當然得標，尚須視其是否能與採購單位商議至「市場最低價格」，始能決標予其，否則即應改與次序位之優勝合格廠商續為議價；倘能不計價格，即逕決標予優勝第一序位之廠商，則顯難脫故意圖利之圍標、綁標嫌疑，也明顯違背政府採購法之規定及政府採購之原則。而原告所提出之投標單價，乃為全部合格優勝廠商中之最低價者，是被告自應依政府採購之原則，以原告之投標價格為決標之依據。
⑵系爭招標案得標廠商得標之價格，每位律師每小時新
台幣（下同）6,000元×8小時×22日，5位律師即每月共約5,000,000元，1年即須花60,000,000元；然國防部採購光華一號艦艇所需國際法律服務之決標費率，每小時僅約1,000元，而國防部向國外採購軍事艦艇乃為國家重大事宜，所需法律服務的品質應屬超高標準，其決標費率僅有本件決標費率的六分之一；再理律法律事務所於89年1月15日取得台北大眾捷運股份有限公司之法律顧問案，其決標費率每小時亦僅為3,500元，亦較本件之決標費率6,000元為低。是以本件如此高價之決標費，得標廠商竟出具聲明書保證其決標價乃為「市場最低價」，應有聲明不實的情事，被告亦應依政府採購法第50條第2項之規定撤銷該決標。
⑶又原告既經被告舉辦公開評選程序，經9位評選委員
認定為合格優勝廠商之一，即應認為原告與其他優勝合格廠商俱為市場上的相同條件者，而不能無端認定其他廠商的市場條件與原告不同；且原告既能提出最低價格參與系爭招標案，則被告又如何據以聲稱得標廠商之市場條件較高云云。
⒊提出系爭招標案投標須知、93年1月12日採購評選會議
紀錄、被告93年2月16日供購字第09390001190號函之異議處理處分、系爭招標案決標公告議處理處分、系爭招標案投標聲明書表格、申訴審議判斷書、海軍總部光華一案決標公告、系爭招標案招標規範第11項評選辦法第㈤小項議價程序第⑴款、大眾捷運公司採購案決標公告等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈程序部分：
⑴原告並未舉證說明身為評比第三名之廠商如何因被告
決標予第一順位之優勝廠商而遭到何種「公權利」或「法律上利益」之侵害；且原告並未具體說明被告審標、決標程序有何違反政府採購法之處，而僅爭執政府採購法第59條第1項之條文之法律解釋。換言之，原告並非主張有何行政處分違法而損害其權利或法律上利益，而是其對政府採購法第59條第1項之法律解釋與被告及行政院公共工程委員會不同。又因原告訴稱略以， 於鈞長 撤銷被告之異議處理處分及行政院公共工程委員會之申訴審議判斷後，本採購案後續應如何進行係為被告如何行使行政權之問題，與鈞長之撤銷判決無涉云云，綜上以觀，依行政訴訟法第4條第1項之規定，均證原告之起訴應欠缺權利保護要件。
⑵最高行政法院92年判字第340號著有判決略以，按行
政法上所謂權益應包含權利與利益，權利係指人民之主觀公權利而言。…換言之，如果不是權利或法律上利益受到行政處分之侵害，即不得提起行政訴訟；又最高行政法院93年判字第1607號亦著有判決略以，主張權利或權限之人，於有疑義時除法律另有規定外，應就權利發生事實負舉證責任…至行政訴訟法第133條規定法院於撤銷訴訟應依職權調查證據，僅使法院於裁判時，作為裁判基礎之資料不受當事人主張之拘束，並得就職權調查所得之資料，經辯論後，採為判決基礎，惟當事人之舉證責任並不因法院採職權調查證據而免除。故被告除否認侵害原告於系爭招標案中之「公權利」或「法律上利益」外，亦主張原告應舉證證明其有何種「公權利」或「法律上利益」受侵害之事實。
⒉實體部分：
⑴①政府採購法第59條第1項所稱「廠商於同樣市場條
件之相同工程、財物或勞務之最低價格」，依據工程會訂頒及被告附於招標文件規定投標廠商填寫之「投標廠商聲明書」第7項，係指提出聲明書廠商自己聲明其得標價款是否會有該項所稱高於「本廠商」（即聲明廠商本身）於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格之情形；而非指系爭招標案之三家優勝廠商中之最低價格，更非需以原告之投標價格為洽議其他序位在先之優勝廠商減價依據。系爭招標案第一序位之優勝廠商於投標時已檢附「投標廠商聲明書」，並於「投標廠商聲明書」第7項中勾選「否」，聲明其得標價款不會有政府採購法第59條第1項所稱高於其（本廠商）於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格之情形。而被告依工程會訂頒之投標廠商聲明書提供與廠商自行聲明切結，此為目前政府機關為採購行為之統一做法。故被告未洽第一序位之優勝廠商減價至原告之投標價額，應無違反採購法第59條第1項之規定，而被告洽第一序位之優勝廠商議價決標後，未續洽其他廠商議價係當然之理，應不違反系爭招標規範第11條評選辦法第㈤項議價程序第⑴款之規定。
②被告於93年1月19日上午召開採購底價審議小組會
議，審議系爭標案之底價訂定事宜時，曾考慮過因系爭招標案之服務費用係以「主辦律師」及「協辦律師」之實際工作時數，以其每小時之費率計價，而每小時之服務費已含稅，且包含履約所需之電話費、國內交通費等等各項雜支費用；被告並分別參考被評選為第一序位之優勝廠商於89年與國工局之契約中，資深合夥律師不含代墊費之每小時為8,000元，合夥律師每小時為6,000元；於89年與擴工處之契約中， 林雅芬 律師（系爭標案之協辦律師）不含代墊費之每小時之費率為5,000元， 林峻立 律師每小時4,000元。而於系爭招標案中，合夥律師 顧立雄 律師（系爭標案之主辦律師）每小時費率為6,000元，林雅芬律師每小時為5,000元，林峻立律師每小時4,000元。被告並參酌工程會89年1月5日（89）工程企字第88022627號解釋令，就「廠商」自我比較而言，得標廠商於系爭招標案中提出之主辦律師及協辦律師之每小時費率，於扣除各項雜支後，並未違反政府採購法第59條第1項之規定。
③此外，政府採購法第59條第1項所稱之「同樣市場
條件」，依工程會88年6月28日（88）工程企字第8808339號函釋略以，包括採購標的之交易數量、時間、區域、押標金、保證金、付款、保固及逾期違約金等商業條件，市場供需變化亦得列入考慮。
就系爭招標案所委任之律師團隊應提供之法律服務內容觀之，於國內尚無完全相同之個案，且國外訴訟發展之狀況根本無法預期，故無「同樣市場條件」可供比較參考。
④被告為求慎重，於93年2月27日以供購字第
09300060000號函要求得標廠商就其於系爭招標案中提出之「投標廠商聲明書」第7項內容是否填報屬實，提出函覆，該廠商並於同年3月4日回覆「投標廠商聲明書」第7項內容填報屬實，足證被告已於其招標前、決標前及決標後盡可能查證第一序位之優勝廠商得標之適法性，並無違法或有圖利特定廠商之嫌。
⑤依系爭招標購案契約草案第3條之規定，若得標廠
商之主辦律師或協辦律師無提供契約約定之服務內容，當無每人每日計費之情事，故絕無原告所稱5位律師每月共約5,000,000元，一年即須花60,000,000元之情。況且依契約第5條之規定，被告每月審核得標廠商履約事實並核付服務費用之控管機制，而自得標廠商得標，即93年1月19日至94年4月30日止，總計之服務費僅3,131,250元，足證被告亦無浪費公帑之情事。
⑵系爭招標案之招標規範第11條詳細載明準用最有利標
評選優勝廠商，被告依最有利標作業手冊第3項「評定最有利標之方式規定」採總評分法中將價格納入評分，且所占之百分比為百分之二十四，詳細之評選方式及評審項目及評分標準已於招標規範第11條第3項及第4項中一一羅列說明，故系爭招標案已將「價格」列入評選項目，但並非以價格為唯一評選標準，換言之，系爭招標案並非以「最低價」為決標條件。又依系爭標案之招標規範第11條第5項規定，縱然原告被評列為第三序位之優勝投標廠商，依被告委託專業服務廠商評選及計費辦法第8條及載明於招標規範第11條之決標原則，被告應與優勝序位最優勝者先議價，不應跳過第一及第二序位之優勝廠商，而優先與原告議價。又依政府採購法施行細則第52條規定，系爭招標案係由9位評選委員組成之採購評選委員會評選出三家優勝廠商，並非被告自行決定「最佳品質」，且採購評選委員會評選之各優勝廠商獲得之評分及平均分數並不相同，第一序位優勝廠商總評分638分，平均分數79.75分；第二序位優勝廠商總評分610分，平均分數76.25分；第三序位優勝廠商，即原告，總評分604分，平均分數75.50分，被告考量上開評分差異及相關事實，未照原告之標價訂定底價，應屬適法，既然不必以原告之標價為底價，自非必須洽第一序
位優勝廠商減至原告之投標價額方得決標，否則於實務運作上將僅有「價格最低標」而無「最有利標」存在，且有違反政府採購法第22條第1項第9款及機關委託專業服務廠商評選計費辦法第8條與2家以上優勝廠商先與最優勝者依序議價之規定。因此，雖然第一序位之優勝廠商投標之主辦律師及協辦律師每小時服務費用單價高於原告，但被告依政府採購法規定決標與第一序位之優勝廠商應完全適法。
⑶系爭標案之投標須知第29條規定採「單價決標」，是
基於得標廠商未來履約期間所需提供之服務時數無法確定，且考慮系爭招標案之契約草案第3條已載明略以，服務費用為按時計酬，訂約後無論有無訴訟案件均依實際作業時間誠實計費，並依本服務契約主辦律師及協辦律師之實際服務時數分級計費。故決標方式係以「主辦律師及協辦律師之每小時費率之單價決標」。而系爭招標案之投標須知第8條亦載明略以，本標案招標方式：依政府採購法第22條第1項第9款，委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者，採限制性招標議價辦理。從而，此一單價費率決標之規定，符合機關委託專業服務廠商評選計費辦法第10條及第12條之規定等語。
⒊提出93年1月12日評選委員會會議記錄、被告召開採購
底價審議小組會議文件、緊急採購異議及陳情書、續行異議及陳情書、93年2月16日供購字第09390001190號函、得標廠商於系爭招標案中提出之投標廠商聲明書、88年4月2日（88）工程企字第8804490號函、採購評選委員會評選結果、工程會89年2月15日（89）工程企字第89003926號解釋令、89年被告與國工局之契約價額、89年被告與擴工處之契約價額、工程會89年1月5日（89）工程企字第88022627號解釋令、93年2月27日供購字第09300060000號函、得標廠商93年3月4日（93）萬岳字第1071號函、最高行政法院92年判字第340號判決及93年判字第1607判決等件影本為證。
理由
一、按機關以選擇性招標或限制性招標辦理採購者，採購契約之價款不得高於廠商於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格，政府採購法第59條第1項定有明文。而該項所稱「廠商於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格」，依據工程會訂頒及被告附於招標文件規定投標廠商填寫之「投標廠商聲明書」第7項，係指提出聲明書之廠商自己聲明其得標價款是否會有該項所稱高於「本廠商」（即聲明廠商本身）於同樣市場條件之相同工程、財物或勞務之最低價格之情形，先予敘明。
二、本件被告雖主張原告並無行政處分違法而損害其權利或法律上利益之情事，故原告之起訴應欠缺權利保護要件云云，惟查，本件原告主張其乃系爭招標案評選之合格優勝廠商之一，且為系爭招標案評選為第三序位之廠商等情，為被告所不爭；故本件審議判斷及原處分是否違法，應否撤銷，事關原告得否於系爭招標案得標；是以原告於本件訴訟，具有法律上之利益，並無欠缺訴之利益。被告所稱本件原告欠缺法律上之利益，不具權利保護要件云云，並不足採。
三、本件原告主張其為被告辦理評選後之三家優勝廠商之一，標價最低，應為新航失事事件訴訟案委任律師提供相關法律服務採購案之「市場最低價格」，依系爭招標案投標須知第29條、招標規範第11條評選辦法第㈤項議價程序第1款及政府採購法第59條第1項規定，被告依序洽各優勝序位廠商議價減價時，應以原告之投標價格為決標之依據云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱，依系爭招標案之招標規範第11條詳細載明準用最有利標評選優勝廠商，依「最有利標作業手冊」第3項「評定最有利標之方式規定」採總評分法中將價格納入評分，且所占之百分比為百分之二十四，詳細之「評選方式」及「評審項目及評分標準」已於招標規範第11條第3項及第4項中一一羅列說明，故系爭招標案已將「價格」列入評選項目，但並非以價格為唯一評選標準，亦即該招標案並非以「最低價」為決標條件等語，資為抗辯。
四、按政府採購法第59條第1項所稱「同樣市場條件之相同勞務之最低價格」，並非指投標各廠商中之最低價格，已如前述；亦即並非如原告所稱須以最低之投標價格作為決定得標之依據。經查，本件被告未洽第一優勝序位廠商減至原告之投標價格，尚無違反上開政府採購法第59條第1項之規定；而被告洽第一優勝序位廠商議價後決標予該廠商，未續洽其他廠商議價，亦不違反系爭招標案之招標規範第11條評選辦法第㈤項議價程序第1款之規定。又系爭招標案之採購評選委員會評選出之三家優勝廠商，各獲得之總評分及平均分數並不相同，第一優勝序位萬國法律事務所總評分638分，平均分數79.75分；第二優勝序位安信商務法律事務所總評分610分，平均分數76.25分；第三優勝序位即原告總評分604分，平均分數75.50分，依政府採購法施行細則第52條規定，機關訂定底價，得基於技術、品質、功能、履約地、商業條款、評分或使用效益等差異，訂定不同之底價，被告考量上開評分之差異，於依序洽第一優勝序位廠商議價時，未照原告之標價訂定底價，仍屬適法，依法並無以最低價之原告之標價作為底價之必要，故被告無須洽第一優勝序位廠商減至原告之投標價格，亦可決標。再者，系爭招標案之投標須知第29條單價決標之規定，應係基於得標廠商未來履約期間所需提供之服務時數尚未確定，故規定決標方式為每小時費率單價決標，不以總價決標；由於該投標須知第8條載明略以，本案招標方式：依政府採購法第22條第1項第9款，委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者，採限制性招標議價辦理，此一單價費率決標之規定，符合依該條款訂定之機關委託專業服務廠商評選及計費辦法第10條（計費方式）及第12條（按月按日或按時計酬）規定。此外，系爭招標案之招標規範第11條評選辦法第㈣項評審項目及評分標準第4款，已將投標廠商之主辦律師及協辦律師每小時服務費用之合理性納為評審項目，並占總滿分百分之二十四之配分，依此評分之標準，價格低之廠商，即可能於該項獲得高分；且系爭招標案之評分項目，除上開服務費用外，另有4項，分別為對於新航3件訴訟案件所涉及之法律爭議事項之瞭解、爭議整理及法律分析（28﹪），對於新加坡、加拿大及美國所衍生之民事訴訟所提出之因應策略及建議（16﹪），律師經歷資格條件、訴訟實績與諮詢服務能力（24﹪）及簡報及答詢（8﹪）等，由上以觀，是否獲選為優勝廠商，仍應視全部評審項目之總評分結果而定，此有各家競標廠商之評比項目及分數影本附原處分卷可稽；又對於各獲選優勝之廠商，如依原告之主張，係以原告之投標價格，作為各獲選優勝廠商減價決標之依據，則將成為取各獲選優勝廠商之最低標決標，而有違於政府採購法第22條第1項第9款及機關委託專業服務廠商評選及計費辦法第8條評選優勝廠商議價、二家以上優勝廠商依序議價之規定。綜上以觀，被告洽第一優勝序位廠商即萬國法律事務所議價後決標予該廠商，於法並無不合。
五、又按關於政府採購法第59條第1項所稱「同樣市場條件」，依工程會88年6月28日（88）工程企字第8808339號釋例略以，包括採購標的之交易數量、時間、區域、押標金、保證金、付款、保固及逾期違約金等商業條件，市場供需變化亦得列入考慮等語，其解釋符合前開規定所設「同樣市場條件」要件之規範意旨。本件原告另主張，優勝廠商之標價是否需洽減，尚需與其他廠商於其他機關較低之決標費率比較，而質疑系爭招標案決標價較高為不合理云云，其主張與上開釋例意旨不合，核係未慮及不同採購案於市場條件方面之差異所可能造成之價格差異，而有誤解前開規定所致，併此敘明。
六、從而，被告未洽第一序位之優勝廠商減價至原告之投標價額，並與第一序位之優勝廠商議價決標，於法並無違誤。申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年7月21日
第二庭審判長法官鄭忠仁
法官楊莉莉法官蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年7月21日
書記官蕭純純