裁判字號：最高行政法院90年判字第1836號判決
裁判日期：民國90年10月11日
裁判案由：水污染防治法
最高行政法院判決九十年度判字第一八三六號
原告中國石油股份有限公司高雄煉油廠代表人 謝賜華 被告高雄市政府環境保護局代表人 張豐藤 右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十九年一月十八日（八八）環署訴字第七六七○九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係從事石油化學業，被告於民國八十八年七月八日十二時三十分派員前往稽查，並會同原告職員 楊文宗 在三號緊急放流口（Ｄ０３）採得水樣，送回被告技術室檢驗，結果懸浮固體為九十七．三毫克＼公升（限值三○毫克＼公升），不符合放流水標準，被告乃以違反水污染防治法第七條第一項及第三十八條規定，裁處新臺幣（下同）十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、本次排水為因多日連續下大雨，且原告位處半屏山麓，於下大雨時由半屏山上雨水挾帶大量泥沙黃土，經原告明溝收集後匯集於原告東北角明溝，雖經原告將下雨初期之雨水收存於雨水緩衝槽內，惟因多日連續大雨，緩衝槽已滿而雨勢仍未稍歇，乃依規定向被告報備後，將無法儲存之雨水由Ｄ－０３緊急排放排口排往後勁溪。近幾年來常有連續豪雨，半屏山上廣大山區雨水均經由原告明溝排放，作業方式完全依照被告核發之排放許可證規定辦理，並無不當。二、’按行政院環境保護署公告NIEA210.55A水中總溶解固體及總懸浮固體檢測方法，採樣及保存規定：「採樣時須使用抗酸性之玻璃瓶或塑膠瓶，以免懸浮固體吸附於其器壁上，分析前均應保存於４℃之暗處，以避免固體被微生物分解，採樣後儘速檢測，最長保存期限為七天。」，其中並無規定採樣後必須加酸保存，而被告卻於採樣後即「加酸」處理，此舉已違反NIEA210.55A水樣保存規定，其檢驗水質已不具代表性，不能作為水質違反放流水水質判斷之依據。三、按水污染防治法第二條第十三項放流水之定義「放流水：指進入承受水體前之廢（污）水。」及同條第八項廢水之定義「廢水：指事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水。」，可知雨水若未含有污染物則不屬水污染防治法之放流水。在本次緊急排放之雨水，經被告取樣分析，排放水質總油脂僅1.6mg/l，遠低於行政院環境保護署所公告水質檢驗法之檢測極限（5.0mg/l），可證明本次緊急排放之雨水並未含有原告產生之污染物，為一乾淨之雨水。而下大雨時造成河川、湖泊及水溝等水體之懸浮固體量增加，乃是天然原因。本次排放之雨水逕流乃是半屏山山上流下之雨水，半屏山山上範圍廣闊且大部分屬財政部國有財產局所有土地並由高雄市政府代管，山上雨水沖刷地面挾帶大量泥砂，經由原告明溝流至後勁溪。被告以本案違反水污染防治法第七條第一項，認為排放廢水於地面水體懸浮固體物含量未符合放流水標準予以處分，實未考慮放流水並未包括乾淨雨水，且雨水來源為半屏山山上，懸浮固體含量偏高為雨水沖刷所造成。
四、另按事業水污染防制措施及排放廢（污）管理辦法第五條第四款對於事業廢水中之逕流廢水規定「逕流廢水：指因雨水或其他用水沖刷、沖洗戶外設施、建築物表面或戶外作業環境之地面及物料或廢棄物戶外貯存之灑水抑塵作業，而產生帶有污染之廢水。」，本次雨水逕流完全由半屏山直流而下，僅為單純之逕流雨水，並未沖刷、沖洗原告戶外設施、建築物表面或戶外作業環境之地面及物料或廢棄物戶外貯存之灑水抑塵作業，而被告於採樣時僅於D-03排放口採樣後即離開，並未於半屏山下查雨水逕流來源，即主觀認定為本廠逕流廢水，顯然有誤，再則再訴願書決定認為「若本案是半屏山逕流廢水所造成，再訴願人於該處設廠三十多年，理應提早尋求解決之道。」，原告雖已於半屏山下設廠數十年，然半屏山山區為高雄市政府代管土地，其未能妥善規劃水土保持及雨水收集系統，而讓廣大山區之雨水挾帶大量泥砂，流入原告廠區雨水溝排往後勁溪，高雄市政府理應善盡管理者之責，尋求解決之道，而竟推卸責任，認為原告應代其妥善處理並減少污染物因雨水沖刷進入水體，實屬荒謬。而將由半屏山山區挾帶而下之泥砂所造成之懸浮固體量，認為是原告所造成之逕流廢水，更是不查事源，將責任歸諸於原告，並依此違反水污染防治法規定開單告發，於法於理於情並不適合。五、原告於環境影響評估中確有承諾進行暴雨截流計畫，此計畫已於民國八十四年完成，並經行政院環境保護署組成之五輕環境影響評估監督委員會，歷經十五次會議及九次現場查證通過，暴雨截流系統為截流暴雨初期原告廠區內可能受到污染之雨水，至於廠區外之半屏山山區及後續未受污染之乾淨雨水則以緊急排放方式排放後勁溪，本次雨水逕流排放時，並未違背原告於環境影響評估之承諾。根據再訴願決定所述自八十八年七月五日至八日十二時十分（本案採樣時）歷經累計雨量一
九六．五公厘，半屏山山上流下之雨水逕流確已造成沖刷，並挾帶泥砂流排往後勁溪，被告卻認為經此雨水沖刷後山上之泥砂應已沖刷乾淨。六、綜上，本次排放之雨水是由半屏山上流下，且未含原告之污染物，是為乾淨之雨水淨流，而非原告之逕流廢水，被告理應督促高雄市政府妥善解決水土保持及排水問題，使不流入原告廠區，而不應一味將責任推給原告，被告之認事用法，顯未考慮雨水逕流來源、造成之原因及合法性，而開單處分，被告之處分於法已造成違誤，請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「事業、污水下水道系統．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準」「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善．．．」水污染防治法第七條第一項及第三十八條分別定有明文。查原告八十八年七月八日，三號緊急放流口D03所排放之廢（污）水，經檢測其懸浮固體量逾「放流水標準」緩衝限值，被告爰依水污染防治法規定予以裁處新臺幣十萬元整罰鍰，揆諸前述法條規定，於法並無不合。二、原告稱：「．．．於下大雨時由半屏山上雨水挾帶大量泥土黃砂，經原告明溝收集．．．收存於雨水緩衝槽內．．．惟因多日連續大雨，緩衝槽已滿．．．將無法儲存之雨水由D03緊急排放口排放於後勁溪。．．．按行政院環保署公告．．．採樣時需使用抗酸性之玻璃瓶或塑膠瓶．．．其中並無規定採樣後必須加酸保存，而被告確於採樣後即加酸處理，此舉已違反水樣保存規定，．．．。」，查原告設有廢水儲槽兩座，每座各五萬公秉，合計十萬公秉，其每日放流水量為二萬五千噸，故廢水儲槽相當於可儲存其四天放流水量，惟原告每遇大雨動輒緊急排放至後勁溪，是否依照原告之煉油廠排放水放流操作細則操作不無可議，另原告雖向被告報備排放廢水，惟其放流水水質逾緩衝限值標準，違反事實明確，自不能冀求免罰。另被告於水污染稽查紀錄表中即已載明「於D03緊急放流口採樣三瓶，其中一瓶量測懸浮固體項目並不加任何藥劑」，並無原告所稱於採樣後加酸處理之情形，更未違反行政院環境保護署所公告之採樣保存方法，原告如對水樣採樣及保存過程有所質疑，為何又於稽查紀錄中簽認？故原告所言顯係卸責辯詞，殊不足採。三、原告又稱：「排放總油脂僅1.6毫克＼公升．．．可證明本次緊急排放之雨水並未含有原告產生之污染物．．．本次排放之雨水逕流乃是半屏山上流下之雨水．．．山上雨水沖刷地面挾帶大量泥砂．．．實未考慮放流水並未包括乾淨雨水．．．懸浮固體含量偏高為雨水沖刷所造成．．．。」，按原告所排放之廢（污）水中油脂符合標準，惟並不表示其他水質項目亦均符合標準，故凡排放廢（污）水於地面水體，只要有一項目未符合放流水標準即應受罰；另按事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第五條第四款之規定，事業廢水涵蓋「逕流廢水」，原告自應妥善處理，且並應依同法第三條目標，以預防管理措施防止並減少污染物因雨水沖刷進入水體，若本案確係因半屏山逕流廢水所造成，原告於該處設廠已逾三十多年，為何遲遲不尋求解決之道，放任問題一再發生？其心態可議；再查自七月五日至八日十二時十分（採樣時間）歷經累計一九六．五公厘雨水沖刷，原告放流水中之懸浮固體仍逾緩衝限值標準，顯非單純如原告所言因半屏山上沖刷大量泥沙黃土所致；另原告第五輕油裂解工場計畫環境影響評估報告書中亦指出：「（二）克服暴雨逕流污染：由於全廠主要污染區之逕流均單獨隔離收集，同時污染區所截流之污染逕流，亦經由處理後再予排放。故對暴雨所造成之污染能有妥善之因應。」，顯見暴雨當非造成原告水質不合格之因素，純係原告操作管理失當所致。四、又原告稱：「．．．本次雨水逕流完全由半屏山直流而下，僅為單純之逕流雨水，並未沖刷、刷洗原告戶外設施、建築物表面或戶外作業環境之地面．．．並未於半屏山下查雨水逕流來源，即主觀認定為原告逕流廢水．．．原告遂已於半屏山下設廠數十年，然半屏山山區為高雄市政府代管土地，其未能妥善規劃水土保持及雨水收集系統，而讓廣大山區之雨水挾帶大量泥沙，流入原告廠區與水溝排往後勁溪．．．而將由半屏山挾帶而下之泥砂所造成之懸浮固體量，認定是原告所造成之逕流廢水．．．」，查原告曾向被告申請三個廢（污）水排放口（編號：D01-D03）及三個雨水排放口（編號：R01-R03），其中廢（污）水排放口專供排放廢（污）水使用，雨水排放口則專供雨水排放使用，本案原告稱被告所採之水樣係為半屏山所沖刷流下之乾淨雨水，惟查，被告係於原告之廢（污）水排放口D03所採之水樣，理應為原告之廢（污）水，何來半屏山之雨水？況半屏山所流下之雨水原告自可由申請核可之雨水排放口排放，何須另由廢（污）水排放口D03排放呢？故原告所稱本案係由半屏山雨水所造成，殊堪可議，原告顯有藉下雨之名，行廢（污）水排放之疑，其心態可議。五、原告再稱：「原告於環境影響評估中確有承諾進行暴雨截流計畫．．．暴雨截流系統為截流暴雨初期原告廠區內可能受到污染之雨水，至於廠區外之半屏山山區及後續未受污染之乾淨雨水則以緊急排放方式排放後勁溪．．．半屏山上流下之雨水逕流確已造成沖刷．．．本次排放之雨水是由半屏山上流下，且未含本廠之污染物，是為乾淨之雨水．．．」，查原告設置暴雨緩衝槽，僅係為了符合原告五輕之環境影響評估報告書之承諾。其所設置之暴雨緩衝槽竟非全部用來容納逕流廢水，而是部分用來當成其與海放中心契約容量調整時之放流水緩衝槽，導致暴雨緩衝槽能力遽減；另原告自可利用向被告申請核准之雨水排放口排放由半屏山上流下之雨水，何須另由廢（污）水放流口D03排放其雨水？本案原告所排放之廢（污）水逾「放流水標準」緩衝限值，其違規事實甚明確，且已對環境生態造成影響，被告自應依法予以處分，以維社會公益。六、綜上，被告本於水污染防治，維護居住生活品質，乃依法執行水污染稽查工作，原告違反水污染防治法屬實，被告依法處分並無違誤，原告之理由殊不足採，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業．．．排放廢（污）水違反第七條第一項．．．規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善；．．．。」為水污染防治法第七條第一項、第三十八條定有明文。本件原告係從事石油化學業，被告於八十八年七月八日十二時三十分派員前往稽查，並會同原告職員楊文宗在三號緊急放流口（D03）採得水樣，送回被告技術室檢驗，結果懸浮固體為九十七．三毫克＼公升（限值三○毫克＼公升），不符合放流水標準，被告乃以違反水污染防治法第七條第一項及第三十八條規定，裁處十萬元罰鍰。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：系爭採樣廢水係因大雨由半屏山挾帶泥土黃砂，經原告收存於雨水緩衝槽內，因連續大雨緩衝槽已清才由三號廢水放流口排放於後勁溪，故系爭廢水實為半屏山流下之雨水，而被告採樣時之加酸處理，違反水樣保存規定，而系爭廢水排放總油脂僅每公升一點六毫克，未逾排放標準，故系爭採樣廢水之污染物，非原告所有，自不應處罰云云。經查：原告曾向被告申請三個廢（污）水排放口（編號D01-D03）及三個雨水排放口（編號：R01-R03），其中廢（污）水排放口專供排放廢（污）水使用，雨水排放口則專供雨水排放使用，原告自承雨水係由原告以明溝收存於雨水緩衝槽內，惟眾所周知，一般私人事業設置收取雨水之明溝皆係銜接自該事業廠外之公有溪流或較大之雨水排水溝，並於銜接處設有具有開關作用之閥板、閘口以便視廠內雨水存量之多少而截斷。（多時）或引進（少時）雨水，原告為國營大廠，茍確無此項設施而無法將多餘之雨水間隔排除在其廠外，致半屏山雨水逸入廠內，仍不能由雨水排放口排放而須由廢水排放口排放致造成廢水逾放流標準，其違規行為縱非故意，仍有重大過失，自應受罰。次查，被告之水污染稽查紀錄中載有「於D03緊急放流口採樣三瓶，其中一瓶量測懸浮固體項目並不加任何藥劑」，並非三瓶皆於採樣後加酸處理，難謂有違法定採樣保存方法。再查：放流水標準之檢驗，並非僅以油脂量為檢測標準，原告排放之廢水之懸浮固體既已逾限值每公升三十毫克之三倍即每公升九十七點三毫克，仍應受罰。況原告所設置之暴雨緩衝槽竟非全部用來容納雨水，而係改為其與海放中心契約容量調整時之放流水緩衝槽，導致暴雨緩衝槽能力遽減，且原告本可利用向被告申請核准之雨水排放口排放由半屏山流下來之雨水，何須由系爭廢（污）水放流口D03排放雨水，業據被告答辯論明，足證原告之主張，均係諉言卸詞，皆無足取。從而本件原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十月十一日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官徐樹海法官林家惠法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十年十月十五日