裁判字號：臺中高等行政法院90年訴字第1276號判決
裁判日期：民國90年11月14日
裁判案由：管制藥品管理條例
臺中高等行政法院判決九十年度訴字第一二七六號
原告甲○○原告乙○○訴訟代理人丁○○被告台中市政府代表人丙○○訴訟代理人己○○
戊○○庚○○右當事人間因管制藥品管理條例事件，原告不服行政院衛生署中華民國九十年六月四日衛署訴字第○九○○○二二二一○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告甲○○係台中市○○區○○路○○○號一樓新文心診所負責醫師，並領有ＨＣZ000000000號管制藥品登記證，原告乙○○係該診所藥師並為管制藥品管理人，因該診所使用「華胃錠」、「ＭＯＧＡＤＯＮ錠」、「ＩＭＯＶＡＮＥ錠」、「醫嗽寧」、「景安寧錠」及「安睡錠」等六種行政院衛生署公告之第四級管制藥品，未依規定登錄簿冊，於民國九十年二月二十二日下午三時許，為行政院衛生署管制藥品管理局會同台中市衛生局第二十次聯合稽核時所發現，並經藥師即原告乙○○及當時經核准報備支援醫師 趙英峻 當場簽名確認在案，被告機關乃以原告等違反管制藥品管理條例第二十八條第一項之規定，分別依同法第三十九條第一項及第二項規定，於九十年三月七日以九十府衛藥字第００一八七０號、第００一八七一號處分書，各處原告新台幣（下同）六萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明﹕
一、原告訴之聲明﹕請求判決原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告答辯之聲明﹕請求判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述﹕
一、原告起訴意旨及補充理由略以﹕
（一）管制藥品管理條例第二十八條第一項規定﹕「領有管制藥品登記證者，應於業務處所設置簿冊確實登載管制藥品每日之收支、銷毀、減損及結存情形。」，新文心診所負責人甲○○醫師對於管制藥品皆設立雙重管理辦法，即第一線之藥師直接管理及第二線之醫師重複校對管理。除藥師每日列印、清點、簿冊登載外，醫師並定期（約一週）作電腦檔案重整、建檔、及重複校對管理之雙重把關。本診所使用耀聖資訊醫療軟體ＤＯＳ版，其功能可列印當日或一段日期所有管制藥品處方使用資料，只要輸入日期即可印出。藥師乙○○為本診所管制藥品管理人，雖不諳電腦，但每日都做耀聖軟體管制藥品之報表列印，清點無誤後登載於管制藥品結存簿冊。本醫師則每週將耀聖軟體之管制藥品資料直接複製檔案，經電腦排序、人工歸檔、數量統計˙˙˙等複雜步驟，轉換成類似管制藥品重整－０１２９磁片檔案，再轉成管制藥品結存簿冊磁片檔案。原告絕無違法，稽查人員從未對本醫師再做任何查詢，即做出行政處分，令人深感冤屈而不服。
（二）由訴願決定書理由第三段中知，稽查當時本診所已有管制藥品簿冊，且均為手寫並存放同一櫃子。訴願書所附報表資料影本為九十年三月十九日補印，其目的只是讓訴願審議委員核對結存簿冊並說明醫師作業模式，藥師根本無法以三月十九日資料製作二月二十二日稽查當日之管理簿冊。訴願決定書答辯理由略稱「˙˙˙未有提出電腦建檔之事宜，再複查其所附電腦報表資料，亦僅記載某段期間使用之份量並非登記每日之結存、收支˙˙˙情形，˙˙˙顯係事後所補正。」等語，顯然訴願審議委員們忽略證物二藥師所作結存簿冊每日結存、收支之功能，並以補印報表影本判定藥師沒有「每日」作業，誤為事後所補正，因而做出錯誤之駁回決定。電腦重整建檔作業繁瑣，乃醫師所做，乙○○藥師不諳電腦，依法只要做結存簿冊即可，為何要求她提出電腦建檔之事宜呢？手寫結存簿冊依規定為單張之表格彙整成冊，故表格之整理，無法像電腦檔案之整齊有序，歸檔時或許稍有凌亂，加上原有許多凌亂的報表列印資料，尋找檔案時可能不能馬上尋獲。此次聯合稽查共有六位人員進入本診所，可謂陣容龐大、聲勢浩大，我們的小藥師從未經歷此種緊張萬分的場面，其間又約有十餘位病患求診，在繁忙的藥事服務情形下，一時找不到部分四級藥品檔案。
且繁忙之際未細究簽名內容率予簽名，亦是一般初次遇此情況者之通常反應。市府行政處分書所謂「未設置簿冊登載」，應為不實之指控及處分。再者，本次聯合稽查，台中市衛生局之稽查工作紀錄表缺乏負責醫師甲○○之簽名，當時診所負責醫師不在現場，由趙英峻醫師代診，趙醫師只是負責診療業務之臨時代診醫師，並不知診所經營管理之事務，對診所管制藥品之雙重管理完全不知，且稽核之結果亦與其完全無關，故趙醫師在稽查工作紀錄表之簽名，根本不能代表診所負責人，其簽名無效。官署只以其簽名，未對負責醫師再作任何查詢，即作出行政處分，行政處分魯莽而草率。請撤銷對診所負責人及藥師之行政處分暨訴願決定。
（三）公務員依法行政，稽查行動為官署對外之行政作為，事關人民之權益甚巨，必須出示公文讓被稽查者明確知道稽查行動之主旨、稽查內容、作業方式、法令依據˙˙˙等等，讓民眾有所遵循並依法配合，以免被罰，甚至被判刑。本次聯合稽查行動，官員們進來後，只出示身份證明，未出示任何稽查公文。行政作為不符行政程序法第五條﹕「行政行為之內容應明確。」，而且，社會上歹徒、騙徒甚多，假如一群歹徒冒充稽查官員，我們不易判定證件之真偽，未出示稽查公文，則能輕易騙取診所一至四級管制藥品，若造成管制藥品失落，被歹徒騙走、偷走，這些責任本診所負不起﹔再者，假如有不肖官員，未出示稽查公文，則易「假稽查之名，行索賄之實」，如此將使官署聲名狼籍，可不慎乎？因此，未出示稽查公文，則稽查行為不符行政程序法第八條﹕「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」。稽查當日下午負責醫師不在現場，在缺乏稽查公文之情形下，本醫師聲明，我們不同意此種行政作為，本診所拒絕接受此次聯合稽查及其結果，因為本次稽查行動缺乏程序上之正當性，即本次聯合稽查行動，程序上不合法，行政處分無效。
（四）官員們稽查管制藥品，未經任何人同意即進入診所掛號調劑室，逕行搜索翻查藥櫃，之後要求打開庫房，進入庫房搜索，並請藥師離開庫房。稽查過程中，官員們自行翻搜藥櫃及庫房，並自行取出管制藥品，予以拍照存證。本次稽查搜索行動，本診所被視為犯罪之現場，官員們完全蔑視憲法所賦予人民之基本人權，醫護人員毫無法律尊嚴，醫護人員地位有如現行犯，非執法人員未出示搜索票竟然可以逕行搜索。我們不是集權共產國家，我們是民主法治國家，戒嚴時期與白色恐怖也早已過去，稽查絕不等於搜索。（按所謂搜索係指為發現被告或犯罪證據，及可以沒收之物，而對其身體、物件、住宅、或其他處所實施強制搜查檢索之處分謂之﹔而稽者，考也，稽查係指考察核對，二者顯然不同。），稽核絕無強制搜查檢索之意，搜索必須依法進行。本次聯合稽查，稽查官員濫用公權力，行政作為屬於非執法人員之非法搜索，稽查過程違反法律、侵犯基本人權、濫用公權力，稽查過程缺乏法律上之正當性，稽查過程違法，行政處分無效等語以為爭議。
二、被告答辯意旨略以﹕
（一）依管制藥品管理條例第二十八條第一項規定：「領有管制藥品登記者，應於業務處所設置簿冊，詳實登載管制藥品每日之收支、銷燬、減損及結存情形。」。原告甲○○醫師自稱：「均定期（約一週）做電腦重整、彙整及重複校對管理之雙重把關．．．．．．」，唯原告所提出之「管制藥品耗用明細調查統計」，亦僅載有藥品品名、使用日期、使用人姓名及劑量等資料，並無詳實登載每日之收支及結存情形，為卸責而事後補正，況且，當場由原告管制藥品管理人乙○○藥師，確認無誤，其違法事實明確，依法處分，並無違法之處。
（二）原告甲○○醫師稱：「稽核當時本診所已有管制藥品簿冊，且為手寫並存放於同一櫃子，」等語，唯查稽核當日，由原告乙○○藥師親自接待，接受查核，僅提出診所使用第三級管制藥品之簿冊供查核，坦承對系爭六種第四級管制藥品並未設置簿冊（六種管制藥品中「華胃錠」從九十年五月開始已經不管制），如若原告甲○○醫師所強調以電腦作業，再與另一原告乙○○藥師作核對，其身為管制藥品管理人兼簿冊登記人，如何對系爭六種第四級管制藥品之簿冊無法提供查核，另原告甲○○醫師稱：「均為手寫並存放同一櫃子」，卻又自承：「無法像電腦檔案之整齊有序，不能馬上尋獲，」而自找藉口稱：「因緊張，繁忙於藥事服務情形，一時找不到部份第四級管制藥品檔案，」，顯然，原告甲○○醫師對第一至第三級管制藥品較為重視，而對第四級管制藥品有疏忽，因系爭六種第四級管制藥品均未設施簿冊，係經乙○○藥師坦承，況且，另在場人除陳藥師外，尚有經核備之 趙英竣 醫師在場執業，與陳藥師對本市衛生局之稽查工作紀錄之記載內容經檢視審閱結果，並未提出異議，並簽章。現再以上述藉口，除顯為推諉卸責之詞外，亦自相矛盾。
（三）另指稱：「本次聯合稽查行動，出示身分證明，未出示任何稽查公文」，不符行政程序法第五條：「行政行為之內容應明確」。按管制藥品管理條例第三十三條：「衛生主管機關及管制藥品管理局，必要時得派員稽核管制藥品之輸入、輸出、製造、販賣、使用、調劑及管理情形，並得出具單據抽驗其藥品，受檢者不得規避、妨礙或拒絕」，故本次聯合稽查由行政院衛生署管制藥品管理局督導帶隊前往「新文心診所」查核，當場表明身份及來意，在在顯出係執行公務，何有行政行為不明確？又表明來意，未以欺瞞行為執行公務，又有何違反誠信原則？反觀，原告違法不思力求改進，反以憑空臆測之詞：「假稽查之名，行索賄之實」來污衊執行公務之人員，試問：如真有假冒之人員，攜偽造之公文前往查核，原告真能辨識否？故本次聯合稽查行動，程序上並無違反程序正義原則，更無違法之處。
（四）復查原告，將本次聯合稽查誤解為「搜索」，觀當日稽查時，亦由原告之一之乙○○藥師在場會同，所查核範圍為『新文心診所』之營業場所，即藥局調劑室及藥庫（此為原告不否認），稽查人員僅對相關業務之執行稽查，並無對人身、住處或其他非營業場所範疇作實施強制檢查、搜查之，故係原告之反應過當所造成之誤解，併予述明。本案稽查過程既無違法失當，原行政處分應予維持。
理由
一、按「領有管制藥品登記者，應於業務處所設置簿冊，詳實登載管制藥品每日之收支、銷燬、減損及結存情形。」、「‧‧‧違反第二十八條第一項‧‧‧規定者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」、「違反第二十一條、、、第二十八條第一項、、、規定者，其管制藥品管理人亦處以前項之罰鍰。」管制藥品管理條例第二十八條第一項、第三十九條第一項、第二項定有明文。
二、本件原告甲○○係台中市○○區○○路○○○號一樓新文心診所負責醫師，並領有ＨＣZ000000000號管制藥品登記證，原告乙○○係該診所藥師並為管制藥品管理人，該診所使用「華胃錠」、「ＭＯＧＡＤＯＮ錠」、「ＩＭＯＶＡＮＥ錠」、「醫嗽寧」、「景安寧錠」及「安睡錠」等六種行政院衛生署公告之第四級管制藥品，未依規定登錄簿冊，於民國九十年二月二十二日下午三時許為行政院衛生署管制藥品管理局會同台中市衛生局第二十次聯合稽核時所發現，並經藥師即原告乙○○及當時經核准報備支援醫師趙英峻當場簽名確認在案，被告乃以原告等違反管制藥品管理條例第二十八條第一項之規定，分別依同法第三十九條第一項及第二項規定，於九十年三月七日以九十府衛藥字第００一八七０號、第００一八七一號處分書，各處原告六萬元罰鍰。
三、原告雖主張當時聯合稽查人員進入診所，藥師即原告乙○○從未經歷此種緊張萬分的場面，其間又約有十餘位病患求診，在繁忙的藥事服務情形下，一時找不到部分四級藥品檔案，並非未造冊登載。且聯合稽查行動，稽查人員進門後，只出示身份證明，未出示任何稽查公文，其缺乏程序上之正當性，即程序上不合法，行政處分無效。又行政人員稽核絕無強制搜查檢索之意，搜索必須依法進行。本次聯合稽查，稽查人員濫用公權力，行政作為屬於非執法人員之非法搜索，稽查過程違反法律、侵犯基本人權、濫用公權力，稽查過程缺乏法律上之正當性，稽查過程違法云云。
四、惟查原告甲○○負責之新文心診所負責，領有ＨＣZ000000000號管制藥品登記證，原告乙○○係該診所藥師並為管制藥品管理人，該診所使用「華胃錠」、「ＭＯＧＡＤＯＮ錠」、「ＩＭＯＶＡＮＥ錠」、「醫嗽寧」、「景安寧錠」及「安睡錠」等六種行政院衛生署公告之第四級管制藥品，未依規定登錄簿冊，於民國九十年二月二十二日下午三時許為行政院衛生署管制藥品管理局會同台中市衛生局第二十次聯合稽核時所發現，業經原告乙○○及當時經核准報備支援醫師趙英峻當場簽名確認在案，有台中市衛生局稽查工作紀錄表附卷可稽，復經證人即會同稽核之行政院衛生署管制藥品管理局技士 宋居正 於本院九十年九月二十五日準備程序期日到庭證述：「我在行政院衛生署管制藥品管理局擔任管制藥品技士的職務，九十年二月二十二日下午三時左右我到台中市○○區○○路○○○號一樓新文心診所，當天我們配合台中市衛生局人員到場稽查，我們到達後由台中市衛生局人員說明來意，當時我們有佩戴識別證，因我本身有藥劑師的資格，所以藥品部分由我負責查核，當時藥劑室與調劑室同一處，當時我請藥師乙○○拿出管制藥品登錄簿冊，藥架上當時有本案六種管制藥品，當時乙○○告訴我們說這六種藥品沒有設置登錄簿冊，我們就將該查核結果登錄在工作記錄表上，並當場將紀錄表拿給醫師、藥師看並加以告知。」等情明確，原告等確有違反管制藥品管理條例第二十八條第一項之違章行為，應堪認定。原告等所辯有依規定於營業場所設置簿冊登記系爭管制藥品，僅稽核時一時未予尋獲，應不足採信。本件被告機關依管制藥品管理條例第二十八條第一項、第三十九條第一項、第二項規定予以處罰原告二人各罰鍰六萬元，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。至原告主張本件稽核違反程序正當性，且遭違法搜索，並未舉證以實其說，且為被告機關執行稽核人員所否認，亦與本件違章行為之處罰無關。原告起訴意旨難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項，判決如主文。
中華民國九十年十一月十四日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官許武峰法官黃淑玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中華民國九十年十一月十四日
法院書記官黃靜華