裁判字號：臺灣高雄地方法院94年建字第6號民事判決
裁判日期：民國95年08月22日
裁判案由：調整工程款
臺灣高雄地方法院民事判決94年度建字第6號原告亦慶營造有限公司法定代理人丁○○訴訟代理人丙○○
甲○○李萬得律師被告高雄市政府環境保護局法定代理人乙○○訴訟代理人 周元培 律師
周村來 律師上列當事人間請求調整工程款事件，本院於民國95年8月10日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
（一）被告於民國91年間，就「紅毛港遷村用地廢棄物(土)清理工程」（下稱系爭工程）辦理公開招標，原告於91年12月11日參與投標，並以總價新臺幣（下同）295,150,000元得標，兩造遂於92年2月21日簽訂「高雄市政府環境保護局工程採購契約」（下稱系爭工程契約），施工期限自
92年5月14日開工起至93年5月18日止。嗣因實際施工後，發現有害事業廢棄物及有污染土數量增加，兩造乃於93年5月18日，辦理工程採購第二次契約變更，契約總價變更為379,237,145元，完工日期延至93年6月30日，系爭工程並已於93年7月19日完工。
（二）在施工期間，國內物價上漲甚鉅，營造同業向行政院公共工程委員會請求調整工程款，業經該委員會同意依營建物價總指數漲跌幅超過2.5％部分調整工程款，並由該委員會之前主委 郭瑤琪 於93年3月19日函知各營造同業，足見營造同業與行政院公共工程委員會對營建物價在漲幅超過
2.5％部分之工程款予以調整之意思表示已合致，調整工程款之契約，自已成立。嗣營造公會以93年4月7日台區營(93)強業字第0143號函，請求行政院公共工程委員會將上開承諾形諸文書，正式公佈執行，該委員會遂呈請行政院頒佈「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」（下稱系爭物價調整處理原則），並將副本給「企劃處」以刊登網站，是系爭物價調整處理原則乃營造會員促請營造公會代表會員請求，經行政院同意所公佈，故雙方意思表示一致，調整營造物價契約已成立，且系爭物價調整處理原則，屬私法上涉及機關與營造業之命令，非僅屬機關對內之行政規則，故受規範之機關（包括被告）及營造業（包括原告），自同有其適用。
（三）另高雄市政府頒佈之「高雄市政府營繕工程按物價指數波動調整計價說明」（下稱系爭計價說明），亦屬私法上涉及機關與營造業之命令，非僅屬機關對內之行政規則，故受規範之機關（包括被告）及營造業（包括原告），自同有其適用，而依系爭計價說明，物價指數之增減率超過2.
5％時，應予調整工程款，本件原告所請求之物價增加率均超過2.5％，依系爭計價說明自應予調整。且高雄市政府對外頒佈之系爭計價說明，為其發包各項工程時之要約一部分，原告基於系爭計價說明而承包本件工程，在投標時為承諾之意思表示，兩造已達成調整工程款之合意。
（四）再者，系爭物價調整處理原則及系爭計價說明既均認2.5％以下者不予調整，由承包廠商自負損失，超過2.5％部分應予調整，由機關負擔，亦即均對承包廠商因物價劇烈變動所受之損失，以及機關因物價劇烈變動所得之利益，斟酌其最合理之標準，且系爭物價調整處理原則亦承認：「實際完工日期在92年10月1日以後者，因近期國內營建物價劇烈變動，……機關應同意以行政院主計處公布之台灣區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過2.5％部分，辦理工程調整。」，足見近期國內營建物價劇烈變動，已非訂約當時所得預料，且依其原有效果顯失公平，而原告承作系爭工程後，依台灣地區營造工程物價指數
(總指數)銜接表，營造物價指數確均上揚超過2.5％，足見原告已因營建物價劇烈上漲而受損害，自可依民法第
227條之2情事變更原則，參酌系爭物價調整處理原則及系爭計價說明，採用總指數作為調整之標準，就物價總指數超過2.5％部分進行調整，並以估驗當月之金額計算，而調整系爭工程之工程款。至於被告主張應區分總指數及勞務指數計算系爭工程因物價上漲所受之影響，惟此不但與系爭物價調整處理原則相違，且其所區分出來之勞務指數，並非均純為勞務，對勞務所包括在內之非工資，亦應兼顧，從而被告依此所為之計算，自背離事實。
（五）系爭工程契約第6條第4項固約定：本工程如遇物價波動時，乙方（即原告）不得因此要求調整單價或賠償損失等語，惟此係被告就短期即1年以內工程，及物價微漲所訂之定型化契約，系爭工程屢經變更，變更工程延至93年6月
30日止，工期已超過一年，上開條款即不適用於本件超過1年工期之系爭工程，且國內營建物價在92年10月1日以後才劇烈變動，從而規範微幅波動之系爭工程契約第6條第4項條款，自不得適用；而系爭物價調整處理原則亦明載：無論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過2.5％部分，辦理工程款調整等語；況系爭工程，適逢物價波動劇烈，故行政院方有系爭物價調整處理原則之頒布，故若物價劇烈波動仍不准調整工程款，顯失公平，有違民法第247條之1之立法意旨，此定型化契約無效。
（六）依「高雄市政府環境保護局採購投標須知」可知，領有甲級營造業執照為具有投標廠商資格之一，足見系爭工程屬營建工程，被告辯稱：本工程之特色及勞務施工占全部工程之98％，而涉及材料類僅占2％云云，自屬無據；況民法第227條之2第1項情事變更原則之適用，並不限定為營造工程。另被告一再強調原告低價搶標云云，惟標價低，有利國庫，且依原告投標前計算，所標價格合算，以此價格承包，有能力完成，且事實上亦已完成，並未因標價低而不能完成，原告提起本訴，係因物價波動鉅大，非一般之預期，且失公平，而依以上法律關係請求，與標價高低無關。
（七）綜上，本件工程款依系爭物價調整處理原則及系爭計價說明計算結果，應增加33,744,390元（每次估驗期間應調整之金額詳如附表），為此，爰依系爭物價調整處理原則、系爭調整計價說明及民法第227條之2第1項規定先為一部請求，請求調整增加工程款32,942,330元。聲明求為判決：被告應給付原告32,942,330元，及其中30,360,100元自94年1月27日起至清償日止，按年息5％計算之利息；其中2,582,230元自95年4月8日起至清償日止，按年息
5％計算之利息。並願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以：兩造確有訂立系爭工程契約，惟就契約內容之爭議，判斷權利義務之基礎即應以契約內容為準，而系爭物價調整處理原則及系爭調整計價說明均非雙方契約內容，又非法律，充量僅為行政規則或行政指導，自無拘束被告之理。
且依行政院發函地方政府及所轄屬得準用系爭物價調整處理原則，乃尊重地方自治權限，自得本於職權決定之，行政院公共工程委員會亦明白表示地方政府並不受系爭物價調整處理原則拘束，自無由原告引為請求權基礎之理。另系爭物價調整處理原則第1條明定以「機關原預算相關經費足敷支應者」為前提要件，且必須先辦理契約變更，顯非原告得以任意請求，而雙方之所有契約條款又未依此為規範權利義務內容之標準，原告自不得以此作為向被告請求調整增加工程款金額之法律基礎。另本件工程投標須知第38條及及系爭工程契約第6條第4項均明定原告不得以物價波動要求調整工程款，足見被告於投標之前，應已就物價波動之因素考慮在內，故原告之主張並不符合「非當時所得預料」之要件，原告不得因物價上漲而請求被告增加給付工程款。且依行政院公共工程委員會95年2月10日所發工程鑑字第09500048620號函明確指出本件屬勞務部分，所占比例高達98％，涉及材料類僅占2％，且該等鋼材物料又由原告全部回收，足證本件工程之性質，無須大量原物料，被告亦未因此獲利，自不可能產生顯失公平之結果。況本件區分總指數及勞務指數計算系爭工程因物價上漲所受之影響，並以提出估驗當月10日為計算單位，始能實際反應原告施作系爭工程所受物價波動之影響，故原告之工程成本雖因物價上漲而增加，惟上漲幅度尚在2.5％以內，原告至今亦未就其因物價波動所受損害之項目及金額提出佐證，而勞務指數並無明顯變動，甚至更低，且「物價之變動」非為判斷情事變更原則之唯一依據，則原告主張應依情事變更原則調整工程款云云，自無理由等語，資為抗辯。答辯聲明求為判決：原告之訴及假執行之聲請均駁回。如受不利判決，願供擔保免為假執行。
三、兩造不爭執事項：
（一）被告就系爭工程辦理公開招標，原告於91年12月11日參與投標，並以總價295,150,000元得標後，兩造遂於92年2月21日簽訂系爭工程契約。復於93年5月18日，兩造辦理工程採購第二次契約變更，契約總價變更為379,237,145元。
（二）行政院於93年5月3日發布系爭物價調整處理原則，並函地方政府及所轄屬得準用旨揭處理原則。
（三）高雄市政府於93年4月26日公佈系爭計價說明。
四、兩造爭執事項：
（一）原告可否依系爭物價調整處理原則請求被告增加工程款？
（二）原告可否依系爭計價說明請求被告增加工程款？
（三）原告可否依情事變更原則請求被告增加工程款？
（四）若原告依上開爭點（一）至（三）請求有理由時，其得請求之金額為何？
五、本院之判斷：
（一）原告可否依系爭物價調整處理原則請求被告增加工程款？
1、行政院為因應營建物價變動，雖有發布系爭物價調整處理原則，惟該處理原則係以行政機關之公務員為規範對象，係屬行政院政策方針之指示，為行政機關內部之行政規則，並無對外之效力；且依行政院93年5月3日院授工企字第09300172931號函記載：「主旨：檢送『中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則』乙份，請參考並轉知所屬（轄）機關。」、「說明：一、貴府及所屬（轄）機關得準用旨揭處理原則,並請儘量依該處理原則給予廠商物價調整。」（見本院卷〈二〉第95頁），其用語為「請參考」、「得準用」、「請儘量」，顯非強制被告必須適用上開處理原則對簽約廠商給予物價調整，該處理原則亦明訂以「機關原預算經費足敷支應」之條件，顯見該處理原則僅屬裁量性行政規則，被告自得衡酌其機關經費支應能力，而有決定是否調整工程款之裁量權，則原告自不得援引為請求被告給付工程款之依據；況該處理原則第壹點「處理措施」亦明定：於辦理工程款調整前，應先辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定等語，有系爭物價調整處理原則乙份存卷足稽，是在被告同意辦理契約變更前，原告並無請求增加工程款之權利。故原告以系爭物價調整處理原則，作為民事法律關係之請求權基礎，請求被告應加給原告工程款32,942,330元，容有誤會，尚不足採。
2、按當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。民法第153條第1項定有明文。查，行政院因物價劇烈變動，因台灣區綜合營造工程工業同業公會（下稱營造公會）之要求，遂同意發布系爭物價調整處理原則，並將系爭物價調整處理原則公告，並將函文副本送達營造公會，有上開函文在卷可稽，惟系爭物價調整處理原則之公告及上開函文副本之送達，均僅係告知政府政策方針之資訊，且系爭物價調整處理原則係屬機關內部有關政策方針指示及裁量性質之行政規則，已如前述，則均無從認其為一種要約之意思表示，況兩造均未就系爭物價調整處理原則有要約或承諾之意思表示，系爭物價調整處理原則亦非系爭工程契約之一部分，則兩造自無就系爭物價調整處理原則成立任何契約關係。原告主張：兩造已就系爭物價調整處理原則成立調整工程款之契約云云，顯無理由。
3、綜上，系爭物價調整處理原則僅係行政機關內部之行政規則，兩造亦無就系爭物價調整處理原則成立調整工程款之契約，則原告主張依系爭物價調整處理原則請求被告增加工程款云云，顯屬無據，自不足採。
（二）原告可否依系爭計價說明請求被告增加工程款？
1、高雄市政府為因應營建物價變動，雖訂有系爭計價說明，惟系爭計價說明係屬高雄市政府係以高雄市政府之公務員為規範對象，為其內部事務處理之行政規則，並無對外之效力，原告自不得援引為請求被告給付之依據。且系爭調整計價說明第一點亦載明：高雄市政府為避免發包後進行中之工程受物價波動影響並確保工程之順利，依據「工程採購契約第6之1條」規定訂定本工程費調整計價說明等語，惟本件系爭工程採購契約並無第6之1條因物價波動而調整工程款之約定，是上開計價說明核與本件工程採購契約無涉。
2、按當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。民法第153條第1項定有明文。查，高雄市政府為避免發包後進行中之工程受物價波動影響，並確保工程之順利，依據工程採購契約第6之1條規定訂定本工程費調整計價說明等情，有系爭計價說明在卷可稽，惟系爭計價說明係屬行政機關內部事務處理之行政規則，已如前述，則均無從認其為一種要約之意思表示，況兩造均未就系爭計價說明有要約或承諾之意思表示，系爭計價說明亦非系爭工程契約之一部分，則原告主張：兩造已依系爭計價說明成立調整工程款之合意云云，顯無理由。
3、綜上，系爭計價說明僅係行政機關內部之行政規則，兩造亦無依系爭計價說明成立調整工程款之合意，則原告主張依系爭計價說明請求被告增加工程款云云，顯屬無據，自不足採。
（三）原告可否依情事變更原則請求被告增加工程款？
1、按契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果，民法第227條之2第1項定有明文。又按因情事變更為增加給付之判決，非全以物價變動為根據，並應依客觀之公平標準，審酌一方因情事變更所受之損失，他方因情事變更所得之利益，及其他實際情形，以定其增加給付之適當數額；另法律行為成立後，因不可歸責於當事人之事由致情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，法院固得裁量增加給付之判決，然若物價略有變動，當事人不無相當受有影響，而斟酌其他情形，尚未達於顯失公平之程度者，仍不得遽准債權人之請求，命債務人增加給付（最高法院66年台上字第2975號、41年台上字第47號判例意旨參照）。
2、查，被告辯稱：依本件工程投標須知第38條及系爭工程合約第6條第4項均約定原告不得以物價波動要求調整工程款云云，惟物價指數正常情況下之波動乃為常情，上訴人在契約訂立之初，雖可就締約後可能發生之物價漲跌，導致其施作系爭工程成本增加或減少之因素有所預見，並於投標時，將此危險估算在投標價金之內，惟訂約雙方所得預見者僅係一般常情之物價指數波動，苟係往後因特定因素造成之物價指數劇烈上漲，則顯非其在契約訂立之初所能評估，並非雙方當事人簽約時所得預見，係屬情事變更，亦即雙方合約簽訂後若因情事變更，非當時所能預料，依其原有之給付內容顯失公平者，該不可預見之風險自不應由一方全部承擔，自得依情事變更原則請求增減給付。是被告主張：本件工程投標須知第38條及及系爭工程合約第6條第4項均約定原告不得以物價波動要求調整工程款，故物價波動為原告所得預料，原告不得主張情事變更原則云云，自屬無據，不足採。
3、次查，原告主張：依台灣地區營造工程物價指數（總指數）銜接表，原告承包工程施作期間，營造物價指數確均上揚超過2.5％，足見原告已因營建物價劇烈上漲而受損害，自可參酌系爭物價調整處理原則及系爭調整計價說明之調整原則，採用總指數作為調整之標準，就物價總指數超過2.5％部分進行調整，並以估驗當月之金額計算云云。
查，系爭物價調整處理原則及系爭計價說明均僅係行政規則，本院不受其拘束，已如前述，且系爭物價調整處理原則及系爭計價說明有關物價波動所定之調整原則，固可作為判斷情事變更原則要件之標準之一，惟揆諸前揭說明，因情事變更為增加給付之判決，非全以物價變動為根據，故尚不得僅以物價波動即認有情事變更原則之適用，是原告前揭主張，自屬無據。故原告仍須就其承包系爭工程後，其因情事變更所受之損失、他方因情事變更所得之利益等實際情形，舉證證明有何顯失公平之情形。
4、按台灣地區營造工程物價指數總指數係包括材料類及勞務類，其中材料類包括水泥及其製品類、砂石及級配類、磚瓦瓷類、金屬製品類、木材及其製品類、塑膠製品類、油漆塗裝類、電梯及電器用品類、瀝青及其製品類、雜項類等，勞務類則包括工資、機具設備租金等，有台灣地區營造工程物價指數表在卷可稽（附於本院卷〈二〉第188頁至第191頁）。查，系爭工程係為紅毛港遷村用地廢棄物（土）清理工程，有關細項工程共計50項，大多為拆除棄運與清理、處理工作，僅有少部分有關材料類之工程，有工程預估底價詳細表1份在卷可稽（附於本院卷〈一〉第
34頁至第37頁），苟依原告主張全部工程均依總指價計算，自難真實反映系爭工程因物價波動所受之影響，為確實核算原告承作系爭工程因物價波動所受之影響，自應區分總指數及勞務指數為計算標準，方為公允。另原告主張應就當月估驗之款項以當月物價指數計算云云，惟本件爭執點既係在物價波動對於原告所承作系爭工程之影響，而本件工程係每月10日為請款日，每隔30日請款，可以推估原告於估驗前月30日前即已備妥原物料，則依請款當月之物價指數計算，始能確實反映原告施作系爭工程所受物價波動之影響。是原告主張：應採用總指數作為調整之標準，並以估驗當月之金額計算云云，自屬無據。
5、次查，系爭工程依行政院公共工程委員會95年2月10日所發工程鑑字第09500048620號函就系爭工程細項應適用總指數或勞務指數之意見，依台灣地區營造工程物價指數表有關總指數及勞務指數之區分，依上開計算標準計算之結果，原告所承作系爭工程成本所增加之金額共計為695,
888.26元，其增加金額僅佔系爭工程結算金額0.22％，有被告提出之統計總表及物價指數波動調整單價計算表在卷可稽，原告對於上開計算所得金額亦不爭執（僅對其計算之標準及依據有爭執），則原告因物價波動所受之影響非鉅，自無顯失公平之情形。
6、綜上，原告承作系爭工程，因物價波動所受之影響非鉅，尚未達顯失公平之程度，原告復未能就本件工程有何顯失公平之事實舉證以實其說，則原告依情事變更原則請求增加工程款，自屬無據，為無理由。
（四）若原告依上開爭點請求有理由時，其得請求之金額為何？因原告依上開爭點（一）至（三）之請求均無理由，則爭點（四）自無審究之必要。
（五）綜上所述，原告主張依系爭物價調整處理原則、系爭計價說明及民法第227條之2第1項情事變更原則，請求調整工程款云云，均無理由。
六、從而，原告基於系爭物價調整處理原則、系爭調整計價說明及民法第227條之2第1項情事變更原則，請求被告給付32,942,330元，及其中30,360,100元自94年1月27日起至清償日止，按年息5％計算之利息；其中2,582,230元自95年4月8日起至清償日止，按年息5％計算之利息，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，則其假執行之聲請亦失所依附，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中華民國95年8月22日
民事第二庭審判長法官鄭月霞
法官伍逸康法官邱泰錄上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後10日內補提上訴理由書（須附繕本）。
中華民國95年8月22日
書記官林慧君