裁判字號：最高行政法院90年判字第1819號判決
裁判日期：民國90年10月11日
裁判案由：有線電視法
最高行政法院判決九十年度判字第一八一九號
原告大安文山有線播送系統股份有限公司代表人甲○○被告行政院新聞局代表人 蘇正平 右當事人間因有線電視法事件，原告不服行政院中華民國八十九年一月七日台八九訴字第六○二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係有線電視節目播送系統業者，其於民國八十七年十月十一日十一時二十五分及同年、月十八日十三時四十五分在第九頻道（購物頻道）播放之「ＳＹＳ塑身ＡＢ貼」廣告，內容涉及療效，違反藥事法第六十九條之規定，經臺中市政府八十七年十月三十日八七中市府衛四字第一五四一七七號行政處分書處託播之全呈企業社負責人 陳柏宇 罰鍰在案。被告以原告違反行為時有線電視法第三十五條第一項第一款及第四十二條第一項規定，乃依同法第六十條第一項第四款規定，以八十七年十一月十三日
（八七）建廣五字第一七九二八號函處原告罰鍰新臺幣（下同）二十萬元。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂：一、按行政法院三十九年判字第二號判例要旨：「當事人主張事實，須負舉證責任，倘所提出之證據，不足為其主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」今被告逕以書面來函指稱原告有違法事實，惟其並未提出當時之側錄影帶等具體證據，此舉不僅侵害人民權益亦有違前揭判例要旨。二、退萬步言，縱認系爭廣告確有播出，然原告於八十七年間即將第九頻道出租予康蓓國際行銷股份有限公司（以下簡稱康蓓公司）經營「購物頻道」，由其自行招攬廣告播出。該頻道之播出內容、編排方式均是康蓓公司自行為之，依契約之精神，原告並無權更改該頻道內容，且若原告任意更改其內容亦恐有涉及侵害其著作權之虞；與本案類似之案例，即衛視中文台以賣時段方式給 芮森 國際股份有限公司播放節目「丰姿綽約」及「窈窕淑女俱樂部」，因該節目被衛視認定涉及廣告化而遭衛視停播，嗣芮森公司以衛視違約之由向法院聲請假處分，法院亦裁定衛視中文台應在雙方當初簽下協議書的合作截止日期內，芮森買斷的時段除播放債權人（即託播人芮森公司）所提供之節目及廣告外，禁止播放其他節目或廣告。準此，依司法實務之見解即便是原告知悉康蓓公司播出之頻道內容有違法之嫌亦無權更改其內容，被告對原告之處分顯令原告陷於兩難，失其妥當性。三、又，就廣告詞句是否涉及醫療效能之認定「參考標準」，雖有行政院衛生署於民國八十二年四月二十九日衛署食字第五二二五二一一號函公告在案，唯其僅能「做為參考」，不能為認定原告違法之依據。且廣告詞句是否涉及醫療效能本隨客觀環境因素而有不同認定，此於行政院衛生署於八十八年七月二十三日新公布「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」之總說明亦已言明；新公布之參考標準已將「減肥」、「塑身」等詞句列為不具醫藥效能之詞句，依情事變更原則實不應再依五、六年前公告之舊標準認定原告出租予他人之頻道內容有違法情事。四、綜前所述，原處分、訴願決定及再訴願決定之內容均非妥適，影響原告權益甚鉅，懇請鈞院詳加審酌，判決撤銷原處分、訴願決定及再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按有線電視法於八十八年二月三日經總統令修正公布施行，其名稱修正為「有線廣播電視法」，依據該法訂定之「有線電視節目播送系統暫行管理辦法」（以下簡稱「暫管辦法」）業已於同年五月一日以（八八）建廣五字第○六三○三號令修正發布。本案原告違規事實及原處分之裁罰，均發生於有線電視法及暫管辦法修正公布施行前（新制定之衛星廣播電視法為八十八年二月三日經總統令公布施行），是本案應適用修正前之有線電視法及暫管辦法，合先敍明。二、查行為時有線電視法第四十二條第一項規定「第三十五條之規定，於廣告準用之」，行為時同法第三十五條第一項第一款復規定「節目內容不得有違反法律強制或禁止規定之情形」，另行為時有線電視節目播送系統暫行管理辦法第二十條規定「本法第七條、第二十八條、第三十三條至第四十二條、第四十三條第二項、第四十六條至第五十五條及第六十八條規定，於有線播送系統準用之。違反者，依本法處罰之。」是行為時有線電視法第四十二條之規定，於有線播送系統準用之。三、原告係合法設立之有線播送系統，於八十七年十月十一日十一時二十五分及八十七年十月十八日十三時四十五分於第九頻道（購物頻道）播放「SYS塑身AB貼」廣告，其內容述及「保證七天瘦五公斤，減肥速度效果最快」等涉及療效，違反藥事法第六十九條規定，經臺中市政府核處委播之「全呈企業社」負責人陳柏宇在案。原告播出該等廣告，違規事實洵堪認定，被告依行為時有線電視法第四十二條第一項暨第三十五條第一項第一款之規定，爰依同法第六十條第一項第四款之規定處罰鍰新臺幣二十萬元，揆諸首揭說明，洵非無據。三、查原告所提衛視中文台之案例，係衛視自行認定節目涉及廣告化而予以停播，而遭法院依合約精神作成禁止播放節目或廣告之裁定。按行為時有線電視法第四十二條第一項之規定係為維護公共利益，原告與第三人間之合約有何約定，純屬私權間之法律關係，不得據此免除其公法上應負之義務，原告對其播出之節目，未盡審查義務，顯有應注意能注意而不注意之過失，被告依法予以核處，認事用法並無不當，此與法院依據當事人一方（即衛視）片面自行停播而作成之裁定，自難相提並論。四、次查媒體為一社會公器，媒體傳播之影響無遠弗屆，身為傳播業者，自應承擔相對之社會責任。行為時有線電視法第四十二條之立法目的，係要求系統業者對由其頻道播出之廣告內容，應善盡注意之義務，原告既將其所屬頻道提供予他人播送廣告，自有注意之義務，其罔顧媒體責任，令該等使人誤認有療效之廣告於其頻道中播出，勢對國民健康將造成不良之影響。原告播送之廣告內容述及「保證七天瘦五公斤，減肥速度效果最快」等涉及療效，並經臺中市政府依藥事法第六十九條規定核處委播之「全呈企業社」負責人陳柏宇在案，被告依衛生單位認定之事實為處分，並無違法之處。五、末查，國家為達行政上之目的，乃訂定行政法規，課人民以行政法上之義務；而為達其效果，對於違反其義務者，遂有罰則加以處分，藉以貫徹行政上之目的。觀諸行為時有線電視法第四十二條第一項準用同法第三十五條規定，可知有線電視業者所播送之廣告內容不得有違反法律強制或禁止規定之情形。有線電視業者如未善盡注意義務，致其所播送之廣告有違反第三十五條第一項所列之情事者，應依行為時有線電視法第六十條第一項第四款規定處罰之。原告播送該違法廣告，自應負其法律上之責任。六、綜右論述，原告違反行為時有線電視法規定之事實甚為明確，被告於認事用法上並無違誤。原告所持理由，實不足採，祈請貴院鑒核，駁回原告之訴等語。
理由按有線電視節目內容不得違反法律強制或禁止規定，為行為時有線電視法第三十五條第一項第一款所規定；廣告依同法第四十二條第一項規定，準用之。系統經營者違反上開規定，處二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得對違反規定之頻道予以三日以上三個月以下之停播處分，復為同法第六十條第一項第四款所規定。又被告依行為時有線電視法第六十九條第一項規定訂定之有線電視節目播送系統暫行管理辦法第二十條規定，有線電視之廣告管理，於有線播送系統準用之。違反者，依有線電視法處罰之。本件原告係有線電視節目播送系統業者，其於八十七年十月十一日十一時二十五分及同年、月十八日十三時四十五分在第九頻道（購物頻道）播放之「ＳＹＳ塑身ＡＢ貼」廣告，內容涉及療效，違反藥事法第六十九條之規定，經臺中市政府八十七年十月三十日八七中市府衛四字第一五四一七七號行政處分書處託播之全呈企業社負責人陳柏宇罰鍰在案。被告以原告違反行為時有線電視法第三十五條第一項第一款及第四十二條第一項規定，乃依同法第六十條第一項第四款規定，以八十七年十一月十三日
（八七）建廣五字第一七九二八號函處原告罰鍰二十萬元。原告不服，循序起訴主張：被告指稱原告違法播放廣告，惟未提出當時之側錄影帶等具體證據。原告於八十七年將頻道租予康蓓公司，依契約原告無權更改內容，類似案例衛視中文台因認節目內容涉及廣告化予以停播，而遭法院裁定假處分，被告所為處罰令原告陷於兩難，失其妥當性。又廣告詞句是否涉及醫療效能，行政院衛生署於八十二年公告之「參考標準」，僅能做為參考，不能據為認定原告違法之依據。況隨客觀環境因素該署於八十八年所公布之參考標準已將「減肥」、「塑身」等詞句列為不具療效，自不應再依五、六年前公告之舊標準認定原告有違法情事云云。惟查，原告於八十七年十月十一日十一時二十五分及同年十月十八日十三時四十五分在第九頻道（購物頻道）播放之「ＳＹＳ塑身ＡＢ貼」廣告，內容述及「保證七天瘦五公斤，減肥速度效果最快．．．」等涉及療效詞句，經臺中市政府認其內容違反藥事法第六十九條規定，乃核處託播者陳柏宇（全呈企業社負責人）罰鍰六萬元在案，有臺中市政府八十七年十月三十日八七中市府衛四字第一五四一七七號行政處分書影本附原處分卷可稽，系爭廣告有違法律禁止規定之事實，洵堪認定。而本件藥品廣告內容既經衛生主管機關認定違反藥事法，且有託播者之訪問紀要紀錄以資佐證，原告於訴願、再訴願程序中均未執以抗辯，違規事實已臻明確，殊無再行索取側錄影帶之必要。次查，「減肥、消除多餘脂肪及贅肉、苗條」等用語涉及療效，屬違規食品廣告詞句，此為行政院衛生署八十二年四月二十九日衛署食字第五二二五二一一號函發布「中華民國衛生署判定食品廣告詞句是否違法的參考標準」所明定，原告既明知該項參考標準，自有遵守主管機關於行為時所頒規定之義務。至主管機關嗣後於八十八年七月二十三日針對食品廣告標示詞句是否涉及醫藥效能、虛偽、誇張之原則予以修訂，乃係歷經多年由於客觀環境變遷之故，殊難據以溯及既往，而解免原告違法責任。再查，行為時有線電視法第三十五條第一項第一款及第四十二條第一項規定係課系統經營者之義務，且以系統經營者為處罰對象。而藥事法第六十九條規定「非本法所稱之藥物，不得為醫療效能之標示或宣傳。」傳播業者對播送內容涉及醫療效能之廣告，自應先行查證是否屬藥事法所稱之藥物，如屬藥物，則應檢視該廣告是否已取得目的事業主管機關核准證明文件，如非屬藥物，則應拒絕託播者為涉及療效之廣告，此為法律所課之義務。系爭廣告既已違反法律禁止規定，而原告為有線電視節目播送系統，未審慎檢查該廣告有無涉及療效情事，即逕自播送，已違反行為時有線電視法第四十二條第一項準用第三十五條第一項第一款所課系統經營者之義務，自應負其法律上責任。有線電視法對於有線電視播送之廣告，規定無庸事前送審，即課以有線電視業者對其播送之廣告應負審查監督之責，原告疏於注意任令該違法廣告於其系統頻道中播送，實有應注意並能注意而不注意之情形，其過失情節至為明顯，至原告於八十七年間將播放系爭廣告之第九頻道出租予康蓓公司經營購物頻道，其縱令無權更改該頻道之播出內容，核屬原告與第三人間私人契約之約定，不能據此免除公法上應負之責任。從而原告所訴各節均無足採，本件原處分揆諸首揭規定，洵無違誤。一再訴願決定，遞予維持，俱無不合。原告起訴意旨，並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十月十一日
最高行政法院第五庭
審判長法官廖政雄
法官趙永康法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十年十月十二日