臺北高等行政法院92年度訴字第2236號判決

裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第2236號判決

裁判日期：民國93年04月23日

裁判案由：衛星廣播電視法

臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第二二三六號
原告環視多媒體股份有限公司代表人甲○○董事長訴訟代理人魏妁瑩律師（兼送達代收人）
張訓嘉 律師被告行政院新聞局代表人 黃輝珍 （局長）訴訟代理人丙○○
乙○○右當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國九十二年三月二十六日院臺訴字第０九二００八二九０五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告為衛星廣播電視事業，其所經營之「環球電視」頻道於民國（下同）九十年十一月二十一日播出之「世界島＠台灣」節目，其中候選人 陳朝龍 受邀參加該節目及接受訪問談論其政見部分；同年月二十二日播出之「世界島＠台灣」節目，其中候選人 陳陽德 受邀參加該節目及接受訪問談論其政見部分；同年月二十六日播出之「世界島＠台灣」節目，其中候選人 黃正男 受邀參加該節目及接受訪問談論其政見部分；同年月三十日播出之「世界島＠台灣」節目，其中候選人 陳茂男 受邀參加該節目及接受訪問談論其政見部分；同年、月二十日播出之「一掌天下」節目：其中新竹市副市長 林正杰 表彰候選人 蔡仁堅 政績部分；同年月二十六日播出之「一掌天下」節目，其中候選人陳茂男受邀參加該節目及接受訪問談論其政績與政見部分；同年月二十七日播出之「一掌天下」節目，其中候選人 陳光復 受邀參加該節目及接受訪問談論其政績與出現其政見之字幕部分；同年月二十八日播出之「一掌天下」節目，其中候選人陳光復受邀參加該節目及接受訪問談論其政績與出現的其政見之字幕部分；同年月三十日播出之「世界之島，台灣維新」節目，其中立法委員 張俊宏 談論候選人陳光復政見部分，經被告側錄，送經中央選舉委員會審查認定均有違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，被告以系爭九則節目內容違反行為時（下同）衛星廣播電視法第十七條第一款規定，乃依同法第三十六條第五款規定，以九十一年十月二日新廣四字第０九一０六二五二六五號處分書各處原告罰鍰新臺幣（下同）十萬元，合計九十萬元。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告播出系爭九則節目，有無違反公職人員選舉罷免法第五十條之
一第三項規定？㈠原告主張之理由：
⒈按公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項明文規定：「除依第一項規定外，
政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」依該條法律文義解釋，其所禁止於廣播、電視上播出者，為「從事競選活動或為候選人宣傳之『廣告』」，此由該條項「廣告」二字後之標點符號為「，」而非「、」，即可得知「從事競選活動或為候選人宣傳」等字係用以規範「廣告」一詞之範圍；亦即該條項並未禁止以「廣告」以外之方式「從事競選活動或為候選人宣傳」。鈞院九十二年簡字第三五五號判決亦明白揭示：「在此須特別言明，從法條之結構觀之，條文文字是在『不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳』，由於『於廣播、電視播送廣告』後緊接逗號（，）而非頓號（、），因此可以確認上開受禁止之行為是：以『播送廣告』之方式，而為『從事競選活動』與『為候選人宣傳』之二種行為。而不是『播送廣告』『從事競選活動』『為候選人宣傳』三種各自獨立之行為」。另查法務部八十三年（八三）法律字第二０二八七號函亦表示：「‧‧‧依其第三項規定：『除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。』之文義觀之，僅明文禁止『廣告』之播送，對『節目』之播送並未禁止‧‧‧」又觀被告九十年十一月十四日（九○）正廣五字第一四九九四號函說明三亦謂：「競選期間播送縣政相關政令宣導或縣長為背景之縣政績效短片，是否違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項之禁止規定？依中央選舉委員會本年十月三十日九十中選法字第九○一五一二○號函釋示：有關現任縣長經登記為候選人，於競選活動期間播送縣政相關政令宣導或以縣長為背景之縣政績效短片，如其短片係以廣告方式為之，且視其整體內容足認係為候選人宣傳者，應有該規定之適用」（引自被告公報第五卷第十二期九十年十二月十五日第十八頁至第二十頁）。參酌上開見解，即可得知僅有以廣告方式為候選人宣傳者，始有公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定之適用。否則如依被告解釋，所禁止者為於廣播電視上「播送廣告」、「從事競選活動」及「為候選人宣傳」，則豈非於競選活動期間，廣播電視均不得播送任何廣告？此顯非該條立法本旨。足見公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項所稱之「從事競選活動或為候選人宣傳」，係用以規範「廣告」之範圍，亦即公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項所禁止於廣播、電視上播出者，為「從事競選活動或為候選人宣傳之『廣告』」，節目內容自非屬本條項所規範之客體。至有關被告表示以節目為候選人宣傳，亦屬廣告之一種云云，惟查國家對人民處以行政秩序罰時，必須本於法律明文規定，不得擴張或類推解釋，始符合明確性原則。而「廣告」與「節目」之文字解釋，在相關廣播電視法中有不同之定義，自不得任意將節目擴張解釋為廣告之一種。公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項既然只對「廣告」之播放予以禁止，則「節目」之播放自不在限制範圍內，此乃法條文義之當然解釋，鈞院九十二年簡字第三五五號判決亦持相同見解。綜上，系爭九則節目既非屬公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項所規範之「廣告」，縱其內容有為候選人從事宣傳，亦未違反該條項之規定。
⒉查公職人員選舉罷免法第五十條之一係於八十三年七月十五日增訂發布，其第
一項增訂理由在使候選人及政黨得公平競爭，得以平等使用深具影響力之電視媒體競選，特明定選舉委員會須以公費舉辦電視政見發表會或辯論會，其規範對象為各選舉委員會及被指定之無線電台；第二項則為使媒體之運用公平、公正，以促進政黨政治之建立，故明定廣播電視等媒體就候選人及其所屬政黨之相關新聞，應為公正公平之處理；第三項則在限制「政黨」、「候選人」或「第三人」，不得於競選期間內從事競選活動或為候選人宣傳而自行要求於廣播電視託播競選廣告，並不包括播出廣告之廣播電視業者，此迭經最高行政法院著有歷次判決在案（最高行政法院九十年度判字第一七三二號、一八四０號、一八四一號、二四六五號、二四六六號、二四六七號判決）。原告經營環球電視台，僅係單純播出節目及廣告之廣播電視事業，自非屬本條所稱之委託播出廣告之「政黨」、「候選人」或「第三人」。次查被告九十一年十月二日新廣四字第０九一０六二五二六五號函中明白記載：「‧‧‧候選人陳朝龍受邀參加該節目及接受訪問談論其政見之部分，係屬候選人之競選活動；‧‧‧候選人陳陽德受邀參加該節目及接受訪問談論其政見之部分，係屬候選人之競選活動；‧‧‧林正杰表彰蔡仁堅政績部分，為候選人從事宣傳，係屬候選人之競選活動；‧‧‧」等語，顯然被告亦認定「從事競選活動」或「為候選人宣傳」者為談論政見及政績之人，並非播出節目之原告，鈞院九十二年簡字第三五五號判決亦肯認身為第三人之電視台是不可能符合公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項所稱之「從事競選活動」之構成要件。
⒊公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項固規定除依第一項規定外，政黨、候
選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳；惟查如政黨、候選人或第三人違反該條規定，在競選期間內於廣播電視上播送，從事競選事競選活動或為候選人宣傳，遍觀公職人員選舉罷免法，對於行為人並無任何處罰之規定。是以，上開公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，顯非衛星廣播電視法第十七條第一款所稱之「強制或禁止規定」，而僅係訓示規定。鈞院九十二年簡字第三五五號判決亦明白記載：「公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項之規定本身是否得視為衛星廣播電視法第十七條第一款所指之『法律強制或禁止規定』本身亦有爭議，因為上開條文規定乃是一個不完全法條，違反者並無制裁法律效果之規定，而不具備制裁或效力規定的法條，並無法組成一個完整的法規範（例如候選人與政黨如果違反此一規定，並無制裁效果可言），能否被稱之為一個『強制規定』或『禁止規定』﹖亦有疑問。‧‧‧公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項之規定本身也因為缺乏法律效果之規定，而不能被視為一個禁止規範。」被告援引衛星廣播電視法第十七條第一款規定對原告處以罰鍰，顯非適法。另依據刑法及行政罰中有關幫助犯之處罰從屬於正犯之基本意旨，對於真正行為人既無處罰規定，被告即不得逕對播出節目或廣告之廣播電視業者為處罰，否則無異於正犯不罰，幫助犯反受懲罰，其用法顯然輕重失衡，難謂適法。又查現行法律中對於行為人透過「媒體業者」從事之違法行為，倘欲課以「媒體業者」審查責任，皆在相關法律中明文規定之，如公平交易法第二十一條、藥事法第九十五條，食品衛生管理法第三十二條第二、三、四項，健康食品管理法第二十四條第二、三、四項，菸害防制法第二十二條第二項，菸酒管理法第五十三條第二項等規定，明文課以廣播電視媒體業者實質審查責任，如有違反，即不僅處罰委託之行為人，亦處罰被委託之媒體業者。公職人員選舉罷免法並未如上開法律規定課以電視媒體審查之責任，亦未有核處電視媒體之明文規定。被告機關任意擴張上開法律解釋，課以原告實質審查責任並對原告處以罰鍰，自有違誤。
⒋退萬步言，縱認原告之行為違反上開公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項
之規定，該條項規定亦已違反憲法有關言論自由保障之規定：按「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍。」、「廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第十一條所保障之範圍。」此有司法院釋字第三六四號解釋文及解釋理由書可資參照。準此，就電視節目內容之表達而言，自屬憲法言論自由保障之範圍。除非有憲法第二十三條規定之為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得任意以法律限制之。例如藥事法第九十五條，食品衛生管理法第三十二條第二、三、四項，健康食品管理法第二十四條第二、三、四項，菸害防制法第二十二條第二項，菸酒管理法第五十三條等規定，即是為追求社會公共利益，而對傳媒言論自由所作之限制規定。惟廣播電視中之言論，如無危害社會秩序或侵害公共利益之虞者，即不得任意限制之，否則無異剝奪媒體之言論自由，而造成傳播媒體在製播上瞻前顧後，以致削弱傳播媒體所扮演反映公意強化民主、啟迪新知、促進文化及經濟等角色功能，並剝奪人民獲取完整資訊之權利。現代資訊社會，大眾媒體為傳達資訊最有效工具，經由廣電媒體發表政治意見或播放競選廣告，已成為不可或缺之工具，民眾亦已習慣透過廣電媒體接收有關選舉之資訊，對於媒體之使用，已非如以往係屬少數人之專利，大多數之政黨及候選人，皆會透過廣播電視宣傳或從事競選活動。訴願決定機關所稱「為使選舉活動中候選人及政黨公平競爭」等理由，顯屬過時，實已無法適用於目前大眾媒體普及化之現況；且競選廣告係以廣播及電視方式表達意見，不論是否係在競選活動期間內播送，皆無憲法第二十三條之情事，自不得以法律限制之。況競選廣告屬政治性言論，相較於商業性言論，應受更大程度的憲法言論自由之保障（司法院釋字四一四號解釋理由書參照）。是以，公職人員選舉罷免法第五十一條之一第三項限制政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送競選廣告，實係延續戒嚴時期防堵政治言論自由散布之不正常措施，已侵害人民之言論自由權，並剝奪人民獲取完整資訊之權利，自屬違憲。
㈡被告主張之理由：
⒈按衛星廣播電視法第十七條規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事
業播送之節目內容，不得有下列情形之一：一、違反法律強制或禁止規定。‧‧‧」違反者，依同法第三十六條第五款規定，處十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正。
⒉原告稱系爭九節目並非公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項所規範之客體
暨原告並非公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項所規範之主體。惟查（一）「環球電視」頻道於九十年十一月二十一日播出之「世界島＠台灣」節目，其中候選人陳朝龍受邀參加該節目及接受訪問談論其政見之部分，係屬候選人之競選活動；同年十一月二十二日播出之「世界島＠台灣」節目，其中候選人陳陽德受邀參加該節目及接受訪問談論其政見之部分，亦屬候選人之競選活動；同年十一月二十六日播出之「世界島＠台灣」節目，其中候選人黃正男受邀參加該節目及接受訪問談論其政見之部分，係屬候選人之競選活動；同年十一月三十日播出之「世界島＠台灣」節目，其中候選人陳茂男受邀參加該節目及接受訪問談論其政見之部分，係屬候選人之競選活動；同年十一月二十二日播出之「一掌天下」節目，其中新竹市副市長林正杰表彰候選人蔡仁堅政績部分，為候選人從事宣傳，係屬候選人之競選活動；同年十一月二十六日播出之「一掌天下」節目，其中候選人陳茂男受邀參加該節目及接受訪問談論其政績與政見之部分，係屬候選人之競選活動；同年十一月二十七日播出之「一掌天下」節目，其中候選人陳光復受邀參加該節目及接受訪問談論其政績與出現其政見之字幕部分，係屬候選人之競選活動；同年十一月二十八日播出之「一掌天下」節目，其中候選人陳光復受邀參加該節目及接受訪問談論其政績與出現其政見之字幕部分，係屬候選人之競選活動；同年十一月三十日播出之「世界之島，台灣維新」節目，其中立法委員張俊宏談論候選人陳光復政見部分。所稱系爭九節目並非公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項所規範之客體一節，以公職人員選舉罷免法之主管機關為中央選舉委員會，系爭九節目既經中央選舉委員會以九十一年九月二日中選法字第０九一００００六九三０號函覆被告表示，經該會審查結果認定，前開九則節目內容均係屬為候選人從事宣傳，均已違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定。
⒊原告訴稱公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定係就廣告內容不得從事
競選活動或為候選人宣傳為規範，與系爭九節目內容無涉一節；以行政機關為使選舉活動中候選人及政黨公平競爭，保障政黨得公平競爭，及政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，依法限制政黨及候選人不得以廣播電視為候選人宣傳，為公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項之立法意旨，該法之主管機關為中央選舉委員會，系爭節目既經中央選舉委員會認定違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，被告據以處分原告，並非無據。又依中央選舉委員會九十年十月三十日九十中選法字第九０一五一二０號函釋：「按選罷法第五十條之一第三項規定，其中「第三人」係指政黨及候選人以外之任何人，包含自然人及法人等在內；電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍」，原告訴稱選罷法第五十條之一第三項規定在限制「政黨」、「候選人」或「第三人」，並不包括播出廣告之廣播電視業者一節，殊不足採。原告為衛星廣播電視事業，其播送之節目應符合衛星廣播電視法等相關規定，系爭節目於選舉期間邀請候選人參加及訪問談論其政見，係屬候選人之競選活動，違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項之禁止規定，業如前述，原告予以播出，即應負違反行為時衛星廣播電視法第十七條第一款之違規責任。
⒋憲法第十一條規定所保障之言論自由並非不受限制，行政機關為使選舉活動中
候選人及政黨公平競爭，故依法限制政黨及候選人不得以廣播電視為候選人宣傳之規定，並無違憲。
理由
一、本件訴訟繫屬中，被告之代表人由 葉國 變更為黃輝珍，原告之代表人由 魏海森 變更為甲○○，有人事任及公司變更登記表可稽，茲據其各聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。合先敘明。
二、本件原處分以原告播出系爭九則節目內容違反行為時衛星廣播電視法第十七條第一款規定，依同法第三十六條第五款規定，各處原告罰鍰十萬元，合計九十萬元，無非是以原告播出系爭九則節目，違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定為據。
三、惟查：
(一)、公職人員選舉罷免法第五十條之一規定：「（第一項）關於中央公職人員全國
不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選委會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會，每次時間不得少於一小時，受指定之電視台不得拒絕。……(第三項)除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳」該第三項規範對象為政黨、候選人或第三人，而所謂「第三人」係指政黨、候選人以外，自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳之人，適用於委託播出者，受託播出之廣播、電視業者，係受託播出，並非自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳，並非該規定所指之「第三人」(（最高行政法院九十年度判字第一七三二號、一八四０號、一八四一號、二四六五號、二四六六號、二四六七號判決參照）。據此，原告並非公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定之規範圍對象，自無違反該規定可言。
(二)、公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定：「除依第一項規定外，政黨、
候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」法條文字在「於廣播、電視播送廣告」後緊接逗號「，」而非頓號「、」，因此上開受禁止之行為是以「播送廣告」之方式，而為「從事競選活動」與「為候選人宣傳」之二種行為，原告所播出之系爭九則節目並非廣告，乃被告所不爭，故亦不得認原告違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定。
(三)、被告主張主管機關中央選舉委員會認定系爭節目違反公職人員選舉罷免法第五
十條之一第三項規定，其九十年十月三十日九十中選法字第九０一五一二０號函釋認為公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，其中「第三人」係指政黨及候選人以外之任何人，包含自然人及法人等在內，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍云云。然司法院大法官釋字第一二六號解釋：「法官依據法律獨立審判，憲法第八十條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束。」本院不受上開中央選舉委員之解釋及認定之拘束。
四、原告既非公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定之規範圍對象，其所播出之系爭九則節目亦非廣告，不得認原告違反該規定。從而，原處分以原告違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，即違反衛星廣播電視法第十七條第一款規定，依同法第三十六條第五款規定，處原告罰鍰共計九十萬元，於法無據，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，爰併予撤銷。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年四月二十三日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官姜素娥
法官陳國成法官吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年四月二十三日
書記官李金釵