裁判字號：最高行政法院98年判字第1387號判決
裁判日期：民國98年11月19日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
最高行政法院判決
98年度判字第1387號上訴人臺灣塑膠工業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 張嘉真 律師
陳鵬光 律師被上訴人行政院環境保護署代表人乙○○訴訟代理人 呂偉誠 律師
李宗輝 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國96年12月11日臺北高等行政法院95年度訴字第433號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人之代表人原為 陳重信 ，民國（下同）97年5月20日改由乙○○擔任，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人於91年12月31日以91台塑高工安字第02449號函，依據行為時土壤及地下水污染整治費（下稱整治費）收費辦法第7條規定，檢具所屬仁武廠、林園廠、新港廠、麥寮廠「行政院環境保護署土壤及地下水污染整治費新投資預防污染有直接效益之設備或工程退費申請書」（下稱系爭退費申請書）及如原判決附表一（下稱附表一）所示內載「工程內容」、「各廠已繳納整治費」、「申請退費上限」、「投資金額」、「申請退費金額」各欄之「新投資於預防土壤及地下水污染有直接效益之設備或工程明細表」（下稱明細表）申請退費（其申請退費金額詳如附表一「申請退費金額」欄所示，合計總金額為新臺幣（下同）2,927,305元。案經被上訴人委託訴外人中興工程顧問股份有限公司（下稱中興公司）審查結果，認其中仁武廠編號1「水處理中和池FRP被覆工程」、編號2「水處理中和池FRP被覆臨時配管工程」及林園廠編號3「PE廠600貯槽區DIKE增高工程」，合於行為時整治費收費辦法規定之退費要件，乃以94年5月31日環署土字第0940041387號函（下稱原處分）核定退費金額如附表一「原處分核退金額欄」所示，合計總金額為1,353,756元。上訴人不服，遂循序提起行政訴訟併為訴之追加（訴之追加部分原審另以裁定駁回）。
三、上訴人於原審起訴主張：㈠附表一所示仁武廠編號第3號；林園廠編號第1號、第2號；麥寮廠編號第6至16號所示之工程，依原判決附表二（下稱附表二）所載原告（即上訴人）主張之理由，符合行為時整治費收費辦法第7條規定。㈡上訴人係於91年12月31日依90年10月29日訂定之整治費收費辦法申請退費，當時整治費收費辦法並無「新投資」之定義性規定；而係於94年12月30日修正時，始於整治費收費辦法第2條第4款增列「新投資」之定義性規定，故94年12月30日修正之整治費收費辦法第2條第4款有關「新投資」之定義於本件當無適用。退步言之，即使上開規定於本件有適用，惟依上揭規定可知，凡「新增污染防治之設備或工程」、「舊污染防治設備或工程之更新」或「製程設備所外加具污染防治功能者」，均得申請核退土壤及地下水污染防治費，本件申請亦符合上揭規定之定義。㈢原處分係依中興公司之審查而為，然依中興公司所製作「申請91年度新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程退費審查結果」（下稱審查結果），其「工程內容說明」欄雖載明各工程項目之名稱，惟關於「是否符合新投資預防定義」一欄則僅載明「是」或「否」，對於上訴人之工程設備何以不符合新投資或直接預防之定義則未有任何說明，原處分顯然僅為「准」或「駁」之決定，卻不附任何理由，令上訴人亦無從得知被上訴人對於事實之認定及其獲取結論之理由，徵諸行政程序法第96條第1項第2款規定及高雄高等行政法院92年度訴字第1157號判決意旨，原處分顯然有不備理由之違法。上訴人提起訴願後，被上訴人並未於訴願機關94年12月6日為訴願決定前記明原處分之理由，顯有違反行政程序法第114條第1項第2款規定而因訴願程序之終結而無從補正，是原處分顯然違法。爰求為「訴願決定及原處分不利於上訴人之部分均撤銷、被上訴人應作成退還上訴人1,573,548元之行政處分」之判決（上訴人於95年9月25日追加請求為7,224,963元，原審就差額5,651,415元部分，另以裁定駁回；另上訴人就附表一所示之仁武廠編號第4號、新港廠編號第1號、麥寮廠編號第1至5號之請求捨棄）。
四、被上訴人則以：㈠行為時整治費收費辦法第7條之立法意旨，係為鼓勵依法須繳交整治費之製造者或輸入者「新增設」可直接防治土壤、地下水污染之設備或工程，特別寬免其污染整治費之負擔部分，以資獎勵；苟屬不能直接預防污染發生之設備或工程，自非可依據該規定申請退費。按該條文於92年5月7日修法時，經移列於第11條，而94年12月30日再度修法時即增訂第4項，足見繳費義務人檢具相關投資內容說明及費用支出證明文件，依據行為時整治費收費辦法第7條之規定申請退還部分已繳納之整治費時，該等投資內容之說明亦應包含設備或工程目的、施工合約或購買合約、工程設計圖或設備規範、工程或設備驗收紀錄、完工前後照片等相關文件資料，方足使主管機關能掌握完整之書面紀錄以審核該申請案是否符合前開條文之退費要件，否則主管機關顯即無從允准其退費之申請。㈡就上訴人爭議部分，因其申請之內容與上述條文所規定之「新投資」或「對於預防土讓、地下水污染有直接效益」之要件不符，分別說明如附表二「被上訴人之答辯」欄記載所示。被上訴人自無從准許其整治費退費申請。㈢原處分主旨、說明及附件即中興公司所製作之有關上訴人「申請91年度新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程退費審查結果」，就上訴人申請退費之設備或工程已分別載明「工程內容說明」以及各該工程「是否符合新投資預防定義」等情，已足使上訴人瞭解原處分之主旨、事實、理由及其法令依據，與行政程序法第96條第1項有關書面行政處分之法定要式記載規定並無不合，故其適法性自無疑義，訴願決定予以維持，亦屬依法行政之當然結果，並無上訴人所稱違反專業認定，侵犯上訴人合法權益之情形。㈣整治費收費辦法第11條係在整個政策及制度之設計就達成整治費整個額度需求，衡酌可容許的範圍，所訂定之回饋機制，並非毫無限制。而鼓勵繳費人在同一繳費年度內新增設可直接預防土壤、地下水污染之設備或工程，寓含有促進公共利益之考量，其適用範圍之定義要符合公平性（所有繳費人皆一致）及延續性（包括過去、未來、現在之一致性），與技術之鑑定無關；況，此等法令之解釋及適用本屬於主管機關（即被上訴人）之權責範圍，且被上訴人亦已依法就上訴人之申請詳予審核，故無另送鑑定之必要等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠行為時整治費收費辦法第7條在文義解釋上，並未在土壤及地下水污染整治法第22條第3項：「第1項土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」規定之明示授權上，但觀乎該法第1條第1項所揭櫫「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康，特制定本法。」之立法目的及行為時整治費收費辦法第7條「…新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程所支出費用，…」之立法意旨可知，該行為時整治費收費辦法第7條係為達到土壤及地下水污染整治法立法目的所為之適法合理之行政行為，應認為在法律授權範圍內。㈡整治費繳費義務人申請退費，法律無明文規定，係被上訴人體會法意所訂定，則其裁量權行使所考慮因素未有違法或是惡意或是欠缺利益衡平者，自非行政法院所得置喙。職是，行為時整治費收費辦法第7條第1項規定繳費義務人應同時具備「新投資」及「預防土壤、地下水污染有『直接效益』」為要件，始得予以退費，應無可爭議。惟所謂「新投資」及「預防土壤、地下水污染有『直接效益』」等為不確定之法律概念，雖當時未予明文，然現行收費辦法第2條第4款及收費辦法附表二對於得請求退費之標的即收費辦法所定工程項目及細項分類有明確界定，被上訴人以此界定作為裁量判斷基準，法院自應予以尊重，只有在其裁量權行使所考慮因素有所違法或惡意或欠缺利益衡平情事發生時，行政法院方始得介入審查。㈢「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」業經司法院釋字第287號解釋在案。本件行為時整治費收費辦法第7條規定雖未明定「新投資」之定義，上訴人所為本件之申請亦在94年12月30日整治費收費辦法修正前，然依前述之立法意旨及修正前後規定可知，整治費收費辦法所謂之「新投資」定義並無先後不一致之情形，應認定係被上訴人身為中央主管機關就行政法規「新投資」不確定法律概念闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用，無法律溯及既往之問題。㈣由於行為時整治費收費辦法就「新投資」無明確之定義，苟被上訴人辦理整治費退費行為未在申請範圍上有明確、清楚之表現，使得繳費義務人有所期待，僅繳費義務人個人片面解釋或純屬願望、期待，依司法院釋字第525號解釋意旨，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。㈤本案爭議部分，兩造理由各如附表二所示，茲就被上訴人否准理由是否違法為判斷：⑴仁武廠編號3VCM製二課製程溝改善工程部分：依據上訴人所提送之資料（見原審卷第86頁）本項工程之性質屬「一般修護」工程，且上訴人亦自陳由於原混凝土結構之製程溝有容易龜裂之性質，始致有添設不鏽鋼內襯之必要等語可知，足證上述工程係因上訴人原有設備之設置疏漏而生修護需要所致，顯非「新投資」之設備或工程，不符整治費收費辦法第11條（原第7條）之退費要件。此部分與仁武廠編號1號、2號水處理中和池FRP被覆相關工程可預防龜裂並有直接防止滲漏之作用，而混凝土水溝係滲漏後之收集，屬已滲漏而與直接造成預防滲漏有別，被上訴人否准本工程之退費請求於法有據，上訴人主張此部分之處分有違反平等原則，濫用公權力云云，委無可採。另上訴人此部分之製程溝為「混凝土結構之水溝」，設置之目的係「為收集化學品之廢料或廢水之用」（見原審卷第164頁），與收費辦法附表二第1項所規定之「儲槽本體」之意涵顯不相符，亦無法依收費辦法附表二第1項請求退費。⑵關於林園廠部分：按林園廠申請退費上限為200,667元，上訴人亦申請退費200,667元，被上訴人核准356,508元，已超額退費155,841元，故此部分上訴人已無整治費可退，上訴人再起訴請求，顯然欠缺保護之利益。且查編號第1號土壤及地下水調查及編號第2號地下水監測井設置工程，其作用僅係就污染已發生時，為查知污染情況所作之調查，或是地下水監測井，並不符行為時整治費收費辦法第7條第1項之直接預防效益要件。⑶關於麥寮廠部分：依上訴人檢附予被上訴人之資料可知，編號第6號塑膠廠排水溝改善工程性質屬「美化環境」工程；編號第7號冷卻水塔導流溝增設工程係為改善地面積水之問題；編號第8號乳化粉廢水區導流溝增設及編號第9號暴○○○區○○路凸增設、編號第12號廢水區地坪積水改善性質屬「一般修護」；編號第10號暴雨槽積水改善案、編號第11號暴雨槽區排水溝建造工程性質屬「其他改善修護」工程；編號第13號SP-762廢水管路修改、編號第14號裂解區廢液排放管改善工程係屬原有製程設備之定期汰換更新，均非「新投資」之設備或工程；編號第15號地下水監測井設置、編號第16號地下水監測作業前項工程，係有關土壤及地下水所實施之調查及檢測結果，並無預防效用。綜前所述，上開工程均與整治費收費辦法第11條(原第7條)「新投資」或「對於預防土壤、地下水污染有直接效益」之要件不符，原處分就該部分否准上訴人退費申請，應予尊重。上訴人請求鑑定部分，已無必要。㈥上訴人主張原處分有理由不備之違法且該瑕疵已無從補正等理由，求為判決撤銷原處分，固有可取，惟若發回被上訴人重作處分，不如依行政訴訟法第5條、第200條規定之意旨，於訴訟程序中命被上訴人重新審查後為認定，上訴人請求屬無理由等詞，資為論據，駁回上訴人之訴。
六、本院查：㈠按「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資
源永續利用，改善生活環境，增進國民健康，特制定本法。」、「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「（第1項）中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之。…（第3項）第1項土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」，土壤及地下水污染整治法第1條第1項、第3條、第22條第1項及第3項分別定有明文。次按，行為時整治費收費辦法第1條、第7條（92年5月7日修正為第11條）亦明定「本辦法依土壤及地下水污染整治法第22條第3項規定訂定之。」、「繳費義務人新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程所支出費用，得以會計年度為計算單元，申請退還部分已繳納之整治費。前項退費之申請，由繳費義務人於每年10月1日起至12月31日止，檢具相關投資內容說明及費用支出證明文件，向中央主管機關辦理。中央主管機關應依據投資內容，審查核定退費金額，並以該年度所繳整治費之20％為退費金額之上限。」。準此，雖行為時整治費收費辦法未對於何謂「新投資」及「預防土壤、地下水污染有『直接效益』」等為定義性之規定，然依該辦法第7條規定，繳費義務人應同時具備「新投資」及「預防土壤、地下水污染有『直接效益』」為要件，始得予以退費，自無疑議。至上開所謂「新投資」及「預防土壤、地下水污染有『直接效益』」等不確定之法律概念，則應由負責審查之主管機關審酌土壤及地下水污染整治法及整治費收費辦法之立法意旨而為解釋並有其判斷餘地，茍主管機關之裁量無違法及怠惰與濫用之情形，即難謂為不法。
㈡經查，上訴人於91年12月31日依行為時整治費收費辦法第7
條規定，檢具系爭退費申請書及明細表，就所屬仁武廠、林園廠、新港廠、麥寮廠新投資於預防土壤及地下水污染有直接效益之設備或工程部分，申請退費2,927,305元，經被上訴人委託中興公司審查結果，就其中仁武廠編號1「水處理中和池FRP被覆工程」、編號2「水處理中和池FRP被覆臨時配管工程」及林園廠編號3「PE廠600貯槽區DIKE增高工程」部分，認合於行為時整治費收費辦法之退費要件，而以原處分核准退費金額為1,353,756元等情，為原審經調查證據及辯論後依法認定之事實。則依前揭規定及說明，被上訴人依行為時整治費收費辦法第7條之規定，本諸職權審認核准退費1,353,756元，原判決予以肯認，其認事用法並無違誤，亦無違證據法則與論理法則。
㈢上訴意旨略以：⑴原處分僅依中興公司製作之審查結果而辦
理本件整治費之退費申請，而該審查結果有關「是否符合新投資預防定義」一欄僅載明「是」或「否」，對於上訴人申請退費之工程設備等何以不符行為時整治費收費辦法第7條規定，則未有任何說明，且未於訴願決定為之前為補正，自有理由不備之違法；而原判決一方面認定原處分有理由不備之情形，另方面卻命被上訴人於訴訟程序中重新審查，並據以駁回上訴人之訴，實有違反行政訴訟法第200條、行政程序法第114條規定之違背法令。⑵上訴人係依行為時即90年10月29日之整治費收費辦法第7條規定申請退費，惟被上訴人卻依92年5月7日修正之整治費收費辦法第11條及行為後不知何時製作之「附表2」，否准上訴人之請求，顯違法律不溯既往原則，原判決未予撤銷，亦有違法規不溯既往原則及中央法規標準法第18條規定之違法。⑶原處分誤認上訴人返還新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備及工程費用之申請不符合「新投資」及「有預防污染直接效益」之要件而駁回，原判決竟完全放棄司法審查，逕認定應尊重被上訴人對所謂不確定法律概念之適用云云，有違整治費收費辦法第7條、經驗法則及判決不備理由、理由矛盾之違法。⑷依土壤及地下水污染整治法第22條第1項、土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法第1條及上訴人98年1月23日檢附之「土污基金運用共識論壇」資料及土壤及地下水污染整治基金管理委員會之「監測井管理及高污染潛勢地區地下水質調查計畫」成果報告可知，土壤及地下水調查已為土壤及地下水污染整治基金之最主要用途，參照前述土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法之立法意旨，應認土壤及地下水污染之調查確實具有預防土壤及地下水污染之效果。且參酌被上訴人運用上開整治基金之過程可知，被上訴人始終認為地下水監測井、監測作業及土壤及地下水調查等設備及工程，除可作為水質監測之用外，同時可達「預防地下水污染」之目的，則原判決認定林園廠編號1之「VCM廠土壤及地下水調查」、林園廠編號2之「VCM廠多深度監測井設置」、麥寮廠編號15之「地下水監測井設置」及麥寮廠編號16之「地下水監測作業」等4項設備及工程，僅屬於確認性模式，並無預防效用，不符合「預防土壤、地下水污染有直接效益」之要件乙節，顯然有違平等原則，亦有不當適用行為時整治費收費辦法第7條規定之違法。
㈣惟查，依行政訴訟法第4條、第5條之規定，人民對於侵害權
利之違法行政處分，係以提起撤銷訴訟；對於依法所為之申請，遭行政機關拒絕致權利受侵害時，係以課予義務之訴訟為救濟方法。而判斷行政處分是否違法，撤銷訴訟係以行政機關為處分之時點，課予義務訴訟則以事實審言詞辯論終結之時點為基準。本件上訴人依據行為時整治費收費辦法第7條規定申請返還所繳納之整治費，就其是否合乎退費之要件，需由被上訴人依法為審核，故本件訴訟性質屬課予義務訴訟，並無疑義，則於原審審理時，上訴人得就其主張之事實舉證證明，同理被上訴人亦得對於上訴人所為之主張，說明其為准否之依據及理由，此種情形有別於行政訴訟法第200條規定之情形，合先敘明。又原處分所附之審查結果係逐項就上訴人所為之申請是否合乎「新投資」及「預防定義」為「是」及「否」之認定，認定為「否」者並區分為「不符新投資定義」或「不符合直接預防定義」，雖稍嫌簡略，但並非未附理由，參之上訴人之訴願書內容所載，上訴人並非不知原處分否准之理由，僅不認同其駁回之理由而已，故與行政程序法第114條規定所謂理由不備之要件有間。原判決認原處分固屬理由不備但得依行政訴訟法第200條第2款規定為審理認定，其理由雖有未洽，但與判決結果無礙。上訴人主張原判決有違反行政訴訟法第200條、行政程序法第114條規定之違背法令情事，並非可採。次查，行為時整治費收費辦法對於何謂「新投資」及「預防定義」並無明文，然既為鼓勵投資且為預防污染之目的，被上訴人自有本諸專業為判斷之餘地，上訴人申請時之整治費收費辦法第7條規定於92年5月7日修正時移列為第11條，惟其內容並未修正，茍無證據證明被上訴人為「新投資」及「預防定義」之判斷時有違法裁量時，原判決予以尊重其判斷餘地，並非放棄司法審查，亦難謂其有違行為時整治費收費辦法第7條、經驗法則及有判決不備理由、理由矛盾之違法。縱然原處分記載依據條文為92年5月7日修正之整治費收費辦法第11條，亦難認其處分違反法律不溯既往原則。再，原審為事實審，故證據之調查與事實之判斷乃其職權之行使，則其依職權調查證據並責由被上訴人就上訴人所為之主張提出答辯如附表二以資認定事實，依法並非無據，該附表二所載之答辯係被上訴人於原審審理時所為之防禦及主張，上訴人主張被上訴人依92年5月7日修正之整治費收費辦法第11條及行為後不知何時製作之「附表2」，否准上訴人之請求，顯違法律不溯既往原則，原判決未予撤銷，亦有違法規不溯既往原則及中央法規標準法第18條規定之違法，亦無足取。至上訴人其餘所述各節，原判決業已明確論述其得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及理由不備或矛盾等違背法令之情形，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年11月19日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官張瓊文法官姜素娥法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國98年11月19日
書記官賀瑞鸞