裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第2376號裁定
裁判日期：民國92年02月25日
裁判案由：董監事選舉
臺北高等行政法院裁定九十一年度訴字第二三七六號
原告乙○○原告甲○○被告教育部（承受原台灣省政府教育廳業務）代表人丙○○部長）訴訟代理人 李家慶 律師訴訟代理人林瑤律師訴訟代理人呂光律師右當事人間因董監事選舉事件，原告不服台灣省政府中華民國九十一年四月二十四日府訴一字第０九一０００一二二九號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、原告二人提起本案訴訟，其起訴緣由以及具體之請求內容，如下所述：
Ａ、背景事實：
１、緣因私立永平工商職業學校（下稱「永平工商」）第八屆董事會，前於民國（下同）八十四年十月廿二日第十一次會議改選第九屆董事會，原告二人亦被推選為第九屆董事成員（尚未就職）。
２、但永平工商第八屆董事會隨後又於八十五年三月間，以「原告等部分當選董事未繳交『願任同意書』」為由，又召開第十二次會議，並在會議中「補選缺額之董事席次（以替代原告）」。
３、而永平工商第八屆董事會第十一次及第十二次會議之選舉結果，均經前台灣省政府教育廳於八十五年五月七日以教三字第五八七四二號簡便行文表同意備查（下稱「核備處分」）。
Ｂ、提起本件行政訴訟前之爭訟經過：
１、原告二人與其他數名自認為永平工商之董事成員，早自八十四年十一月起，即不斷向教育主管機關檢舉永平工商第八屆董事會第十一次會議之議決違法，但上開核備處分卻始終未向原告等人送達，以致原告等人均不知其事。事後原告等人知悉後，即曾多次陳情。
２、在上開多次陳情中，其中一次屬原告等於八十七年七月三十一日向教育部所為者，而經教育部於八十七年八月二十七日以台87技(一)字第八七０八八四六八號函轉交下級機關台灣省政府教育廳處理。
３、而台灣省政府教育廳針對上開陳情函之陳情事項，而於八十七年九月十六日作成八七教三字第一七五五二號函，答覆原告稱：「本案教育廳依據私立學校法正常程序予以核備並無不當」（下稱「確認書函」）。
４、原告等（即永平工商原第八屆董事）乃就前揭省教育廳確認書函提起訴願（下稱「第一次訴願」），該訴願案之處理經過如下：
ａ、訴願機關台灣省政府訴願會，將上開「確認書函」認定為「行政處分」，而於八十八年三月二日作成：「原處分（即「確認書函」）撤銷，由原處分機關另為處分」之訴願決定（八八府訴二字第一四八０一九號）。
ｂ、而台灣省政府教育廳則於八十八年三月二十九日作成八八教三字第○四五九七號函（下稱「撤銷核備處分」）之行政處分，而為以下之規制性決定：
Ⅰ、撤銷原「核備處分」。
Ⅱ、撤銷原「確認書函」。
５、但永平工商第九屆董事會不服第一次訴願決定（即上述「確認書函」部分），向被告提起再訴願但遭駁回，遂向最高行政法院提起訴訟，嗣並經最高行政法院於九十一年一月十四日作成九十一年度判字第四十七號判決，其要旨略以：「教育廳八十七年九月十六日教三字第一七五五二號書函，對外並不足發生任何法律上之效果或已對當事人之請求有所准駁，自非屬訴願法上之行政處分，因而判決命撤銷訴願決定與再訴願，發回訴願機關台灣省政府訴願會處理」。而台灣省政府訴願會依上開判決之指示，另於九十一年四月二十四日作成府訴字第○九一○○○一二二九號訴願決定，而為訴願不受理之諭知（下稱「第二次訴願決定」）。理由則為：
⑴台灣省政府教育廳八七教三字第一七五五二號函謂：『有關桃園縣私立永
平工商董事會改選爭議案，經本廳依法組成私立學校諮詢委員會審議並做成決議，本案教育廳依據私立學校法正常程序予以核備並無不當，至於董事身分確認乙節，因本案現仍在法院審理中，應俟法院判決確定後再據以辦理。』等語，核其內容，無非表明教育廳八十五年五月七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表對永平工商董事會董事改選所為核備，並無不當，並告知永平工商相關董事身分之確認事宜辦理情形。
⑵此書函對外並不足發生任何法律上之效果或已對當事人之請求有所准駁，自非屬訴願法上之行政處分。
６、原告因此提起本件行政訴訟。
７、附帶說明者，永平工商第九屆董事會亦不服前揭由台灣省政府教育廳於八十八年三月二十九日作成「撤銷『核備處分』」之新處分（八八教三字第○四五九七號函），遂向被告以及行政院訴願委員會提起訴願與再訴願，被告雖於八十九年一月十八日作成訴願決定，駁回永平工商第九屆董事會之訴願，惟行政院基於法安定性原則及信賴保護原則等法理，於八十九年九月三十日以台八十九訴字第二八六一九號再訴願決定書，撤銷被告之駁回訴願決定，而命由被告另為適法決定。被告乃據前揭行政院再訴願決定之意旨，於九十年一月十八日作成台（八九）訴字第八九一五四六五八號訴願決定書，撤銷前開「省教育廳撤銷『核備處分』之新處分」，並命由原處分機關另為適法處分。
（註：至此台灣省政府教育廳就永平工商第九屆董事會所為核備以及省教育
廳確認書函，均已回復未經撤銷之狀態。）
Ｃ、請求內容：
１、撤銷原處分（即台灣省政府教育廳於八十七年九月十六日作成之「八七教三字第一七五五二號函」）。
２、撤銷第二次訴願決定（即台灣省政府訴願於九十一年四月二十四日作成之「府訴字第○九一○○○一二二九號訴願決定」）。
二、在上開事實基礎下，所應釐清之法律爭點：
Ａ、本件訴訟類型之特定：本案依原告所述，其似認為本案為行政訴訟法第四條第一項前段之「撤銷訴訟」，但是這樣的主張，與上開爭訟經過所顯示出之事實特徵不符，故本院認為此一案件應定性為「課予義務訴訟」，理由如下：
１、本案原告一向認為原處分是「台灣省政府教育廳於八十七年九月十六日作成之八七教三字第一七五五二號函」，而不是「台灣省政府教育廳於八十五年五月七日作成之教三字第五八七四二號簡便行文表所表徵之核備處分」。從此觀點言之，原告顯然是在原核備處分作成後，相隔多時，再重新請求原來之處分機關自行作出新處分，來撤銷舊有核備處分。
２、而上開請求方式，實質上等同於「請求再開行政程序」（行政程序法第一百二十八條參照），應歸類為「課予義務訴訟」。
３、就此原告或許會爭執：「原來核備處分對其等未為送達，故訴願之法定不變期間無從起算，所以原來之核備處分未確定」云云，不過如果真是如此，其等應針對「核備處分」，依訴願程序來救濟，而非如其實際所行「一再陳情」（另從其自述之陳情過程，「核備」一節亦早為其所知悉，因此才會有不斷陳情之動作）。更不應一直以上開「確認書函」作為爭訟對象，因此從原告本身之作為亦可確定本案之訴訟類型應屬「課予義務訴訟」。
Ｂ、上開「確認書函」之性質：
１、按行政訴訟法第五條第一項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」。故課予義務之訴之提起，須符合以下之要件：
ａ、須有請求權的規範基礎，作為請求行政機關為特定行政處分的法律上依據。
ｂ、須已提出請求，即請求被告機關作成特定之「行政處分」。
Ⅰ、而所謂之行政處分，依訴願法第三條第一項之規定，應定義為「中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，故其要件可析述如下：
⑴、須係行政機關所為；
⑵、須為公法上之法律行為；
⑶、需是單方行政行為；
⑷、需直接產生對外法律效果；
⑸、須就特定具體事件所為之規制性決定。
Ⅱ、又前揭所稱「直接」、「對外」法律效果之涵義，會因其訴訟類型之不同，而有所區別：
⑴、在「撤銷訴訟」之情形，乃係處分本身「片面而直接地」對人民指出
所欲發生之法律效果，因此在當事人間產生拘束力，並且因該行政機關之意思表示，擴充、限制或終局確認處分機關外部之自然人或法人的權利義務。
⑵、但在課予義務訴訟之情形，則是因為人民請求行政機關作成特定內容
之行政處分，來改變權利義務之現況，但遭行政機關之拒絕。所以當行政機關為拒絕人民請求之表示時，法律狀況即繼續維持下去，人民才有起訴請求之必要。
ｃ、須行政機關怠於作為之結果，侵犯到原告的固有權利或法律上利益。
２、基於以上之說明，在「課予義務訴訟」之類型下，上開「確認書函」固然有解為「拒絕」表示之空間（這裏牽涉到表示內容解釋的嚴謹度問題）。
３、不過如果行政機關遵守嚴格文義要求，而實際上作業又無礙於原告之權利時，並非不可以將上開「確認書函」解為「不生法律效果」之「單純書面通知」，只要作成核備之原處分機關另外有為「准駁」之表示者，原告自可以針對該准駁進行行政爭訟，這樣的處理方式，也能達成簡化爭點之功能。
４、本案從上述之行政爭訟經過觀之，上開確認書函」已經最高行政法院九十一年度判字第四十七號確定判決中明確認定「非屬行政處分」，復在判決書中特別指明「本件審理範圍僅及於台灣省政府教育廳八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函之效力．．」。而事實上台灣省政府教育廳另曾於八十八年月二十九日作成八八教三字第○四五九七號函之行政處分，而撤銷原「核備處分」（雖然這個行政處分之作成非常特殊，不符正常救濟管道，因為這個行政處分是依其上級機關台灣省政府訴願會八八府訴二字第一四八０一九號訴願決定之指示所為，但是台灣省政府訴願會八八府訴二字第一四八０一九號訴願決定本身因為永平工商第九屆董事會成員提起再訴願與行政訴訟，故一直未確定，甚至最後才被撤銷，台灣省政府教育廳急於依訴願決定內容作成新處分，實不符正常之救濟程序。不過既然其已經作成，實際發生規制效力，也只能予以承認），該「撤銷核備處分」目前仍在行政救濟中（經被告機關依行政院台八十九訴字第二八六一九號再訴願決定之意旨，另作成台（八九）訴字第八九一五四六五八號訴願決定，撤銷前開「撤銷核備處分」，並命由原處分機關另為適法處分），則原告仍有救濟管道，如允許其在本案中再為實體爭執，無疑會造成「一事二判」之違法現象。所以在此諸多考慮下，仍應將前揭「確認書函」解為「非屬行政處分，不生法律效果」之觀念通知。
５、其實全案演變至此，程序變的如此複雜難解，實導因於各級行政機關承辦公務員對行政爭訟體系缺乏瞭解所致，法院在這裏只能依現有行政救濟體系，在「維持人民權利，又不造成一事多判不合理現象」之前提下，尋找解決紛爭之最適途徑而已，所以這裏的法律解釋乃是為因應本案事實之特殊性，不具通案效力，亦附此敘明之。
三、是以本件訴願決定以上開「確認書函」非屬行政處分，而諭知訴願不受理，在前開法理及現實考量下，即應認定為合法。原告提起本件行政訴訟，其起訴不合法，應予駁回。
四、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如主文。
中華民國九十二年二月二十五日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官黃清光法官帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年二月二十五日
書記官林麗美