裁判字號：最高行政法院90年判字第1820號判決
裁判日期：民國90年10月11日
裁判案由：有線電視法
最高行政法院判決九十年度判字第一八二○號
原告豐盟視訊工程股份有限公司代表人甲○○被告行政院新聞局代表人 蘇正平 右當事人間因有線電視法事件，原告不服行政院中華民國八十九年二月二日臺八九訴字第○三三三四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係有線電視節目播送系統經營者，其於民國八十七年十一月二十五日十三時十一分許在第七頻道「龍祥電影台」播放廣告時段，以覆蓋廣告方式插播「 林豐喜 」、「除中雄」及「 邱太三 」等競選廣告，違反行為時有線電視法第四十二條第一項及第三十五條第一項第一款規定，被告乃依同法第六十條第一項第四款規定，以八十八年二月三日（八八）建廣五字第○一八五一號函處原告罰鍰新台幣（下同）二十萬元。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、依法行政原則係支配法治國家行政權關係之基本原則，亦是一切行政行為必需遵循之首要原則；依該原則凡涉及干涉人民權利義務之任何行政行為，均需有明文法律依據，此即所謂『法律保留』原則。二、本件原處分認為原告播放之「林豐喜」等競選廣告有違公職人員選舉罷免法（以下簡稱選罷法）第五十條之一規定，遂認為有違有線廣播電視法等相關規定；惟查選罷法第五十條之一第三項規定係規定「除依．．．外，政黨、候選人或第三人不得自行於．．．，宣傳」，該條文顯然規範之主體為「政黨、候選人或第三人」，其中所謂之「第三人」應是立於與「政黨、候選人」同一地位之非媒體第三者；因為媒體不可能自行播送所謂之選舉競選廣告（必有他人之委播）；換言之，該條文中所稱之「第三人」係指委託播送廣告之非政黨、非候選人、更非媒體之第三者；蓋選罷法所規範之對象並不包括媒體。而依據中央選舉委員會八十八中選法字第八三六一五號之函釋，僅言「所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍」。從該段說明以觀，僅闡明自行播送之範圍包含第三人委託廣播、電視之播送行為，但此第三人並不包括接受政黨、候選人或第三人委託播送廣告之廣播及電視媒體之相對行為；換言之，除廣播電視業者未受委託自發性播送候選人競選廣告外，原告單純因業務受他人委託之播送行為，非選罷法規範之範圍，原決定及原處分似任意擴張該函解釋之範疇。復參酌行政程序法第五條之規定：「行政行為之內容應明確」，此為行政法上所謂之「行政明確原則」，今原處分就原告所持上述之見解不僅隻字未提亦未敍明不採之理由，顯有違行政明確原則。三、按違反選罷法第五十條之一第三項者並未有任何處罰規定，換言之該規定係屬訓示規定，原處分依據廣播電視法之規定，以所播送之廣告內容不得有違反「政府法令」處罰原告，惟參酌有線廣播電視法第四十條及衛星廣播電視法第十七條規定，廣電法所稱之「政府法令」應指「法律強制或禁止規定」，即便原告之播放廣告行為有違選罷法相關規定，惟所違反者僅係訓示規定並未符合廣電法之違反「政府法令」所指之「法律強制或禁止規定」，因此原告之播送廣告行為並未違反廣電法。此外本案原處分一方面認為原告播送競選廣告係受選罷法第五十條之一第三項之規範，另一方面又認為廣告內容係屬廣電法規範之範疇，兩者所受規範法令依據不同，二者並無正犯與幫助犯之關係，將一行為割裂為二並為矛盾之認定。令人費解！
四、吾人身處一民主法治之社會，每個人均有接近媒體與使用媒體之權利，不應於競選期間就受限制；觀選罷法第五十條之一第三項未就其它傳播業者如報紙、雜誌等平面業者給與類似之規範，顯失立法之公允性，復參酌司法院釋字第三六四號解釋文之解釋理由書有言：「．．．故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情事者，國家自得依法予以限制。．．．」該解釋理由書明白解釋傳播之自由受到法律之限制時需妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情事時，或有憲法第二十三條之情形始得予以限制。本案原告所為之單純選舉廣告之播送，何來有上述禁止規定之適用？為何該當言論自由之限制，原處分及原決定均未敍明其理由，顯又違行政明確原則。五、承前所述，原告所為之播放廣告行為，既非選罷法規範之對象，則原處分及原決定所引原告所為之播放廣告行為有違反廣播電視法第二十一條第二款不得「違背政府法令」暨相關規定亦失所附麗。訴願決定顯已違法，有違依法行政之原則；又依據行政程序法第九條之規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」。今原處分及原決定顯然僅究及原告不利之處，對原告有利之處均置諸不論，顯已違法，爰請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、查原告為合法設立之有線電視節目播送系統，其所經營之系統於八十七年十一月二十五日十三時十一分許，在第七頻道（龍祥電影台）以覆蓋廣告方式，於原衛星節目中播放廣告時段播送「林豐喜」、「 徐中雄 」、「邱太三」等競選廣告，經中央選舉委員會認定已違反選罷法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號函可稽。原告於其系統播出上開違法廣告，已違反修正前有線電視法第四十二條第一項暨第三十五條第一項第一款「違反法律強制或禁止規定」之規定，被告爰依同法第六十條第一項第四款處以罰鍰新台幣二十萬元，認事用法並無不當。原告為合法登記之有線電視節目播送系統，為有線電視法之管理範疇；違反者，依有線電視法處罰，自不待言。二、次查，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳，此為選罷法第五十條之一第三項明文之禁止規定，甚為明確，縱該法中對違反該條文者並無處罰規定，仍無礙其屬「法律強制或禁止規定」，且司法院釋字第二七五號解釋「．．．應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰．．．」亦已作相同見解；有線電視業者所播送之廣告內容不得有違反法律強制或禁止規定之情形，則屬修正前有線電視法第四十二條第一項準用第三十五條第一項第一款之範圍。兩者所受規範之法令依據不同，其所違反之法令亦不同，廣播電視事業接受政黨、候選人或第三人之委託所為之違法播送行為，兩者間顯無正犯與幫助犯之關係，而為兩獨立之行為。被告對原告所為之處分，有明確之法令依據，該處分之合法性，殆無疑義。三、復查，選罷法第五十條之一第三項規定所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍，此原則為法條適用之當然結果，中央選舉委員會八十八年四月十三日八十八中選法字第八三六一五號函僅係重申前述意旨。選罷法之主管機關為中央選舉委員會，該委員會即為該法之解釋及裁量機關，系爭廣告內容既經該委員會再以前函認定有違選罷法第五十條之一第三項規定，被告據以處分原告，於法並無不合。原告辯稱其非選罷法第五十條之一第三項所謂之「第三人」乙節，與其違法事實無涉，核不足採。又，選罷法第五十條之一第三項之規定，乃為禁止候選人非法播送廣告以從事競選活動，故未依規定自行播送廣告者，不僅該播送行為已違法，其播送之內容屬競選廣告，依法律「舉輕以明重」原則，亦為法所不許，原告播送之廣告內容已違反政府法令甚明。四、末查，司法院釋字第三六四號解釋，對於人民接近使用傳播媒體之權利應予尊重，以符憲法第十一條保障言論自由之範圍。按憲法第十一條保障人民之表現自由，係因表現自由為民主政治之基礎，文化進步之動力，故有予以保護之必要，選罷法第五十條之一第一項之規定即為該精神之表現；惟表現自由亦非不受限制，憲法第二十三條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，故行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，於同條文第三項制定法律以限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。原告任令競選廣告於競選期間播送，無視被告多次之告知而明知故犯，完全罔顧媒體所應負起之社會責任，被告依法處以二十萬元罰鍰，自屬適當且有其必要性。五、綜上所述，請判決駁回原告之訴等語。
理由按有線電視節目內容不得違反法律強制或禁止規定，為行為時有線電視法第三十五條第一項第一款所規定；廣告依同法第四十二條第一項規定，準用之。系統經營者違反上開規定，處新台幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得對違反規定之頻道予以三日以上三個月以下之停播處分，復為同法第六十條第一項第四款所規定。又被告依行為時有線電視法第六十九條第一項規定訂定之有線電視節目播送系統暫行管理辦法第二十條規定，有線電視之廣告管理，於有線播送系統準用之。次按「關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會，每次時間不得少於一小時，受指定之電視台不得拒絕。．．．除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」為公職人員選舉罷免法第五十條之一所規定。本件原告係有線電視節目播送系統經營者，其於民國八十七年十一月二十五日十三時十一分許在第七頻道「龍祥電影台」播放廣告時段，以覆蓋廣告方式插播「林豐喜」、「除中雄」及「邱太三」等競選廣告，違反行為時有線電視法第四十二條第一項及第三十五條第一項第一款規定，被告乃依同法第六十條第一項第四款規定，以八十八年二月三日（八八）建廣五字第○一八五一號函處原告罰鍰二十萬元。原告不服循序起訴主張：選罷法第五十條之一第三項規範之主體為「政黨、候選人或第三人」，所謂「第三人」應是立於「政黨、候選人」同一地位之非媒體第三者。故廣播電視業者受託之播送行為，非選罷法規範之範圍。又違反選罷法第五十條之一第三項並無處罰規定，該規定僅係訓示規定，並未符合廣電法所指之「法律強制或禁止規定」，因此原告之播送廣告行為並未違反廣電法。且原處分認原告之行為受選罷法之規範，又認為屬廣電法規範之範疇，將一行為割裂為二，顯係矛盾之認定。且民主法治社會中個人均有接近媒體與使用媒體之權利，不應於競選期間即受限制，而平面媒體並無類似規範，顯失立法之公允性。參酌司法院釋字第三六四號解釋理由書，明白解釋傳播之自由須妨礙善良風俗、破壞社會秩序、危害國家利益、侵害他人權利、或憲法第二十三條之情形始得予以限制，原告所為何來上述禁止規定之適用，原處分未予敍明理由，違反行政明確及依法行政之原則，且對原告有利之處均置諸不論，顯已違法云云。惟查，選罷法第五十一條之一第三項明文規定：「政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」所稱「自行播送廣告」係指各主管選舉委員會在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦電視政見發表會以外，自行於廣播、電視播送競選廣告而言，此觀同條第一項之規定自明。又縱令選罷法對違反該條項者未設處罰之規定，仍無礙其屬於法律禁止規定之性質。次查，原告既非全國性無線電視頻道，又非主管選舉委員會指定舉辦電視政見發表會之電視台，竟於於八十七年十一月二十五日十三時十一分許在第七頻道「龍祥電影台」播放廣告時段，以覆蓋廣告方式插播「林豐喜」、「徐中雄」及「邱太三」等競選廣告，經中央選舉委員會認定違反選罷法第五十條之一第三項規定，有該會八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函影本可稽。該等廣告內容違反法律禁止規定，事實明確，被告據以裁罰，自無不合。核與正犯與幫助犯無關，尤難認將一行為割裂為二之問題。再查，憲法第十一條所保障之言論自由並非毫無限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，依同法第二十三條規定，仍非不得以法律限制之。主管機關為使選舉活動中候選人及政黨公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，依法限制政黨及候選人不得擅自以廣播電視為競選廣告之規定，尚難認為違憲，且與司法院釋字第三六四號解釋意旨並無違悖。至於平面媒體未有類似之規範，乃立法之考量，殊難因而解免原告違法之責。從而原告所訴各節均無足採，原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十月十一日
最高行政法院第五庭
審判長法官廖政雄
法官趙永康法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十年十月十五日