高雄高等行政法院101年度訴字第392號判決

裁判字號：高雄高等行政法院101年訴字第392號判決

裁判日期：民國102年03月19日

裁判案由：使用費

高雄高等行政法院判決
101年度訴字第392號民國102年3月5日辯論終結原告五詮精密科技股份有限公司代表人 盧正銓 訴訟代理人 蔡文斌 律師
王盛鐸 律師 鄭植元 律師被告高雄市政府經濟發展局代表人 藍健菖 訴訟代理人 顏紹宇
洪崇啟 吳佳真 上列當事人間使用費事件，原告不服高雄市政府中華民國101年8月9日高市府法訴字第10130577200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國95年12月25日向改制前高雄縣政府岡山本洲工業區服務中心（合併改制後稱高雄市岡山本洲產業園區服務中心，屬高雄市政府下設一級機關經濟發展局之內部機構，下稱本洲服務中心）申請聯接使用該中心所設置之污水下水道系統，經該中心審核後，同意原告廢污水聯接使用，並請其○○○區○○道使用管理規章（下稱管理規章）規定事項辦理。嗣本洲服務中心稽查人員於100年3月17日8時40分許在原告之廢污水納管口及採樣井進行水質採樣，檢驗結果PH值為2.2、懸浮固體（SS）為2,420㎎/L、鋅（Zn）為729mg/L及溶解性鐵（Fe）為260mg/L，未符合進廠限值，該中心乃按採樣檢測所得水質計算原告之污水處理系統使用費（下稱使用費），並於同年4月12日開單應繳納使用費計新台幣（下同）505,225元。原告於同年7月18日以採樣之污水非其生產行為所造成及採樣口有污水逆流等為由向被告提出異議，經被告分別於同年7月27日及8月1日邀請原告研議確認其採樣檢驗無誤，原告乃於同年11月繳納使用費（含原費用505,225元、滯納金15％為75,784元，合計581,009元）。惟原告復於101年1月31日以本洲服務中心之排放管道設計不當，致他廠房排放之污水溢流至其污水處理槽及衛生設備管道而溢出，該溢出污水非其生產行為所致等情為由，依行政程序法第128條第1項第2、3款規定，申請退還已繳納之使用費581,009元，案經被告以101年5月14日高市經發工字第10131302300號函，否准其申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告主要生產之產品為螺絲，位於岡山本洲產業園區內廠房之廢水來源僅有民生廢水，不可能產生工業廢水，前由經濟部工業局於93年10月5日審查用水、廢水、用電，均未超過標準用量。且原告之水質檢驗歷次檢驗結果差異甚大，尤其導電度之檢驗結果，含有高導電度之廢水，惟原告廠房之生產流程，根本不可能排放高導電度之廢水，可證明從原告採樣之不合格廢水，並非來自原告，而是因污水管線設計或管理不當，從附近其他工廠溢流而來。
（二）被告於100年3月22日以高市經發工字第1000008994號函通知原告，經本洲服務中心於100年3月17日稽查採樣原告廢水結果，未符合標準，於100年4月12日要求原告繳納鉅額之使用費，原告一再向本洲服務中心提出口頭之申複及異議，表示不合格之廢水並非原告排放，而是同產業園區內其他廠商排放溢流至原告廠房，均無結果，嗣原告於100年7月18日正式發函予本洲服務中心，就污水系統不當及使用費提出異議，並一再強調，原告之生產過程絕不會排放不合格之污水，且於100年4月間經本洲服務中心連續多日採樣，均符合規範，雖本洲服務中心於100年7月27日及8月1日兩度召開水質異常協調會，惟本洲服務中心認為採樣無誤，仍要求原告繳納使用費，被告又於100年11月10日以高市四維經發工字第1000037646號函通知原告，將於100年12月1日對原告之污水納管口進行封管，並於100年11月14日以高市四維經發工字第1000038019號函命原告繳交581,009元，否則將強制執行，原告因此而繳納，惟不能以此認為原告承認排放水有不合格之情事。
（三）100年12月間其他廠商所排放之廢水多次溢流入原告工廠內，本洲服務中心雖於100年12月25日裝置逆水閥，但仍於101年1月間多次發生污水溢流入原告廠房內之狀況，甚至到101年5月間仍反覆不斷發生，此均可證明污水管線設計不當，且有人蓄意違法偷排大量污水，被告命原告繳納100年4月份使用費有違法不當之處。
（四）原告於101年1月31日申請撤銷應繳581,009元之行政處分，並准予返還該金額，遭被告以101年5月14日高市經發工字第10131302300號函否准，理由謂「所提證物縱屬行政程序法第128條第1項第2款所述新事實或新事證，惟尚不足以推翻本洲產業園服務中心在100年3月17日於原告納管口採樣檢測異常之事實，所述溢流現象於當時亦無發生，故原告申請撤銷（重開行政程序）並無理由。」不僅違反經驗法則與證據法則，且就原告工廠之生產流程，不可能排放不合格之廢水一節，完全未予調查認定，有違行政程序法第9條、第36條規定。又訴願決定機關未調查原告於100年3月17日前後工廠生產及出貨狀況，顯有疏失，且本洲服務中心於100年3月12日至17日監測，僅PH值異常，但仍在容許範圍內，反可證明懸浮固體、鋅、溶解性鐵等高污性之導電度廢水，並非原告工廠所排放，被告及訴願決定之認定，違背物理、化學之常識判斷。另100年3月7日至100年12月25日雖經過9個月，惟原告工廠之機器設備及生產流程並未改變，卻一再發生其他工廠相同之廢水由原告工廠溢流冒出，依經驗法則及論理法則判斷，可證明排放管道設計不當，且同一園區有其他工廠故意偷排放污水，豈能一再卸責推說原告排放。
（五）原告101年1月31日申請書載明，依據行政程序法第128條第1項第2款、第3款規定，申請被告返還使用費，原告係於100年11月下旬，依據被告100年11月10日高市四維經發工字第1000037646號及100年11月14日高市四維經發工字第1000038019號函，繳納使用費581,009元，目的係在避免本洲服務中心於100年12月1日前來封管，造成原告無法營運之重大損失，但原告繳費後，卻於100年11月24日、25日、26日、27日、28日連續5日發生污水仍由本洲○○○區○○○○道管線，溢流至原告工廠污水處理槽內，導致原告之沈澱池因外來之污水不斷流入而從衛浴管線溢出，原告除拍照為證外，並立即報請服務中心人員陳先生前來勘查，確認有原告所指之情形，然於100年12月間仍然有污水溢流入原告公司內，原告因此於100年11月29日、100年12月12日兩度發函予服務中心要求處理，被告於101年1月2日以高市經發工字第1013000021號函回覆：「二、有關貴公司污水人孔溢流乙事，本局本園區服務中心已於100年12月26日於貴公司污水排放人孔裝置逆水閥，並將此污水溢流情形納入污水管線改善工程。三、在污水改善工程未完成時，持續觀察紀錄，且協商新龍興公司廢、污水排放盡量採定量批次排放，以免瞬間流量過大，造成溢流現像。」被告此項函覆，不啻承認產業園區之污水管線設計或管理有瑕疵，以致其他工廠所排放之污水溢流至原告公司內，顯可證明原本從原告公司內所採樣之不合格廢水，並非原告所排放，原告據此新事實、新證據於101年1月31日申請撤銷原處分，返還原告所繳之581,009元使用費，應符合行政程序法第128條第1項第2款及同條第2項前段之要件。
（六）確定判決消極的不適用法規，顯然影響裁判者，自屬民事訴訟法第496條第1項第1款所定適用法規顯有錯誤之範圍，應許當事人對之提起再審之訴，為司法院釋字第177號解釋文明定。原告係依被告100年11月10日高市四維經發工字第1000037646號函及100年11月14日高市四維經發工字第1000038019號函繳費，該2函謂若不繳納，即將於100年12月1日進行封管，應屬行政處分至明。原告於繳費後即於101年1月31日申請撤銷原處分，返還所繳納之使用費，主張本洲服務中心於100年3月17日稽查採樣之廢水，並非原告工廠所排放，依行政程序法第9條、第36條、第43條、第102條規定，被告應依職權調查本洲服務中心於100年3月17日稽查所採樣之廢水，是否原告工廠於生產作業過程所排放，惟被告並未調查原告工廠內之機器狀況及作業流程，亦未調閱100年3月17日前後原告工廠之生產日誌、出貨狀況，即逕予否准原告之申請，被告消極之不作為，應適用卻不適用行政程序法規定，已具有相當於行政訴訟法所定再審事由，且足以影響原行政處分。
（七）被告依管理規章第8條及第21條規定，於100年4月12日開立「維護費」繳款書，要求繳納「使用費」，然下法道法第19條第1項，並未明定如排放污水可向使用人收取如何計算之污水處理費用，則本洲服務中心以管理規章要求原告繳納使用費，形同對於原告之處罰，顯然欠缺法源依據。另依下水道法第25條、第32條規定，下水道用戶如排放之水質超過容許之標準首先係限令改善，情節重大始可通知停止使用，原告於100年3月17日檢測不合格，於100年3月21日即複檢合格，前後僅4天，情節非常輕微，何況事後證實非原告所排放，本洲服務中心卻不斷恐嚇要封管，若已限期命改善仍未改善，情節又非重大者，僅可處1千元以上1萬元以下罰鍰，母法條文內並無應繳納刑同罰鍰之污水處理費用之規定，否則本洲服務中心一方面可處1千元以上1萬元以下罰鍰，一方面又可命繳納鉅額之使用費，豈非一案兩罰。繳納使用費如係下水道用戶之義務，依中央法規標準法第5條第2款規定，應以法律定之，而下水道法第26條並未明定排放於下水道之水質，如超過容許之標準，應另繳納所謂使用費予下水道機構。按法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，本件被告依管理規章命原告繳納鉅額之使用費，明顯違反法律保留原則。被告以逾越法律授權之行政命令要求原告繳納使用費，其處分實有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第110條第7款規定，該處分應屬自始當然無效，準此，被告亦應返還原告所繳納之使用費。
（八）原告隔壁之工廠新龍光公司，遭本洲服務中心檢測出排放水不符合標準，所提之行政訴訟現由鈞院以101年度訴字第113號、101年訴字第293號審理中，其中一案鈞院命工業技術研究院鑑定，於101年12月26日到現場鑑定發現，岡山本洲產業園區內大部份地下排水管公共管線已嚴重阻塞，許多地方甚至破裂或斷掉，如園區內有工廠排放較大量之廢水，廢水就會四處往空隙之處流去，由以上之鑑定，可證明原告因從不排放不符標準之廢水，管線較乾淨而有空隙，若園區內有其他公司排放污水，就會因為堵塞流入原告工廠內，尤其是原告工廠之作業流程，不可能排放強酸（PH2.2），懸浮固體不可能高達2,420mg/L，更不可能排放導電之鋅729mg/L，溶解性鐵260mg/L，本洲服務中心於100年3月17日之採樣並非原告所排放等情，並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分（被告101年5月14日高市經發工字第10131302300號函）均撤銷。⑵被告應就原告101年1月31日之申請書，依行政程序法第128條第1項第2款、第3款規定，作成准予程序重開之行政處分。⑶被告100年4月12日開立本洲服務中心維護費繳款書（編號A000308）應撤銷。⑷被告應就原告101年1月31日之申請書，依公法上不當得利等規定，作成返還原告污水處理使用費581,009元之行政處分。
三、被告則以︰
（一）依據行政院環境保護署99年7月7日環署水字第0990060084號令，修正發布之「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第3條事業廢水類別，原告之行為產生之廢水即屬事業廢水，非僅有民生廢水。本件100年3月17日檢測時之「事實及法律狀態」，已足以構成原裁處處分構成要件之前提事實，與原告所述之「溢流」情事無關。
（二）根據100年3月17日採樣紀錄顯示，本洲服務中心採樣過程均由原告代表會同採樣，採樣與檢測程序均無誤且拍照存證，當天本洲服務中心依據連續監測器發報之簡訊，至連續監測器放置點（原告事業納管口）採樣並立即檢測pH值（色澤為鐵銹色且pH值＝3.38），隨後本洲服務中心通知原告之代表人員陪同至原告事業採樣井採樣並立即檢測pH值（色澤為鐵銹色且pH值＝3.52），且以石蕊試紙交叉比對，結果相同。當天本洲服務中心亦確認原告下游之新龍光公司其連續監測器（設置於新龍光公司事業納管口）之狀況並無異常，因為若發生污水溢流現象，此污水下水道支線系統之上下游應該會同時出現異常狀況；又當天本洲服務中心進一步檢查兩家公司事業納管口與採樣井周圍水泥壁時，均未發現高於兩家公司事業納管口與採樣井之水痕。綜合上述事證，故可排除100年3月17日當天因污水溢流致使原告納管水檢測超標之可能性，此違規情事與「溢流」無關，原告認知顯有誤解。
（三）原告指稱100年12月間多次發生污水溢流至原告之狀況，就此原告應另行提出書面申訴，俾利後續污水管線改善工程之執行。原告以100年12月之事證進而認定被告於100年3月17日對原告之原處分不當，實則二者毫無關聯，且兩者發生時間相距約10個月，時間已有落差，已排除100年3月17日因污水溢流致使原告納管水檢測超標之可能性。
（四）行政程序法第128條規定之「重開行政程序」（或稱「行政程序之重新進行」）制度，類似於「確定判決之再審」，相較於再審係以「已發生形式確定力之判決」作為程序標的，且須先審酌「再審之訴是否合法」、「再審事由是否具備」後，方得審酌「本案有無理由」；「重開行政程序」係以「已發生『形式存續力』之行政處分」作為程序標的，故亦須先審酌「重開行政程序之申請程序上是否合法」、「重開行政程序之事由、原因是否具備」以後，方得進入「本案實體上有無理由」之審理。據此，倘若重開行政程序之程序上合法，且具備重開行政程序之原因，法院將「判命被告機關作成『准予重開行政程序之行政處分』」，此時倘若本案亦有理由，法院「方得」判決命被告機關作成「『撤銷、變更或廢止』原處分之行政處分」。據此，本件既屬於行政程序法第128條第1項「重開行政程序之申請」，其主要爭點即在於，原告之申請「有無重開行政程序之原因」。
（五）本件收取「使用費或維護費」之行政處分，並非「具有持續效力之行政處分」；且本件「事實事後並未發生任何變更」，並無「事實有利變更」之問題。據此，原告申請重開行政程序，並不符合行政程序法第128條第1項第1款重開行政程序之原因。又行政程序法第128條第1項第2款所謂「新事實或新證據」，係指在「法定救濟期間經過後」具有「嶄新性」之事實或證據而言，亦即，在行政處分發生「形式存續力」以前，業已存在或為原告所已知之事實或證據，即非本款所謂之「新事實或新證據」。原告於起訴狀所主張之事實或證據，諸如「原告廠房之生產流程，根本不可能排放高導電度之廢水」、「廢水來源並非來自原告，係由其他工廠溢流」、「同一工業區內新龍光公司之情況」等，均屬於「收取使用費或維護費之行政處分『發生形式存續力（形式確定力）』」「以前」即已經存在且為原告已知之證據，自非行政程序法第128條第1項第2款之新證據。另原告對於重開行政程序之程序上是否合法以及是否具備重開行政程序之原因，亦即「是否具備行政程序法第128條第1項各款之原因」，負有「客觀上之舉證責任」，亦即，原告就「程序合法性要件」，負有「客觀上之舉證責任」，本件原告所提之事實以及證據，均未能舉證係在「原處分發生形式存續力以後」方「新發現」，在未盡客觀舉證責任之情況下，自應承受未能舉證之不利益。
（六）原告以「收取使用費、維護費之行政處分」欠缺法律依據，違反行政程序法第4條法律保留原則，屬於行政訴訟法第273條第1項第1款之「適用法規顯有錯誤」為由，請求程序重開，顯無理由。蓋產業創新條例第53條規定不僅作為系爭「收取使用費或維護費」之法律依據，且同條第3項出現「滯納金」之法律文字，足證該費用具有「公法上金錢給付義務」之性質（該規定之前身係促進產業升級條例第65條）。又參酌○○○區○○道使用管理規章」第14條之修正理由第3點：「三、第2項使用費費率之訂定，應依促進產業升級條例第65條第2項規定，由工業區管理機構報核，爰刪除現行條文「及費率」等文字。」，亦可知管理規章第8條以及第21條「收取使用費之法律依據」，係「產業創新條例第53條」（即促進產業升級條例第65條第2項）。再按管理規章第1條規定之「授權依據」－「下水道法第19條」已經修正為下水道法第26條，依現行下水道法第26條規定，不僅係「收取使用費」之法律依據，亦係管理規章之「授權依據」。另管理規章第2條之立法理由第9點謂：「第13款，依促進產業升級條例第65條規定，修正污水處理系統營運維護費為污水處理系統使用費及費率核定機關。」均足以證明除「產業創新條例第53條（促進產業升級條例第65條）規定以外，下水道法第26條亦為管理規章之授權依據。綜上所述，原告主張使用費或維護費之收取欠缺法律依據，並無理由，蓋系爭收取使用費或維護費之行政處分係以「產業創新條例第53條」以及「下水道法第26條」為授權依據，符合司法院釋字第443號解釋理由書所謂「層級化法律保留」之要求，故管理規章既屬於法律所授權，自無違反法律保留原則，更無「欠缺授權依據」之問題，更不能以此推論具有形式存續力之原行政處分適用法規顯有錯誤。
（七）原告申請重開行政程序，亦不具備「相當於行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款再審事由」之「重開行政程序事由」。蓋原告所提之「證物」，均屬於「原行政處分發生形式存續力（形式確定力）以前」業已存在之證據，相關證據「業已經原行政處分斟酌」，自非所謂「發現未經斟酌之證物」。又被告就原告所謂之重要證物，包含系爭使用費、維護費之繳款書、原告受檢驗時之「水質檢驗報告」、被告之檢驗儀器並未毀損、原告請求複檢後水質檢驗之複檢結果等均已斟酌。且就上開「常態事實」，有公法上「使用費、維護費債權」之被告，已盡其「權利存在要件事實」之舉證責任；至於「上開公法上使用費、維護費債權」之「權利消滅事實、權利障礙事實或權利排除事實」，或「並非原告工廠生產過程所排放，而係第三人所排放」等「非常態之事實」，自應由「主張公法上債權不存在」之原告負客觀舉證責任，此由行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條，亦可得出相同「客觀舉證責任分配」之結論。故原告請求重開行政程序，並不符合行政程序法第128條第1項各款重開行政程序之原因等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有本洲服務中心○區○○○○○○道水質連續監測報告、廠商採樣分析紀錄表、水質檢驗報告、維護費繳款書、原告101年1月31日申請書、被告101年5月14日高市經發工字第10131302300號函等附本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為原告依行政程序法第128條規定申請重開行政程序，被告予以否准，是否適法？經查：
（一）按「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第98條第3項定有明文。依此，處分機關未於處分書上教示救濟期間，其法定訴願期間即為1年。經查，被告100年4月12日以其所屬機構本洲服務中心出具之維護費繳款書，僅表明費用種類、金額、性質、逾期繳費將加徵滯納金及移送強制執行之旨，此外，並無任何教示救濟期間之文義（見本院卷第23頁），揆諸前揭規定，原告若不服前揭繳款處分，其法定救濟期間應為1年。然查，原告於本院言詞辯論期日表示其至遲於100年4月25日以前即已收受上開繳款書等語（見本院卷第301頁），如原告對上開繳款處分不服，其至遲於101年4月25日以前即應對上開處分提起訴願。
然原告直至101年9月28日提起本件訴訟止，均未曾對上開處分提起訴願，雖原告有於101年1月31日提出申請，但其係對被告100年11月14日高市四維經發工字第1000038019號函申請依行政程序法第128條第1項第2、3款規定重開程序，是其既未表明對被告100年4月12日上開繳款處分不服而提起訴願之旨，反而明確表示其特定申請事項，難認已對上開繳款處分已提起訴願，依此，被告100年4月12日繳款處分原告已逾訴願期間而告確定，為兩造所是認，是以本件訴訟非逕審究被告100年4月12日繳款處分之合法性，而應先審酌本件有無原告主張行政程序應予重開之情事，合先敘明。
（二）次按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」行政程序法第128條及第129條分別定有明文。上開行政程序法第128條規定，係針對於法定救濟期間經過後，已發生形式確定力之行政處分，為保護相對人或利害關係人之權利及確保行政之合法性所為之例外規定，賦予行政處分之相對人或利害關係人於具有該條規定之一定事由時，得向原處分機關請求重開行政程序之規範。又行政程序重開係允許處分相對人或利害關係人具有一定要件時，得對於已具存續力之行政處分加以爭執，冀以改變原處分效力之程序，類似訴訟法上之再審程序，則在進行已確定之行政處分有無違誤之實體判斷之前，自應先審究請求重開是否符合法定要件，如不符合重開要件，即無進一步審理原處分之違法性之餘地。
（三）查原告主張本件有行政程序法第128條第1項第2、3款規定程序應予重開情事者，無非係以被告100年4月12日繳款處分違反法律明確性原則，於無法律明文處罰規範情況下，強制向原告收取污水處理費，顯有不適用法規而具備行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由；其次，原告污水管線屢屢出現他處廢水溢流情事，此等新事實、新證據若經被告於處分時予以調查，將可驗證被告100年3月17日所查獲之廢水檢驗報告，並非原告工廠所排放等為其主要論據。本院查：
1、關於原告主張被告100年4月12日繳款處分有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由部分：
A、第按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制，而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」又「憲法增修條文第9條第2項規定：『經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧』，係課國家以維護生活環境及自然生態之義務，防制空氣污染為上述義務中重要項目之一。空氣污染防制法之制定符合上開憲法意旨。依該法徵收之空氣污染防制費係本於污染者付費之原則，對具有造成空氣污染共同特性之污染源，徵收一定之費用，俾經由此種付費制度，達成行為制約之功能，減少空氣中污染之程度；並以徵收所得之金錢，在環保主管機關之下成立空氣污染防制基金，專供改善空氣品質、維護國民健康之用途。此項防制費既係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，在學理上稱為特別公課，乃現代工業先進國家常用之工具。特別公課與稅捐不同，稅捐係以支應國家普通或特別施政支出為目的，以一般國民為對象，課稅構成要件須由法律明確規定，凡合乎要件者，一律由稅捐稽徵機關徵收，並以之歸入公庫，其支出則按通常預算程序辦理；特別公課之性質雖與稅捐有異，惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔，故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，如授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。所謂授權須具體明確應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。」為司法院釋字第
443、426號解釋理由書所明示。由是觀之，除憲法保留事項外，一般人民之基本自由權利多屬於法律保留事項，而該等事項如符合憲法第23條規定要件者，非不得以法律或法律授權之命令加以限制。而基於環境保護對於污染潛在製造者所課予之清除處理費，性質上屬於特別公課，此與稅捐所要求之法律明確性原則略低，因其有使用者付費原則之侷限，且專款專用，不致於使一般國民均成為納稅主體，也不與一般國庫行政混用之故。是以，修正前之空氣污染防制法第10條（現行空氣污染防制法第16條）規定並未具體明確對行政機關徵收目的、對象、場所及用途等項，而有概括授權情事，但仍經前揭司法院大法官會議認定為合憲。
B、又按「產業園區應依下例規定成立管理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：．．．。」「依第50條規定成立之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用：一、一般公共設施維護費。二、污水處理系統使用費。三、其他特定設施之使用費或維護費。前項各類費用之費率，由管理機構擬訂，產業園區屬中央主管機關開發者，應報中央主管機關核定；屬直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業開發者，應報直轄市、縣（市）主管機關核定。中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區內使用人屆期不繳納第1項之費用者，每逾2日按滯納數額加徵百分之一滯納金；加徵之滯納金額，以應納費額之百分之十五為限。」為產業創新條例第50條第1項前段、第53條所規定。另按「下水道機構，應於下水道開始使用前，將排水區域、開始使用日期、接用程序及下水道管理規章公告週知。」「用戶使用下水道，應繳納使用費；其計收方式如左︰一、按下水道用戶使用自來水及其他用水之用量比例計收。
二、按下水道用戶排放之下水水質及水量計收。三、其他經主管機關核定之方式。前項使用費計算公式及徵收辦法，由直轄市、縣（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定之。」下水道法第19條第1項、第26條分別定有明文。依此，被告所屬之本洲服務中心即依據前揭法律之授權訂定○○○區○○道使用管理規章」及污水處理費之計算公式（見本院卷第133至148頁），其管理規章第2條第7、
10、13款明定：「本規章之用語定義如下：．．．七、排放口：指用戶排放廢（污）水進○○○區○○○○道前，所設置之固定放流設施。．．．十、進廠限值○○○區○○○○道可容納排入之廢（污）水水質標準稱之。．．．
十三、污水處理系統使用費（以下簡稱使用費）：下水道機構為正常營運污水處理系統所需之操作、維護及管理成本，依經濟部、直轄市或縣（市）政府核定之費率，向用戶所收取之費用。」第21條第2項規定：「本機構按月向用戶計收之使用費，依所排放廢（污）水符合進廠限值之水質、水量，加計前項異常或違規排放廢（污）水之水質、水量經分級計費後之總和。」佐諸被告100年4月12日出具之繳款處分書上，並蓋用「高雄市政府經濟發展局產業園區開發管理基金」字樣（見本院卷第23頁），已說明該項費用之歸屬。是此，被告上開繳款書係依據管理規章而制作，且有專款專用性質（有獨立基金運作，並非繳交國庫）；而管理規章則○○○區○○○道用戶污水處理系統使用費訂定明確之課徵要件及費用計算公式；再者，管理規章制定之法源又來自產業創新條例第53條、下水道法第
19、26條等規定，揆諸前揭司法院大法官會議解釋理由書意旨之說明，被告上開繳款處分當屬依法有據，且符合法律明確性原則及法律保留原則，乃原告主張被告此等對原告財產權之侵害，並無法律授權，顯有不適用法規之違誤云云，實屬無據，尚無足取信。
2、關於原告主張有發生新事實、發現新證據，而未經被告於100年4月12日為上開繳款處分時予以斟酌部分：
A、查原告係螺絲等金屬製品生產業者（見訴願卷第62至64頁），其產生之廢水依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第3條規定即屬事業廢水（屬作業廢水或逕流廢水，雖原告稱其僅產生民生廢水，無工業廢水情事云云，係提出其自己書具之「租購工業區土地污染防治說明書影本1份為證，該向文件僅係原告於租購本洲服務中心廠址時由原告片面之陳述，並無足採信）。其次，被告所屬本洲服務中心先是派員就原告工廠納管污水下水道水質連續於100年3月11日至同年月17日實施監測，嗣該監測系統發現原告廠房自同年月12日起至17日止所排放之廢水均有PH值異常情形發生。本洲服務中心稽查人員隨即於100年3月17日會同原告所屬人員至其廠區外廢污水納管口及廠區內之採樣井進行採樣，其採樣結果與監測系統查驗情形相同，此有原告納管污水下水道水質連續監測報告、採樣分析紀錄表及採樣存證照片影本附卷可證（見本院卷第150至152頁），且本洲工業區於100年1月至3月底止，從未發生24小時內雨量達至50豪米以上之雨勢，基本上呈枯水期乙節，有被告提出原告並無爭執之上開3個月之氣象監測月報表在卷可稽（見本院卷第219至242頁)，佐諸存證照片顯示（見本院卷第151頁），本洲服務中心置放於原告廠房納管口旁之監測系統主機，其高度與納管口位置等同，設若監測期間有發生雨勢沖刷或他廠突然大量排放廢水導致水位高於原告廠區之納管口而逆流至原告廠區之內，則監測系統主機勢必被淹沒而不見蹤影，且無法執行監測工作，然監測系統於監測期間內既無中斷運作情事、監測系統主機於100年3月17日拍照存證之際也完好呈現、原告廠區之納管口亦可順利由○區○○○區○○○道系統排放，當無原告所稱有逆流情事產生之可能。是本件所採取之樣品確為原告工廠所排放，足以判定本件檢測結果超過進廠限值之廢水確係由原告工廠所產生，其檢測結果自可作為核定原告應繳納使用費之依據。
B、雖原告主張100年11月底至101年1月間經常有其他廠房所排放之污水溢流至原告污水處理槽，甚至溢流至原告衛生設備管道而溢出之情事，甚且被告亦承認此等事實而為此裝置逆水閥，足見被告於100年3月17日所採樣之廢水，並非原告工廠所排放一節，固據提出原告100年11月29日函、被告101年1月2日高市經發工字第1013000021號函及數十張照片影本為證（見本院卷第13至19、41至52頁）。惟按行政程序法第128條第1項第2款所謂發現新證據，係指行政處分作成時已存在但為當時所不知或未援用者而言。經查原告前揭主張所提出之證據資料，係發生於000年00月下旬以後之事證，並非被告100年4月12日作成繳納使用費之行政處分時即已存在，當非行政程序法第128條第1項第2款所稱之「發現新證據」，原告執此做為程序重新進行之依據，難謂符合申請程序重新進行之事由。至原告主張於100年11月底至101年1月間發生其他廠房排放之污水溢流至原告污水處理槽乙節，固該當行政程序法第128條第1項第2款所謂之「發生新事實」，然該污水溢流現象既發生於000年00月底至101年1月間，自與被告以100年3月17日監測檢驗結果據以為課徵原告較高污水處理系統使用費之事實狀態毫無干係，尚難據此反推被告於100年3月17日所採樣之廢水，並非原告工廠所排放，而使原告受較有利益之處分，原告執此申請被告上開處分程序應予重開，亦屬無據，不應准許。
五、綜上所述，原告前揭主張，均無足取，而原告既不符合程序重開要件，即無進一步審理被告100年4月12日繳款處分違法性之餘地；至被告以原告101年1月31日之申請，並不符合行政程序法第128條第1項第2、3款規定可以重開行政程序之事由，而否准其請求退還已繳納100年4月份污水處理系統使用費581,009元之申請，自屬適法；訴願決定遞予維持，亦無違誤。乃原告提起本件訴訟，求為判決⑴訴願決定及原處分（被告101年5月14日高市經發工字第10131302300號函）均撤銷。⑵被告應就原告101年1月31日之申請書，依行政程序法第128條第1項第2款、第3款規定，作成准予程序重開之行政處分。⑶被告100年4月12日開立本洲服務中心維護費繳款書（編號A000308）應撤銷。⑷被告應就原告101年1月31日之申請書，依公法上不當得利等規定，作成返還原告污水處理使用費581,009元之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年3月19日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官張季芬法官林彥君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年3月19日
書記官洪美智