臺灣高雄地方法院104年度簡字第51號判決

裁判字號：臺灣高雄地方法院104年簡字第51號判決

裁判日期：民國105年02月23日

裁判案由：土壤及地下水污染整治法

臺灣高雄地方法院行政訴訟判決104年度簡字第51號
民國105年2月2日辯論終結原告台灣中油股份有限公司代表人 林聖忠 訴訟代理人 王元宏 律師被告高雄市政府環境保護局代表人 蔡孟裕 訴訟代理人 李明燕 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府中華民國104年3月19日高市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，被告代表人為 鄒燦陽 ，惟已於民國104年8月11日變更為蔡孟裕，有104年8月11日高市府人力字00000000000號任命令可稽（參本院卷第99頁），被告於104年10月16日具狀聲明承受訴訟（參本院卷第98頁），依法核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告所屬煉製事業部高雄煉油廠工廠區（不含P-37油槽區，下稱系爭場址），前經高雄市府分別於94年9月13日以高市府環二字第0000000000號公告為「地下水污染控制場址」，及99年11月15日高市府環二字第0000000000號公告為「土壤污染控制場址」，認定原告為污染行為人，並命其提出該場址之污染控制計畫以供審核。另高雄市政府於96年10月17日核定「台灣中油股份有限公司煉製事業部高雄煉油廠工廠區地下水污染控制場址及後勁段月眉小段736、736-1、737及841等4筆地號土地土壤污染控制場址污染控制計畫書（定稿本）」，為辦理控制計畫變更或新增長期目標，被告爰請原告併同提送污染控制計畫，以利後續管制。原告乃於102年8月22日檢具「台灣中油股份有限公司煉製事業部高雄煉油廠工廠區124筆地號土壤及工廠區地下水污染控制計畫」（下稱系爭控制計畫）提送被告所屬「土壤及地下水污染場址改善推動小組」（下稱改善推動小組）審查，經改善推動小組於102年10月3日召開102年度第4次會議，決議應請原告需依委員意見修正，乃於102年10月16日第1次書面通知原告補正（下稱第1次補正）。嗣同年11月13日召開102年度第5次會議，會中決議仍需請原告依委員意見修正，乃於102年12月2日第2次書面通知原告補正（下稱第2次補正）。至同年12月25日召開102年度第7次會議，決議仍請原告應依委員意見修正後，提送修訂3版提案再審，其審查結論為：「1.請中油公司依委員及相關單位意見修正後提送修訂3版送委員複審，於下次大會提案再審。‧‧‧3.本案已補正兩次，若下次審查仍未通過，請業務單位依土污法第38條裁罰。」等語，被告並於103年1月29日函送原告該次會議紀錄，並要求依委員意見修正，即被告係以書面通知原告第3次補正（下稱第3次補正）。嗣經原告於103年3月6日提送系爭控制計畫書修訂3版，由被告函送改善推動小組各委員審查，其中1位委員對原告提出系爭控制計畫書修訂3版仍有部分「不同意」之複審意見，並於審查是否通過欄位勾選為「否」，本案審查結果仍未通過，被告乃於103年6月19日以高市環局土字第00000000000號函通知原告陳述意見，原告雖於103年6月30日以煉高字第00000000000號函提出書面意見陳述，惟經被告審酌事實證據及陳述意見後，核認原告依土壤及地下水污染整治法第13條第1項規定提送審查之系爭控制計畫，經被告以書面通知補正3次，仍未完成補正之違規事實明確，爰依同法第38條第2項第2款及環境教育法第23條第2款等規定，於103年8月7日以高市環局土字第00000000000號函檢附103年8月7日高市環局土處字第00-000-000000號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰及命原告代表人參加環境講習2小時之處分（下稱原處分）。原告不服，經提起訴願後，經高雄市政府104年3月19日高市0000000000000000號訴願決定撤銷有關環境講習之處分，並駁回原告其餘訴願，原告對訴願決定仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告之行為並不該當土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款之構成要件，訴願決定及原處分裁罰部分，應予撤銷：
１、按「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：‧‧‧二、污染行為人或潛在污染責任人依第13條第1項或第22條第1項送直轄市、縣（市）主管機關審查之控制計畫或整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關審查以書面通知補正3次，屆期仍未完成補正。」土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款定有明文。
２、另按「為推動與監督本市土壤及地下水污染場址改善工作，設高雄市政府（以下簡稱本府）環境保護局（以下簡稱本局）土壤及地下水污染場址改善推動小組（以下簡稱推動小組），並為規範推動小組之組成及運作，特訂定本要點。」、「推動小組置委員十一人至二十三人，其中一人為召集人，由本局局長兼任；一人為副召集人，由召集人指定之人員兼任；其他委員由就下列人員聘（派）兼之：
（一）本府經濟發展局代表一人。（二）本府農業局代表一人。（三）本府都市發展局代表一人。（四）本府地政局代表一人。（五）專家、學者代表五至十七人。」、「推動小組會議應有過半數委員之出席，出席委員過半數之同意始得作成決議；正反意見同數時，取決於主席。」高雄市政府環境保護局土壤及地下水污染場址改善推動小組設置要點（下稱設置要點）第1條、第3條及第5條亦有明文。由上開設置要點可知，推動小組委員成員係由各方代表及學者專家組成，並以多數決之方式形成小組決議，以維持推動小組之多元暨客觀性。
３、今被告係援引土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款：「污染行為人或潛在污染責任人依第13條第1項或第22條第1項送直轄市、縣（市）主管機關審查之控制計畫或整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關審查以書面通知補正三次，屆期仍未完成補正。」認原告未完成補正控制計畫而予以裁罰。惟查，土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款構成要件係以經直轄市、縣（市）主管機關審查為前提。而本件主管機關為被告，被告為推動與監督本市土壤及地下水污染場址改善工作，設有改善推動小組，依設置要點第2點，其任務之一即為審查依土壤及地下水污染整治法所提出之計畫及報告書。今原告所提控制計畫於多數委員初審及複審對審查項目均同意情況下，僅有一位委員對於控制計畫之修訂3版最後複審項目之查核點執行方式不同意，即形成對於原告戮力改善控制計畫內容之辛勞全然抹滅，其形成決議方式顯不符合設置要點以多數決之方式形成決議之規定，是否得謂經直轄市、縣（市）主管機關審查而該當土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款構成要件，顯非無疑。
４、綜上，原告並未該當土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款構成要件，訴願決定及原處分之裁罰原告20萬元顯有違法，應予撤銷。
（二）原處分與比例原則相違：
１、按「行政行為，應依下列原則為之：一採取之方法應有助於目的之達成。二有多種同樣能夠達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文。比例原則，係具有憲法位階之法律原則，依據德國通說，又有廣狹兩義，廣義之比例原則包括「適當性」（Geeignetheit）、「必要性」（Erforderlichkeit）及「衡量性」（Angemessenheit）原則。適當性原則係指行為應適合於目的之達成；必要性原則則為行為不能超越實現目的之必要程度，亦即達成目的須採影響最輕微之手段；至衡量性原則乃指手段應按目的加以衡判，又稱狹義之比例原則，即任何干涉措施所造成之損害，應輕於達成目的所獲致之利益，始具有合法性。由於比例原則具憲法位階，是以不僅行政行為，對於立法及司法行為都有其適用；換言之，不論行政行為、立法行為或是司法行為，均必須遵守比例原則。
２、按原告於改善推動小組審查控制計畫期間，均依規定時間進行控制計畫提出與補正，如期檢送被告審議，再經被告機關送高雄市政府土壤及地下水污染場址改善推動小組委員會（下稱改善推動小組委員會）審議，從未延遲。再者，由於本控制場址面積廣大，非一般性控制場址面積及規模所得比擬，執行上本即較為繁複，且於控制場址所在地的高雄煉油廠104年關廠前仍屬運作中工廠，原告於控制計畫修訂2版羅列關廠前之短期目標，本預計自本計畫核定且新增之整治系統設置完成開始運轉操作1年後，每年進行1次土壤採樣成效查核作業。其中1位委員之複審意見認受限於高雄煉油廠104年關廠因素，104年以前仍須有具體整治作為，配合半年報提送期程，應半年設置1查核點。原告原提之計畫內容係依污染改善實務經驗及可行性評估，規劃每年委由環保署認證實驗室執行1次定期監測評估及查核點；然雖其後推動小組委員建議應更積極執行相關污染改善作業評估工作。原告即遵照該意見，增加每6個月自行辦理1次查核點。惟如前述，因考量本場址面積及規模較大，採樣工作相當耗時（預估數量之執行時間大於3個月），故規劃上為符實際可執行，此一增加的查核點之執行單位係由原告執行，以利於符合計畫執行評估工作的時效性，實務上的可行性更因此能予合理達成，否則若計畫不具可執行性，規劃內容不能達成，反而有失計畫之立意，而對污染改善工作的執行面造成影響。
３、惟查，控制計畫第3次修訂內容已依委員意見修訂，並已獲得多數委員的同意，惟僅1位委員不予同意本計畫之增加查核點執行單位，不同意之主要理由則為認原告所增加之查核執行單位，仍應由環保署認證實驗室辦理此一執行面向之差距而已，以此些微差異即否定原告競競業業之努力而予裁罰。若依最小侵害原則，較為妥適作法應由被告先行告知就此部分修正；若原告依舊不從，再逕依據依法予以裁罰，如此循序漸進，因勢利導，方屬符合比例原則中之必要性原則。
４、綜上，原處分裁罰處分顯非影響最輕微手段，與比例原則不符。
（三）原處分恐有「裁量怠惰」之瑕疵，應予撤銷：
１、按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」、「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政罰法第18條及行政程序法第9條分別有明文。
２、退萬步言，本件縱使認原告有違反土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款規定情事，惟就上開行政罰法第18條裁罰應審酌因素中之應受責難程度而言，相較於整個龐大場址控制計畫之繁複、細瑣與執行不易，僅1位委員就查核點之執行操作此一細節因素有不同意見，即推翻其他大多數委員之同意意見；及原告就場址污染控制之計畫與努力。綜情以觀，原告未完成補正之情節實屬輕微，應受責難程度顯與一般違反為低，實不能置其情節輕微之事實於不顧，此部分原處分容有「裁量怠惰」之瑕疵。
３、綜上，訴願決定及原處分未充分審酌行政罰法第18條之要素而予裁罰原告20萬元，難謂合法，應予撤銷等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
（一）原告經被告3次書面通知補正，卻屆期仍未完成補正，被告依法裁罰，並無違誤：
１、按土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：‧‧‧二、污染行為人或潛在污染責任人依第13條第1項或第22條第1項送直轄市、縣（市）主管機關審查之控制計畫或整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關審查以書面通知補正3次，屆期仍未完成補正」。
２、查原告於102年8月22日提送系爭控制計畫後，被告分別於102年10月16日、同年12月2日及103年1月29日函送會議紀錄予原告，要求依改善推動小組委員意見修正，雖原告於103年3月6日提送系爭控制計畫修訂3版，惟經委員審查，審查結果仍未通過，即屬未完成補正，原告顯有土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款所定情形，造成系爭場址改善時程延宕，則被告依上開規定裁罰，洵屬有據。
（二）原告主張僅有1位委員不同意審查結果，不違反上開土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款規定云云，顯有誤會，並無理由：
１、查，原告於102年12月16日提送系爭控制計畫修訂2版，經改善推動小組102年度第7次會議決議：「1.請中油公司依委員及相關單位意見修正後提送修訂3版送委員複審，於下次大會提案再審。‧‧‧本案已補正兩次，若下次審查仍未通過，請業務單位依土污法38條裁罰。‧‧‧」，由上揭決議可知原告提送之系爭計畫修訂3版應依各委員及相關單位意見修正，且先送各委員審查；若原告提送之系爭控制計畫修訂3版仍未通過審查時，業務單位即被告即應依土壤及地下水污染整治法第38條規定予以裁罰。
２、原告雖於103年3月6日提送系爭控制計畫修訂3版，經被告送請委員審查時，其中 吳庭年 委員於複審時，對於審查意見第4點、第8點、第9點、第11點、第13點、第14點、第16點及第17點仍勾選「不同意」，且於末頁「審查是否通過」欄勾選「否」，原告明顯未依委員意見完成修正，且其審查亦未通過，原告並未補正完成，彰彰甚明。原告雖主張僅有1位委員不同意云云，惟查，每位委員各依其專業而作成之審查意見及決定，被告依法尊重，並將各委員之意見及決定函請原告依委員意見而修正，則原告本應依照各委員意見而補正系爭控制計畫。惟由前揭吳庭年委員審查意見複審表所示，可知原告有多處並未遵照委員意見進行修正，且更於審查意見第17點經吳庭年委員記載為「未說明」。再者，各委員於系爭控制計畫修訂2版之複審意見，係依其專業而作成各自獨立且個別之審查意見，故原告是否已依其他委員意見作修正，並不影響其並未依吳庭年委員審查意見修正，而未完成補正之違法事實。
３、原告雖執設置要點而稱委員應採多數決云云。惟查，由設置要點第4條規定：「推動小組得視需要不定期召開會議，由召集人召集並為主席；召集人因故不能出席時，由副召集人代理；召集人及副召集人均不能出席時，得由委員互推一人代理之。」第5條規定：「推動小組會議應有過半數委員之出席，出席委員過半數之同意始得作成決議；正反意見同數時，取決於主席。」可知原告所指之多數決云云，其適用前提為：1.推動小組認為有需要而召開會議；2.推動小組會議欲作成決議，此時決議方式始需依多數決作成。惟原告提送之系爭控制計畫修訂3版，係於各委員審查之階段時（尚未至改善推動小組認為有需要而召開會議階段），即遭吳庭年委員於「審查是否通過」欄勾選「否」，而有未補正完成之情形，而改善推動小組102年度第7次會議既決議請原告應依委員及相關單位意見修正後提送修訂3版送委員複審，若下次審查仍未通過，請被告依土壤及地下水污染整治法38條裁罰等語。換言之，本件在各委員複審階段即遭否決，根本未達各委員複審通過後，送改善推動小組召開會議並作成決議之階段，故無上開設置要點所定多數決之適用，更與審查同意或不同意人數多寡無關，原告之主張，顯然誤解上開規定。
（三）原處分並無違反比例原則，亦未有何裁量怠惰情形：
１、按土壤及地下水污染整治法第1條規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」顯見其立法意旨尚有「維護國民健康」之意涵，核先敘明。原告雖謂被告徒以1位委員之意見認定原告未完成補正，有違比例原則。然而，系爭場址及居民多年來忍受土壤及地下水遭受污染，換取原告數十年營運的豐厚利潤；原告自身實驗室並未通過認證，委員要求每年多1次土壤外部查核檢測，雖將導致原告多支付一筆費用，然而與其獲利相比，應尚屬原告能力範圍可以負擔。加以原告所屬煉製事業部高雄煉油廠工廠區附近人口稠密，對於居民健康風險自應以較高標準進行控管，故吳庭年委員要求每半年設置查核點外部土壤檢測以確實掌握「污染控制計畫」執行成效確有其必要性，無奈原告未據採納，被告因此認定原告所提「污染控制計畫」書面通知補正3次，屆期仍未完成補正而依法裁罰，尚無違反比例原則。
２、次按土壤及地下水污染整治法第38條第2項規定：「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：‧‧‧」同項第2款立法理由略為：「為避免污染行為人或潛在污染責任人依照第13條第1項或第22條第1項提出控制或整治計畫時，拖延計畫審查時程，或草率提出不適宜之計畫，造成場址改善時程延宕，故針對拖延執行計畫處以罰鍰，並得按次處罰。」即立法者於制定上開規定即已為立法裁量，使主管機關先行通知污染行為人補正而免予裁罰之次數為3次，經通知補正3次之後，若仍未完成補正，為避免造成場址改善時程延宕，主管機關即應依法裁罰，並限期補正。
３、查，原告於102年8月22日提送系爭控制計畫後，被告分別於102年10月16日、同年12月2日及103年1月29日3次通知原告依委員意見修正，惟原告嗣後提送系爭控制計畫修訂3版之審查結果仍未通過，則依法被告即應進行裁罰，並不因該未補正事項輕重與否而易其法律效果。換言之，原告經被告3次通知補正仍未完成補正時，其法律效果即為主管機關應處20萬元以上100萬元以下罰鍰，並限期補正，此均為法律所明定，對被告而言，裁量已縮減至零，被告並無選擇是否裁罰之裁量空間，亦別無其他處罰種類可供選擇，更無相關法律規定對上開未完成補正事項，得考量輕重與否而據以執為免罰之依據，被告唯有依據條文之法律效果予以裁罰，始符依法行政之要求，故被告作成之原處分，實屬於法有據。
４、次查，送直轄市、縣（市）主管機關審查之控制計畫或整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關審查以書面通知補正3次，屆期仍未完成補正，主管機關依土壤及地下水污染整治法第38條第2項裁處20萬元以上100萬元以下罰鍰；且參照行政院環境保護署發布之「違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準附表」項次10亦規定，於違反土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款之情形「行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰20萬元至100萬元，原則以最輕額裁處」，故被告考量具體個案情形，於上開規定授權範圍內，從最輕裁處原告罰鍰20萬元整，並未逾越法定裁量範圍，亦無裁量濫用情事，俱符合比例原則，核屬合法之處分，並無違法或不當。
（四）綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。被告並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有原處分（參本院卷第45頁）、系爭控制計畫修訂3版吳庭年委員審查意見複審表影本（參本院卷第60-70頁）、改善推動小組102年度第7次委員會會議紀錄影本（參本院卷第72-86頁）、本案歷次審查委員複審意見表（參本院卷第124-181頁）、高雄市政府104年3月19日高市0000000000000000號訴願決定（參本院卷第46-59頁）及訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：
（一）原告提送改善推動小組審查之系爭控制計畫書修訂3版，因其中吳庭年委員對系爭控制計畫書修訂3版仍有部分「不同意」之複審意見，並於「審查是否通過」欄位勾選為「否」，則審查結果是否仍未通過？抑或系爭控制計畫書修訂3版應依審查委員多數之審查意見，而逕認為應屬已通過？
（二）被告以原告對本案之系爭控制計畫書已補正2次，而第3次補正仍未通過，核認原告之行為已該當土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款之構成要件，而以原處分裁罰原告20萬元之罰鍰，有無違法？
六、本院之判斷：
（一）按土壤及地下水污染整治法第13條第1項規定：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」第38條第2項第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：‧‧‧二、污染行為人或潛在污染責任人依第13條第1項或第22條第1項送直轄市、縣（市）主管機關審查之控制計畫或整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關審查以書面通知補正3次，屆期仍未完成補正。」本條項第2款立法理由載明：「為避免污染行為人或潛在污染責任人依照第13條第1項或第22條第1項提出控制或整治計畫時，拖延計畫審查時程，或草率提出不適宜之計畫，造成場址改善時程延宕，故針對拖延執行計畫處以罰鍰，並得按次處罰。」
（二）經查，原告於102年8月22日提送系爭控制計畫後，被告分別於102年10月16日以書面通知原告第1次補正、同年12月2日以書面通知原告第2次補正；及於103年1月29日再以書面通知第3次補正，並請原告應依改善推動小組委員意見修正等情，此有被告上開第1、2、3次通知原告補正之函文附卷可憑（參本院卷第108-110頁）。且原告於102年12月16日提送系爭控制計畫修訂2版後，經改善推動小組於102年12月25日之102年度第7次會議決議：「1.請中油公司依委員及相關單位意見修正後提送修訂3版送委員複審，於下次大會提案再審。‧‧‧本案已補正兩次，若下次審查仍未通過，請業務單位依土污法38條裁罰。‧‧‧」等語，此亦有該次會議記錄及決議可稽（參本院卷第76-86頁）。嗣雖經原告於103年3月6日提送系爭控制計畫修訂3版送請複審，惟經其中之吳庭年委員於複審時，於審查意見第4點、第8點、第9點、第11點、第13點、第14點、第16點及第17點均勾選「不同意」，且於末頁「審查是否通過」欄勾選「否」，並由吳庭年委員在審查意見複審表上簽名，此有系爭控制計畫修訂3版吳庭年委員審查意見複審表影本（參本院卷第60-70頁）可資參憑，足徵原告明顯未依委員意見完成補正之事實，洵堪認定。
（三）原告雖主張系爭控制計畫修訂3版僅有1位吳庭年委員不同意審查結果，並不違反土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款規定之云云。惟查，原告於102年12月16日提送系爭控制計畫修訂2版，經改善推動小組102年度第7次會議決議：「1.請中油公司依委員及相關單位意見修正後提送修訂3版送委員複審，於下次大會提案再審。‧‧‧本案已補正兩次，若下次審查仍未通過，請業務單位依土污法38條裁罰。‧‧‧」等語，如上所述。且被告亦已將上開會議記錄及決議函送原告，原告理應知悉第3次補正後，如未能審查通過之法律效果。原告雖主張：本件僅有1位委員未同意審查結果云云，惟查，系爭控制計畫能否審查通過，因審核之內容涉及高度技術性及專業性，故應以何種方式審核、其審核程序如何及是否委請學者專家參與審核，悉由被告視情況而定。而被告既設有改善推動小組，並外聘委員參與審查系爭控制計畫，則此種以「專家參與」之方式，以協助行政機關做成判斷之模式，行政機關自應尊重專家學者之專業判斷。而經本院審閱改善推動小組之成員，除主任委員、副主任委員（由高雄市政府派代）及行政院環境保護署之代表外，另有13位審查委員。而於102年度第7次會議之出席委員中，除吳庭年委員有出席外，另有6位委員出席，餘6位委員則請假（參本院卷第76頁）。而每位委員各依其專業作成之審查意見及決定，被告則應依法尊重，嗣被告再將各委員之意見及決定，以書面函請原告依委員意見修正，則原告本應依照各委員之意見而補正系爭控制計畫。惟由前揭吳庭年委員審查意見複審表所示（參本院卷第60-70頁），可知原告所提送之系爭控制計畫修訂3版，仍有多處並未遵照委員意見進行修正，尤有甚者，吳庭年委員更於審查意見第17點中直接記載為「未說明」（參本院卷第71頁），且吳庭年委員於審查意見複審表之末頁「審查是否通過」欄勾選「否」，足徵原告所提送之系爭控制計畫修訂3版，仍有多處並未遵照委員意見進行修正之事實，實屬明確。又各審查委員於系爭控制計畫修訂2版之複審意見，係依其專業而作成各自獨立且個別之審查意見，故原告是否已依其他委員之意見修正完成，並不影響其並未依吳庭年委員審查意見修正，而未完成補正之違法事實。故原告此部分主張，不足採信。
（四）原告雖又主張：依設置要點之規定，委員決亦應採多數決云云。惟查，由設置要點第4條規定：「推動小組得視需要不定期召開會議，由召集人召集並為主席；召集人因故不能出席時，由副召集人代理；召集人及副召集人均不能出席時，得由委員互推一人代理之。」第5條規定：「推動小組會議應有過半數委員之出席，出席委員過半數之同意始得作成決議；正反意見同數時，取決於主席。」可知原告所指之多數決，其適用前提應為：⑴改善推動小組認為有需要而召開會議時；⑵改善推動小組之會議欲作成決議時，此時決議之方式始應依設置要點第5條之規定採多數決而作成決議。惟原告於本件提送之系爭控制計畫修訂3版，係於各委員審查之階段時（即尚未至改善推動小組認為有需要而召開會議階段），即遭吳庭年委員於「審查是否通過」欄勾選「否」，而有未補正完成之情形，如上所述。而102年12月25日召開之改善推動小組102年度第7次會議，既決議請原告應依委員及相關單位意見修正後提送系爭控制計畫修訂3版送委員複審，若下次審查仍未通過，請被告將依土壤及地下水污染整治法38條裁罰等語。
換言之，本件原告所提送之系爭控制計畫修訂3版，在各委員複審階段時，即遭吳庭年委員之審查後而認未能通過，根本未達各委員複審通過後，再送請改善推動小組召開會議並作成決議之階段，故本件關於系爭控制計畫修訂3版之審查，並無上開設置要點第5條所定「多數決」之適用，更與審查委員同意或不同意之人數多寡無涉。原告此部分主張，顯然誤解上開設置要點之規定。
（五）原告另主張：本件原處分之裁罰顯非影響最輕微手段，與比例原則不符，且原處分亦有「裁量怠惰」之瑕疵，應予撤銷云云。惟按土壤及地下水污染整治法第1條規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」顯見其立法意旨除「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用」之外，尚有「改善生活環境，維護國民健康」之意涵。原告雖謂被告徒以1位委員之意見認定原告未完成補正，有違比例原則云云。然關於原告所提送之系爭控制計畫修訂3版之審查，並無上開設置要點第5條所定「多數決」之適用，亦與審查委員同意或不同意之人數多寡無涉等情，已如上所述。而吳庭年委員之複審意見既認原告尚未完成補正，而不同意其審查通過之判斷，被告即應予以尊重。故並無被告徒以1位委員之意見認定原告未完成補正，有違比例原則之情形。原告此部分主張，洵屬無據。矧系爭場址範圍內之居民多年來忍受原告於土壤及地下水造成污染，且原告自身實驗室並未通過認證，故吳庭年委員遂要求原告每半年應設1個查核點，且不能自主品管（參本院卷第62頁、第65頁、第66頁），每年須有多1次之土壤外部查核檢測等，雖將導致原告多支付成本費用，然此應尚屬原告資力可以負擔之範圍。加以原告所屬煉製事業部高雄煉油廠工廠區附近人口稠密，對於居民健康風險自應以較高標準進行控管，故吳庭年委員要求原告每半年設置查核點，及進行外部土壤檢測，以確實掌握「污染控制計畫」執行成效，本院認亦確實有其必要性。從而，被告因認定原告所提系爭控制計畫修訂3版，仍未完成第3次之補正而依法裁罰，尚無違反比例原則之處。次按，依上開土壤及地下水污染整治法第38條第2項本文之規定，行為人若有違反該條第2項所定3款情形之1者，將被處以20萬元以上100萬元以下之罰鍰。
經查，原告於102年8月22日提送系爭控制計畫後，被告分別於102年10月16日、同年12月2日及103年1月29日3次通知原告依委員意見修正，惟原告嗣後提送系爭控制計畫修訂3版之審查結果仍未通過之事實，已如上述。則被告核認原告有違反土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款之規定，並無違誤。換言之，原告經被告3次通知補正仍未完成補正時，其法律效果即為主管機關應處20萬元以上100萬元以下罰鍰，並限期補正，此均為法律所明定，對被告而言，其裁量已縮減至零，被告並無選擇是否裁罰之裁量空間，亦別無其他處罰種類可供選擇，被告依據土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款之規定之法律效果予以裁罰原告，於法有據。另參照行政院環境保護署發布之「違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準附表」項次10亦規定，於違反土壤及地下水污染整治法第38條第2項第2款之情形，如行為人首次違反本項規定，則「主管機關得視情節輕重裁罰20萬元至100萬元，原則以最輕額裁處」，故被告考量本件具體個案情形，於上開裁罰基準之範圍內，以最輕裁處原告罰鍰20萬元，並未逾越法定裁量範圍，亦無裁量濫用或裁量怠惰之情事。原告此部分主張，亦屬無據。
七、從而，原處分關於裁罰原告20萬元罰鍰部分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年2月23日
行政訴訟庭法官楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中華民國105年2月23日
書記官邱秋珍