臺灣新北地方法院106年度國字第19號民事判決

裁判字號：臺灣新北地方法院106年國字第19號民事判決

裁判日期：民國107年01月23日

裁判案由：國家賠償

臺灣新北地方法院民事判決106年度國字第19號原告 張維學 被告新北市政府社會局法定代理人 張錦麗 訴訟代理人 陳若軍 律師
吳宜臻 律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國106年12月26日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條及第11條第1項分別定有明文。查本件原告於起訴前曾向被告提出國家賠償請求，惟因被告拒絕賠償致協議不成立等情，有原告提出之被告機關民國106年7月19日拒絕賠償理由書1份（見本院卷第45頁至第49頁）附卷可參，是原告起訴前已履行法定之書面先行協議程序，原告提起本件訴訟，應屬合法。
貳、實體事項：
一、原告主張：被告未經查明社團法人新北市獸醫師公會（下稱獸醫師公會）章程（下稱系爭章程）中是否有釐清「重要文件」之定義與類別，竟容許獸醫師公會於101年8月12日第16屆第4次理監聯席會議以虛假不實之「拒不歸還第16屆會員代表委託書原件」，違反系爭章程第10條之1：「本會重要文件需申請，並經理監事會同意後，始可調閱」之規定將原告停權，被告未查明事實真相即准予系爭章程之備查，有業務上過失，妨害原告之權益，爰依國家賠償法第2條之規定提起本件訴訟等語。並聲明：㈠被告應賠償原告新臺幣（下同）51萬元，並自收到起訴狀翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。㈡被告應就業務上過失道歉，道歉函刊登於中國時報、自由時報、聯合報之刊頭位置。
二、被告則以：㈠按國家賠償法第2條第2項規定，國家賠償責任需符合行為
人為公務員、為執行職務行使公權力之行為、須係不法之行為、行為人有故意或過失、侵害人民之自由或權利、不法行為與損害之發生有相當因果關係等構成要件。是國家賠償責任，係就公務員職務上不法侵權行為所負之責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，而該公務員之行為已構成職務上侵權行為時，國家始應對該受損之人民負賠償責任。
㈡次按，司法院大法官釋字第644號解釋略以：「…憲法第14
條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等」；人民團體法第27條規定：「人民團體得經會員（會員代表）大會決議訂定與變更章程」；督導各級人民團體實施辦法第5條第1、2項規定：「人民團體應於召開會員大會十五日前，或召開理事會議、監事會議、理事監事聯席會議七日前，將會議種類、時間、地點連同議程通知各應出席人員並報請主管機關及目的事業主管機關備查。但因緊急事故召集臨時會議，經於開會前一日送達通知者，不在此限。會員（會員代表）大會會議紀錄，應載明出席、缺席、請假者之人數，於閉會後三十日內報請主管機關及目的事業主管機關備查」；內政部103年4月16日台內團字第1030136171號函揭示「人民團體輔導應逐步落實『政府低度管理、團體高度自治』」；另查人民團體法及其相關法規亦無明文規定會員申請閱覽所屬團體文件之程序及方式，故獸醫師公會於100年11月13日召開之第16屆第1次會員代表大會決議通過增訂系爭章程第10條之1規定「本會重要文件須申請，經理事會同意後始可調閱」，業已踐行民主程序以規範團體事務，係其內部事務自主決定之展現，主管機關應予尊重，方符憲法保障人民結社權、法律保留原則及「政府低度管理，團體高度自治」之人民團體輔導原則，故被告對於獸醫師公會第16屆第1次會員代表大會會議紀錄形式審查後依法予以備查，乃符合憲法及法律規範並依督導各級人民團體實施辦法第5條第1、
2項之規定辦理。㈢內政部於104年9月18日以台內團字第1040068872號發文予
「合作及人民團體司籌備處」及「中華民國獸醫師協會」之函釋略以「貴會提及『重要文件』，基於『法律明確性原則』，章程中應先釐清何謂『重要文件』之定義與類別，俾憑辦理。…」，被告隨即於104年10月8日以新北社團字第1041867764號函通知獸醫師公會「有關貴會第16屆第1次會員代表大會於系爭章程增訂『本會重要文件須申請，經理監事會同意後始可調閱』一案，請依內政部函釋辦理」，亦即，獸醫師公會於100年11月13日召開會員代表大會決議通過增訂系爭章程第10條之1之會議紀錄暨章程修正案並經被告予以備查時，尚無前開內政部函釋，故被告依形式審查後予以備查，並無任何違法之處。
㈣原告另於國賠申請書主張其於103年7月27日及104年1月
30日分別申請調閱獸醫師公會101年8月12日第16屆第4次理監事聯席會議紀錄、100年2月24日新北獸師朗字第10000106號函，然獸醫師公會理事會經80日、47日後才准予原告調閱，被告卻未予糾正云云。承前所述，被告於內政部104年9月18日台內團字第1040068872號函釋前，基於尊重人民團體自治原則，由獸醫師公會自主認定重要文件之定義，並無違法，嗣於前開內政部函釋後，被告隨即於104年10月8日以新北社團字第1041867764號函通知社團法人新北市獸醫師公會依內政部函釋辦理，復以105年12月9日新北府社團字第1052344775號函及106年1月25日新北府社團字第1060138438號函請社團法人新北市獸醫師公會依上開函釋意旨，在未釐清「重要文件」之定義與類別前，應依個案審酌，若無侵害個人隱私、公共利益或第三人正當權益之虞，則應予提供，以維會員之權利，另獸醫師公會業於106年3月12日第17屆第3次會員大會修正系爭章程第10條之1規定。此外，依人民團體法及其相關法規法令，並無明文規範人民團體對於會員請求閱覽會務資料應於「一定期間內」辦竣之期程規定，是以，獸醫師公會並未拒絕原告申請閱卷，倘仍未能滿足原告之期待，而致原告益受有任何損害，亦應屬渠等間之私權糾紛，與被告無涉。
㈤按內政部104年1月27日台內團字第1040401125號函略以「
有關會員資格及權利之審定…係屬人民團體理事會之權責，…團體內部運作事項，依人民團體自治自律原則，有關將會員停權之程序及申訴作法，應依各該團體章程…。」，系爭章程第12條第1項前段則規定：「會員（會員代表）如有違反法令或章程公約之行為或未繳會費滿二年者，得由理事會依情節輕重分別給予警告、停權或除名及撤銷會籍處分。」，故有關會員停權處分係屬獸醫師公會理事會權責，理事會得依個案情節，依據系爭章程規定予以所屬會員適當之處分。是以，獸醫師公會101年8月12日第16屆第4次理監事會決議予以原告停權處分，實屬渠等間之私權行為，無涉公權力行使，其效力要件不應交由被告定奪，以避免主管機關過度介入結社團體之運作，致有違憲之虞，故原告應循團體申訴管道或民事訴訟途徑尋求申訴或救濟。
㈥又原告就上開停權決議曾提起「撤銷決議」之民事訴訟，經
本院104年度訴更一字第2號及臺灣高等法院104年度上字第1266號判決原告敗訴，除證明原告亦明知就系爭章程修訂與停權處分，應依循民事訴訟途徑救濟，而非向被告提起國家賠償訴訟外；上開臺灣高等法院判決理由亦認定原告任意取走社團法人新北市獸醫師公會第16屆會員代表選舉委託書共94份而拒不歸還之行為，係違反系爭章程第10條之1之規定，故社團法人新北市獸醫師公會將原告停權係合法有效，且未構成原告之權益損害，由此益徵本件原告主張被告未釐清系爭章程第10條之1「重要文件」之定義與類別而造成伊權益損害云云，實屬無稽，尤適足以證原告起訴主張國家賠償責任之之構成要件並不成立，起訴顯無理由等語置辯。
㈦並聲明：原告之訴駁回。
三、經查，獸醫師公會於100年11月13日召開第16屆第1次會員代表大會，通過決議增列系爭章程第10條之1：「本會重要文件需申請，並經理監事會同意後，始可調閱」，並將增訂系爭章程第10條之1之會議紀錄暨章程修正案依法報請主管機關予以備查，被告以新北市政府101年1月5日北府社團字第1001930324號函通知存查備考。嗣原告因取走第16屆會員代表選舉委託書共94張，經獸醫師公會催告仍不歸還，獸醫師公會於101年8月12日召開第16屆第4次理監事聯席會議決議以原告違反章程第10條之1之規定將原告停權。原告於103年2月間將上開委託書寄還社團法人新北市獸醫師公會，經獸醫師公會於103年2月19日收受，乃於103年3月
2日之第16屆第1次臨時理監事聯席會議中決議同意原告復權等情，有新北市政府101年1月5日北府社團字第1001930324號函文、臺灣高等法院104年度上字第1266號判決影本各1份（見本院卷第107頁、第133頁至第141頁）在卷為證，且為兩造所不爭執（見本院卷第174頁至第175頁），堪信為真實。
四、本件原告主張被告未釐清系爭章程第10條之1規定中「重要文件」之定義與類別，即就系爭章程修正一案准予備查，致獸醫師公會依據系爭章程第10條之1對被告為停權處分，認被告有過失並侵害原告之權益，原告得依國家賠償法第2條第2項之規定，請求賠償精神慰撫金及登報道歉等情，為被告所否認，並以前詞置辯。經查：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第
2條第2項前段定有明文。次按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段亦規定甚明，是民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責。本件原告主張被告於審查系爭章程修正一案時，因未釐清系爭章程第10條之1中「重要文件」之定義與類別，即就系爭章程第10條之1准予備查，致獸醫師公會依系爭章程第10條之1規定對被告為停權處分，侵害被告之權益，然為被告所否認，自應由原告就被告執行職務行使公權力有故意或過失，及原告之權利受有損害，且該執行職務行為與損害間有因果關係各節，負舉證責任。
㈡次按憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特
定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等（司法院大法官釋字第644號解釋意旨參照）。人民團體得經會員（會員代表）大會決議為章程之訂定與變更；人民團體應於召開會員（會員代表）大會15日前，或召開理事會議、監事會議、理事監事聯席會議7日前，將會議種類、時間、地點連同議程通知各應出席人員並報請主管機關及目的事業主管機關備查。但因緊急事故召集臨時會議，經於開會前1日送達通知者，不在此限。會員（會員代表）大會會議紀錄，應載明出席、缺席、請假者之人數，於閉會後30日內報請主管機關及目的事業主管機關備查，人民團體法第27條、督導各級人民團體實施辦法第5條第1、2項分別定有明文。查本件獸醫師公會於100年11月13日召開第16屆第1次會員代表大會，通過決議增列系爭章程第10條之1：「本會重要文件需申請，並經理監事會同意後，始可調閱」，並已依法報請主管機關即被告將系爭章程之修正案予以備查，業如前述，可知獸醫師公會已依上開規定及程序報請主管機關及目的事業主管機關備查。參以人民團體之主管機關內政部曾發函各直轄市政府、縣市政府表示「…為利政府施政與時俱進、簡化便民，並逐步具體落實政府低度管理、團體高度自治之政策理念，主管機關對社會團體所報之旨揭會務，皆屬備查性質。」，此有內政部103年4月16日台內團字第1030136171號函文影本1份（見本院卷第111頁）在卷可查，且人民團體法及其相關法規並無明文規定會員申請閱覽所屬團體文件之程序及方式，足認獸醫師公會於前揭會員代表大會決議通過增訂章程第10條之1之規定，係其內部事務自主決定之展現，主管機關應予尊重並以形式審查後依法予以備查，方符上揭「政府低度管理，團體高度自治」之人民團體輔導原則。是以，獸醫師公會既已依上開規定將系爭章程修正案報請被告備查，被告對於系爭章程為形式審查後依法予以備查，並無任何違法之處。
㈢原告主張被告就系爭章程第10條之1之審查作業有業務上過
失一節，固據其提出內政部104年9月18日台內團字第1040068872號函、新北市政府社會局文件影本等件（本院卷第12
5至137頁、第304頁至第325頁）為證，惟觀諸上開內政部函文內容略以「主旨：有關貴會（即獸醫師公會）函詢章程中是否可以訂定貴會重要文件需申請並經理事會同意後，始可調閱之條文1案，復如說明…說明：三、貴會提及『重要文件』，基於『法律明確性原則』，章程中應先釐清何謂『重要文件』之定義與類別，俾憑辦理。…」等語，可知獸醫師公會確有因系爭章程第10條之1條文疑義函詢內政部尋求釋義，且內政部依上開內容函覆獸醫師公會等情，然獸醫師公會於100年11月13日召開會員代表大會決議通過增訂系爭章程第10條之1之會議紀錄暨章程修正案並經被告予以備查時，尚無前開內政部函釋，且該函釋亦僅指明系爭章程第10條之1應具體定義其條文內容，並未指明該條有違法之嫌，故被告依形式審查後予以備查，難認有何違法之處；另查原告所提上開新北市政府社會局文件之內容，均係原告因獸醫師公會停權處分並向被告陳情後，被告函請獸醫師公會函覆說明獸醫師公會理監事聯席會議決議停權處分一案之過程，與本案原告就系爭章程修正案准予備查之執行職務行為無涉，是原告以上開函文主張被告有業務上過失云云，自不足採。再者，被告於知悉前開內政部函釋後，亦隨即發函通知獸醫師公會：「有關貴會第16屆第1次會員代表大會於章程增訂『本會重要文件須申請，經理監事會同意後始可調閱』一案，請依內政部函釋辦理」、「有關貴會章程第10條之1規定之適用，基於『法律明確性原則』，尚未釐清『重要文件』之定義與類別前，會員調閱會務資料，請貴會依個案審酌，若無侵害個人隱私、公共利益或第三人正當權益之虞，則應予提供，以維會員之權利」、「為維護會員權益，請依內政部函釋意旨基於『法律明確性原則』釐清何謂『重要文件』之定義與類別，或於理事會提案修正貴公會章程第10條之1規定，並提經會員大會決議」等語，有新北市政府104年10月8日新北社團字第1041867764號、105年12月9日新北府社團字第1052344775號、106年1月25日新北府社團字第1060138438號函文影本各1份（見本院卷第115頁至第11
6頁）在卷可稽，益徵被告基於尊重人民團體自治原則，僅依法確認系爭章程內容未違反法律強制禁止規定，及無不法之情，即予以備查，而由獸醫師公會自主認定系爭章程第10條之1之「重要文件」定義，並由被告從旁輔導、建議修正系爭章程第10條之1內容，以符合法律明確性原則，而獸醫師公會亦於106年間經會員大會修正章程第10條之1規定：
「本會重要文件須申請，並經理事會同意後，始可調閱。本條所稱重要文件係指：涉及侵害個人隱私、公共利益或第三人正當權益之虞者，均應屬之。」，並經被告准予備查在案（參卷附社團法人新北市獸醫師公會章程之法規沿革及條文），被告上開所為均依法行政，難認有故意或過失以違法行政作為侵害原告權利之情形。況獸醫師公會101年8月12日第16屆第4次理監事會決議予以原告停權處分，實屬獸醫師公會與原告間之私權糾紛，原告遭停權與否，無庸徵得被告之同意或備查，無涉公權力行使，原告自不得以其遭獸醫師公會停權處分為由，主張被告有何執行職務行使公權力不法侵害原告權利之情形，是原告上開主張，均無足採，自不得依國家賠償法第2條第2項規定為請求。又原告既不得請求國家賠償，本件關於其所受損害為何、得否請求精神慰撫金及登報道歉等爭點，即無再行論述之必要，附此敘明。
五、綜上所述，原告所提之證據，尚無從證明被告有何故意或過失不法侵害原告之行為。從而，原告依國家賠償法第2條第
2項之規定，請求被告應給付原告51萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，併應於中國時報、自由時報、聯合報之刊頭位置刊登道歉啟事，均為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張、陳述暨攻擊防禦方法與證據，經本院斟酌後，認與本件判決結果已不生影響，故不一一加予論述，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中華民國107年1月23日
民事第五庭審判長法官連士綱
法官謝宜雯法官莊哲誠以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國107年1月23日
書記官尤秋菊