裁判字號：高雄高等行政法院89年訴字第305號判決
裁判日期：民國90年04月10日
裁判案由：有關農業事務
高雄高等行政法院判決八十九年度訴字第三○五號
原告甲○○被告台南縣新營市公所代表人乙○○市長訴訟代理人丙○○右當事人間因有關農業事務事件，原告不服台南縣政府中華民國八十九年九月七日八十九府法濟字第一四四一○二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告前於民國八十七年十二月間檢具相關證明向被告申請就其坐落台南縣營市○○○段太子宮小段第一七八九、一七九○地號上之養豬場准予離牧補償，經被告離牧執行小組於民國八十八年一月二十日赴現場實地勘查，發現原告未經被告離牧執行小組書面審查及現場勘查、丈量、拍照與台南縣政府審核小組審查核定作業程序前，即逕行於八十六年底將申請離牧補償地號上全部畜舍及畜牧設施拆除，並於該土地上另行興建建物以經營老人安養中心。被告乃依行政院農業委員會（以下簡稱行政院農委會）八十七年十月二十六日農牧字第八七一五二四○二號公告之「養豬戶離牧補償標準」、「養豬戶（場）暨肉雞戶申辦離牧補償注意事項」等規定及「養豬戶（場）暨肉戶申辦離牧補償注意事項補充說明」，於八十八年二月三日以所建字第二四八四號函復原告其申請與規定不符，不予補償等語，原告不服，經向台南縣政府提起訴願，亦遭訴願決定駁回，乃提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應給付原告離牧補償金新台幣（下同）四百六十七萬五千三百元。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：原告養豬場飼養之豬隻於八十六年三月間因罹患口蹄疫而遭撲殺，而原告所有之畜舍及其他設施亦於同年底自行拆除完畢，迨八十八年一月二十日被告之離牧執行小組前往現場實地會勘時，已無畜舍及其他設施存在，是否亦得申請離牧補償，為兩造爭執之所在。
甲、原告主張之理由：⒈民國八十五、六年間大陸農畜產品走私猖獗，以致在八十六年三月二十日台灣
島爆發有史以來最嚴重之「豬隻口蹄疫」感染事件（由於大陸豬肉走私進口感染所致），原告在八十六年五月豬場內共一○○○頭左右之種豬及肉豬亦遭感染口蹄疫，全部被政府強制撲殺，並命令禁養，聽候處置。在此同時，行政院農委會為因應政府即將加入ＷＴＯ後對農牧業所可能帶來之衝擊，開始規劃較無經濟效益之飼養一○○○頭豬以下之中小型養豬場之「離牧補償」以及輔導轉業辦法，並在全省各地舉辦多場公聽會，以便訂定最妥適之辦法，加惠實際需要接受輔導轉業之養豬農民。而原告因豬場豬隻已遭撲殺並禁養，處於失業並面臨土地因貸款無力償還將被法院拍賣地步之窘境（因養豬成本很重，須向銀行貸款約一千萬元），故亦多次向農委會、農林廳、縣政府等單位或口頭或寫陳情書提出申請，願配合政府離牧政策接受輔導轉業，然因未獲相關單位明確之答覆，原告始將土地上之之畜舍及畜牧設施全部拆除，另行興建老人安養中心，此與台南縣政府駁回原告訴願理由謂：「．．原告係自行轉業」之事實，完全不相符合。
⒉原告提出之離牧補償申請係完全遵照行政院農委會八十七年十月二十六日公告
（八七）農牧字第八七一五二四○二號「養豬戶離牧補償標準」暨「養豬戶（場）暨肉雞戶（場）申辦離牧補償注意事項」條文辦理申請，而且原告所經營之「欣榮畜牧場」完全符合上述申請規定之要件，例如：「養豬戶離牧補償標準」第二條規定：「補償對象為八十五年十一月底「台灣地區養豬頭數調查」具有在養紀錄，或「養豬戶（場）暨肉雞戶（場）申辦離牧補償注意事項」第三條第六項第一款規定「．．或八十六年口蹄疫撲殺紀錄有案者．．免附在養證明。」。惟台南縣政府訴願委員會完全不採用上述法條，對原告之訴願做出有利之判決，卻以引用問答方式之「補充說明」逕自判定訴願駁回，實在不妥。蓋「問答說明」，應是針對未合法立案經營之畜牧場或一些投機取巧者之防杜措施或沒有牧場登記，沒有合法建築執照者．．等審查方式之補充說明。何況問答方式之「補充說明」，實不宜做為法條引用，更何況「補充說明」之內容牴觸農委會公佈之主要法條，按子法牴觸母法者，子法應為無效。
⒊又原告雖於八十六年底自行將申請離牧補償地號上全部畜舍及畜牧設施拆除，
然原告在該等土地上蓋有畜舍並置放有畜牧設施，為不爭之事實，從而原告向被告申辦離牧補償，依法並無不合。被告之原處分及訴願機關之決定否准原告之請求，自有違誤。爰請求將訴願決定及原處分均撤銷，及被告應給付原告離牧補償金四百六十七萬五千三百元。
乙、被告主張之理由：⒈有關離牧補償申辦案件，被告除作申辦對象資格、證件書面審查外，尚需由離
牧執行小組至申請離牧地點作實地勘查，並就現有畜牧設施「分娩舍、飼料室、保育舍、母豬舍、廢水處理設施」分類丈量面積、容量，依類核計補償金額後，將審查結果報送縣政府審核小組核定。原告離牧申請案件經被告離牧小組赴現場實地勘查，結果申請離牧地號之土地上之畜舍及畜牧設施已全部拆除，不符合補助條件，此有經原告簽名之會勘記錄表在卷可稽。又上開土地上現已另行興建建物，從事經營老人安養中心，亦有照片可參。茲依據「養豬戶（場）暨肉雞戶（場）申辦離牧補償注意事項補充說明」第一問（略）：「答㈠牧場全部或部份變更用途者不予補償。㈡牧場部分畜舍拆除改建變更為其他用途者，全場不予補償。㈢牧場部份畜舍拆除，惟未變更用途者，未拆除部分予以補償」所列意旨，被告對原告離牧補償申請案件不予補償，並無不當。
⒉原告未經離牧作業核定，逕自將申請離牧地號土地上原經台南縣政府八一府農
務字第五一七八六號函核准同意使用之畜舍及畜牧設施拆除，另興建建物，經營老人安養中心，既已形成對該土地同意使用核准文，不作使用之行為，而依上述土地使用文內容核發之「使用執照」（八二南工使字第五○八七）及「牧場登記證書」（農畜牧字○三三八○號），亦隨其登載建物、設施拆除消失，而不具效力。
⒊綜上，被告原處分並無不當，原告之訴為無理由，應予駁回。
理由
一、原告前於民國八十七年十二月間檢具牧場登記證書、台南縣養豬農民飼養及撲殺豬隻證明文件、土地謄本、地籍圖及養豬戶（場）離牧申請書等，向被告申請就其坐落台南縣營市○○○段太子宮小段第一七八九、一七九○地號上之養豬場准予離牧補償，此有原告提出上開相關證明附於訴願卷內可稽；又原告於上開土地上原蓋有豬舍，亦有原告提出之台南縣政府工務局使用執照、照片數張在卷可資佐證，自堪信為真實。茲本件兩造所爭執者，乃原告申請離牧補償金，是否符合補償標準，要為本件論述之關鍵所在。
二、按行政院農委會為因應政府即將加入世界貿易組織（ＷＴＯ）後對農牧業所可能帶來之衝擊，乃研訂養豬戶離牧標準，以鼓勵不具經濟規模及競爭力之養豬戶離牧，於八十七年十月二十六日以（八七）農牧字第八七一五二四○二號公告「養豬戶離牧補償標準」暨「養豬戶（場）暨肉雞戶（場）申辦離牧補償注意事項」，以為養豬戶申辦離牧補償及輔導轉業之依據。其中「養豬戶離牧補償標準」第二條、「養豬戶（場）暨肉雞戶（場）申辦離牧補償注意事項」第八條前段分別規定：「補償對象為八十五年十一月底『台灣地區養豬頭數調查』具有在養紀錄且主動提出申請者皆為補償對象。」、「經縣市政府或直轄市離牧補償審議小組審查合格者，由縣市政府或直轄市建設局函請鄉鎮市區公所通知申請人限期於六個月內將畜禽舍拆除完畢並取得拆除證明，逾期未完成拆除者視同放棄」，由此規定可知，養豬戶於申請離牧補償時，其原來畜養之設施須尚存在，並經縣市政府之離牧補償小組審查合格後，於限期六個月內將畜舍拆除完畢者，始得准予給予離牧補償金。茲查，原告於八十七年十二月間檢具相關證明文件，向被告申請就其坐落台南縣營市○○○段太子宮小段第一七八九、一七九○地號上養豬場之離牧補償，惟經被告離牧執行小組於八十八年一月二十日赴現場實地會勘結果，該申請離牧地號之土地上畜舍及畜牧設施已全部拆除，此有經原告簽名之養豬戶暨肉雞場申請離牧補償案件會勘記錄表在卷可稽。準此，原告申請離牧補償，核與上開離牧補償標準自有未合，要不待言。
三、原告雖主張伊所經營之「欣榮畜牧場」為合法之養豬場，而八十六年五月豬場內共一○○○頭左右之種豬及肉豬因遭感染口蹄疫，全部被政府強制撲殺，並命令禁養，伊處於失業並面臨土地因貸款無力償還將被法院拍賣地步之窘境，遂於八十六年底將申請離牧補償地號上全部畜舍及畜牧設施拆除，然伊在該等土地上蓋有畜舍並有畜牧設施，為不爭之事實，且「養豬戶（場）暨肉雞戶（場）申辦離牧補償注意事項」第三條第六項第一款規定「．．或八十六年口蹄疫撲殺紀錄有案者．．免附在養證明」，從而原告向被告申辦離牧補償，依法並無不合云云，固據原告提出台南縣養豬農民飼養及撲殺豬隻證明文件影本乙紙為證，惟行政院農委會公告之離牧補償標準，究是否係針對因口蹄疫而遭撲殺之養豬戶而訂定之補償依據，經本院向該會函詢，據覆：「說明：．．．三、又查本會八十七年十月二十六日以農牧字第八七一五二四○二號公告之『養豬戶離牧補償標準』及執行離牧補償計劃，其目的係為藉由不具經濟規模及競爭力之養豬戶離牧，而加速產業結構調整，提昇產業整體競爭力，以減輕我國加入世界貿易組織開放畜禽產品進口對產業所造成之衝擊，俾確保產業永續經營。故申請離牧之養豬場，除需符合『養豬戶離牧標準』項下，有關補償對象為『八十五年十一月底台灣地區養豬頭數調查具在養紀錄』之一般要件外，其『養豬場』於『離牧補償執行小組』實地會勘丈量及『離牧補償審議小組』審議核定補償時，其養豬場畜舍仍應存在且未變更用途，為離牧補償之必要要件，若其養豬場之畜舍已拆除及變更其他非『養豬場』用途者，自不符合離牧補償之條件，且難以核估補償金額」等語，此有該會九十年三月七日以（九○）農牧字第九○○一○八四七八號函附卷可憑。申言之，行政院農委會訂定「養豬戶離牧補償標準」暨「養豬戶（場）暨肉雞戶（場）申辦離牧補償注意事項」，乃係該會為因應政府即將加入世界貿易組織（ＷＴＯ），藉以鼓勵不具經濟規模及競爭力之養豬戶離牧，並非針對因口蹄疫而遭撲殺之養豬戶而訂定，是原告飼養之豬隻縱因台灣本島於八十六年三月間爆發口蹄疫而遭撲殺，仍非上開補償標準之當然適用對象。本件原告申請離牧補償地號上之畜舍及其他設施，既於被告離牧執行小組前往現場實地會勘時，已全部拆除；且原告於拆除畜舍及其他設施後，復在上開土地上另行興建建物，從事經營老人安養中心，不惟有卷附照片可參，亦經原告供認屬實，從而，被告以原告之申請不符規定，並引用行政院農委會、台灣省政府農林廳及中華民國養豬協會共同編印之「養豬戶（場）暨肉雞戶（場）離牧補償標準說明手冊」所附「養豬戶（場）暨肉雞戶（場）申辦離牧補償注意事項補充說明」中第一題之問答內容而退還其離牧之申請，依法並無不合，且該「補充說明」之內容亦不生牴觸行政院農委會公告之離牧補償標準之問題。至行政院公告之「養豬戶（場）暨肉雞戶（場）申辦離牧補償注意事項」第三條第六項第一款規定「．．或八十六年口蹄疫撲殺紀錄有案者．．免附在養證明」，僅是說明八十六年口蹄疫撲殺紀錄有案者，得免附在養證明之文件而已，並非謂因口蹄疫遭撲殺之養豬戶即可因此而獲得補償，原告上開主張，並不足採。
四、綜上所述，被告前以原告之養豬場於離牧執行小組前往現場實地會勘時，其所有之畜舍及其他設施均已拆除完畢，並改建老人安養中心而變更用途，認為與離牧補償標準之規定不符，而否准原告離牧補償之申請，依法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被告給付離牧補償金四百六十七萬五千三百元，並無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年四月十日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官林茂權法官戴見草法官邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十年四月十一日
法院書記官涂瓔純