裁判字號：最高行政法院102年判字第535號判決
裁判日期：民國102年08月22日
裁判案由：使用費
最高行政法院判決
102年度判字第535號上訴人五詮精密科技股份有限公司代表人 盧正銓 訴訟代理人 吳任偉 律師
王靖夫 律師 李春輝 律師被上訴人高雄市政府經濟發展局代表人 曾文生 上列當事人間使用費事件，上訴人對於中華民國102年3月19日高雄高等行政法院101年度訴字第392號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件行政訴訟被上訴人代表人由 藍健菖 變更為曾文生， 玆經 繼任者於民國102年8月12日具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人於民國95年12月25日向改制前高雄縣政府岡山本洲工業區服務中心（合併改制後稱高雄市岡山本洲產業園區服務中心，屬高雄市政府下設一級機關經濟發展局之內部機構，下稱本洲服務中心）申請聯接使用該中心所設置之污水下水道系統，經該中心審核後，同意上訴人廢污水聯接使用，並請其○○○區○○道使用管理規章（下稱管理規章）規定事項辦理。嗣本洲服務中心稽查人員於100年3月17日8時40分許在上訴人之廢污水納管口及採樣井進行水質採樣，檢驗結果PH值為2.2、懸浮固體（SS）為2,420㎎/L、鋅（Zn）為729mg/L及溶解性鐵（Fe）為260mg/L，未符合進廠限值，乃按採樣檢測所得水質計算上訴人之污水處理系統使用費（下稱使用費），並於同年4月12日開立維護費繳款書（編號A000308），通知上訴人應繳納使用費計新臺幣（下同）505,225元（下稱繳款處分），經上訴人於同年11月繳納（含原費用505,225元、滯納金15％為75,784元，合計581,009元）。惟上訴人復於101年1月31日以本洲服務中心之排放管道設計不當，致他廠房排放之污水溢流至其污水處理槽及衛生設備管道而溢出，該溢出污水非其生產行為所致等情為由，依行政程序法第128條第1項第2、3款規定，申請退還已繳納之使用費581,009元，案經被上訴人以101年5月14日高市經發工字第10131302300號函（下稱原處分），否准其申請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟，復經原判決駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張略以：㈠、上訴人主要生產之產品為螺絲，廠房之廢水來源僅有民生廢水。100年11月24日至28日上訴人工廠沈澱池因外來之污水不斷流入，而從衛浴管線溢出，經函請本洲服務中心處理，據被上訴人以101年1月2日高市經發工字第1013000021號復函可知，被上訴人承認產業園區之污水管線設計或管理有瑕疵，以致其他工廠所排放之污水溢流至上訴人公司內，而證前自上訴人公司內所採樣之不合格廢水，並非上訴人所排放。上訴人據此新事實、新證據於101年1月31日申請撤銷繳款處分並請求返還已繳之使用費，符合行政程序法第128條第1項第2款及同條第2項前段之要件。㈡、又被上訴人對於上訴人之申請，未依行政程序法第9條、第36條、第43條、第102條規定，調查上訴人工廠內之機器狀況及作業流程，亦未調閱100年3月17日前後上訴人工廠之生產日誌、出貨狀況，查明本洲服務中心於100年3月17日稽查所採樣之廢水，是否上訴人工廠於生產作業過程所排放，即逕予否准上訴人之申請，應適用卻不適用上述行政程序法規定，依司法院釋字第177號解釋意旨，被上訴人消極之不作為，已具相當於行政訴訟法所定再審事由。㈢、再下水道法第19條第1項並未明定如排放污水可向使用人收取污水處理費用，本洲服務中心依管理規章要求上訴人繳納使用費，欠缺法源依據，乃屬無效等語，並求為判決⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被上訴人應就上訴人101年1月31日之申請書，依行政程序法第128條第1項第2款、第3款規定，作成准予程序重開之行政處分。⒊繳款處分應撤銷。⒋被上訴人應就上訴人101年1月31日之申請書，依公法上不當得利等規定，作成返還上訴人污水處理使用費581,009元之處分。
四、被上訴人則以：㈠、上訴人於起訴狀所主張之事實或證據，諸如「上訴人廠房之生產流程，根本不可能排放高導電度之廢水」、「廢水來源並非來自上訴人，係由其他工廠溢流」、「同一工業區內新龍光公司之情況」等，均屬於「收取使用費或維護費之行政處分『發生形式存續力（形式確定力）』」「以前」即已經存在且為上訴人已知之證據，自非行政程序法第128條第1項第2款之新證據。且被上訴人就上訴人所謂之重要證物，包含系爭使用費、維護費之繳款書、上訴人受檢驗時之「水質檢驗報告」、被上訴人之檢驗儀器並未毀損、上訴人請求複檢後水質檢驗之複檢結果等均已斟酌，並不具備「相當於行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款再審事由」之「重開行政程序事由」。㈡、又產業創新條例第53條規定即為系爭收取使用費之法律依據。至管理規章第1條規定之「授權依據」－「下水道法第19條」已經修正為下水道法第26條，而現行下水道法第26條規定，不僅係「收取使用費」之法律依據，亦係管理規章之「授權依據」。上訴人請求重開行政程序，不符行政程序法第128條第1項各款重開行政程序之原因等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：
㈠、被上訴人100年4月12日以其所屬機構本洲服務中心出具之維護費繳款書，僅表明費用種類、金額、性質、逾期繳費將加徵滯納金及移送強制執行之旨，此外，並無任何教示救濟期間之文義，依行政程序法第98條第3項規定，上訴人若不服前揭繳款處分，其法定救濟期間應為1年。然上訴人於本院言詞辯論期日表示其至遲於100年4月25日以前即已收受上開繳款書等語，然直至101年9月28日提起本件訴訟止，均未曾對上開處分提起訴願。而上訴人於101年1月31日申請依行政程序法第128條第1項第2、3款規定重開程序，並未表明對被上訴人100年4月12日繳款處分不服而提起訴願之旨，難認已對上開繳款處分提起訴願。故被上訴人100年4月12日繳款處分上訴人已逾訴願期間而告確定，是以本件訴訟非逕審究被上訴人100年4月12日繳款處分之合法性，而應先審酌本件有無上訴人主張行政程序應予重開之情事。
㈡、關於上訴人主張繳款處分有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由部分：依司法院釋字第443、426號解釋理由書意旨、產業創新條例第50條第1項前段、第53條、下水道法第19條第1項、第26條、管理規章第2條第7、10、13款、第21條第2項規定，佐諸被上訴人100年4月12日出具之繳款處分書上，蓋用「高雄市政府經濟發展局產業園區開發管理基金」字樣，已說明該項費用之歸屬。依此，被上訴人上開繳款書係依據管理規章而制作，且有專款專用性質（有獨立基金運作，並非繳交國庫）；而管理規章則○○○區○○○道用戶污水處理系統使用費訂定明確之課徵要件及費用計算公式；再管理規章制定之法源又來自產業創新條例第53條、下水道法第19、26條等規定，揆諸前揭司法院大法官會議解釋理由書意旨之說明，被上訴人所為繳款處分當屬於法有據，且符合法律明確性原則及法律保留原則。上訴人主張被上訴人此等對上訴人財產權之侵害，並無法律授權，顯有不適用法規之違誤云云，實屬無據，尚無足取。
㈢、關於上訴人主張有發生新事實、發現新證據，而未經被上訴人於100年4月12日為繳款處分時斟酌部分：
⒈上訴人係螺絲等钃犒生產業者，所產生之廢水依水污染防治
措施及檢測申報管理辦法第3條規定屬事業廢水。被上訴人所屬本洲服務中心先是派員就上訴人工廠納管污水下水道水質連續於100年3月11日至同年月17日實施監測，嗣該監測系統發現上訴人廠房自同年月12日起至17日止所排放之廢水均有PH值異常情形發生，該中心稽查人員隨即於100年3月17日會同上訴人所屬人員至其廠區外廢污水納管口及廠區內之採樣井進行採樣，其採樣結果與監測系統查驗情形相同，此有上訴人納管污水下水道水質連續監測報告、採樣分析紀錄表及採樣存證照片影本附卷可證，且本洲工業區於100年1月至3月底止，從未發生24小時內雨量達至50豪米以上之雨勢，基本上呈枯水期；佐諸存證照片顯示，本洲服務中心置放於上訴人廠房納管口旁之監測系統主機，其高度與納管口位置等同，設若監測期間有發生雨勢沖刷或他廠突然大量排放廢水導致水位高於上訴人廠區之納管口而逆流至上訴人廠區之內，則監測系統主機勢必被淹沒而不見蹤影，且無法執行監測工作，然監測系統於監測期間內既無中斷運作情事、監測系統主機於100年3月17日拍照存證之際也完好呈現、上訴人廠區之納管口亦可順利由廠區○○○區○○○道系統排放，當無上訴人所稱有逆流情事產生之可能。是本件所採取之樣品確為上訴人工廠所排放，足以判定本件檢測結果超過進廠限值之廢水確係由上訴人工廠所產生，其檢測結果自可作為核定上訴人應繳納使用費之依據。
⒉上訴人所提出之證據資料，係發生於000年00月下旬以後之
事證，並非被上訴人100年4月12日作成繳納使用費之行政處分時即已存在，當非行政程序法第128條第1項第2款所稱之「發現新證據」，上訴人執此做為程序重新進行之依據，難謂符合申請程序重新進行之事由。至上訴人主張於100年11月底至101年1月間發生其他廠房排放之污水溢流至上訴人污水處理槽乙節，固該當行政程序法第128條第1項第2款所謂之「發生新事實」，然該污水溢流現象既發生於000年00月底至101年1月間，自與被上訴人以100年3月17日監測檢驗結果據以為課徵上訴人較高污水處理系統使用費之事實狀態毫無干係，尚難據此反推被上訴人於100年3月17日所採樣之廢水，並非上訴人工廠所排放，而使上訴人受較有利益之處分，上訴人執此申請被上訴人上開處分程序應予重開，仍屬無據，不應准許。
㈣、從而，上訴人不符合程序重開要件，即無進一步審理繳款處分違法性之餘地。被上訴人以上訴人101年1月31日之申請，並不符合行政程序法第128條第1項第2、3款規定重開行政程序之事由，而否准其重開程序及請求退還已繳納100年4月份污水處理系統使用費581,009元之申請，自屬適法等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
六、上訴意旨略謂：㈠、上訴人於100年7月18日曾發函本洲服務中心及被上訴人就污水系統規劃不當及繳款處分提出異議，即應視為上訴人已於合法期間內向原處分機關為不服之意思表示。縱上訴人未以訴願之用語聲明不服，惟原處分機關及被上訴人仍應實質判斷上訴人是否向原處分機關為不服處分之意思表示，詎原審法院未依職權詳為審酌，即率認上訴人已逾訴願期間，自有判決不適用法規及適用法規不當之違誤。㈡、又被上訴人於100年3月17日之水質採樣，依法當就上訴人工廠內之生產作業狀況一併瞭解，以明上訴人是否可能排放高污染廢水；而100年3月12至17日間之監測雖PH值有異常，但仍於容許範圍內，足證採樣檢測出之高污性導電廢水非上訴人所排放，繳款處分所憑事證明顯不足，又無視有利上訴人之各項事證，未盡職權調查之責，且事實認定亦悖於經驗法則。原判決亦認定廢水確由上訴人排放，檢測結果得作為核定上訴人繳納使用費之依據，而未調查上訴人所提之證據，又未說明不予調查之理由，有悖法定職權調查原則，其判決亦不備理由。㈢、本洲服務中心無獨立之預算，非行政程序法第2條第2項規定所稱之行政機關，並無權以該中心名義為繳款處分。原判決未附理由即認繳款處分之處分機關為被上訴人；又未認定關於原處分之性質為「重覆處置」或「第二次裁決」，並斟酌該催繳通知倘未經過法定救濟期間，即無所謂「程序重開」可言，亦有判決不備理由之違誤。
㈣、再上訴人所申請重開之行政程序雖僅表明針對100年11月14日之催繳通知，但實際上兼含請求重開100年4月12日維護費繳款書之行政程序，然上訴人於101年1月31日申請程序重開時，100年4月12日維護費繳款書處分形式上尚未確定，根本無所謂程序重開情形。原判決既稱100年4月12日繳款處分尚未確定，又認原處分合法，顯忽略行政程序法第128條第1項前段關於程序重開以「行政處分已經過法定救濟期間」之要件，另有判決不適用法規之違法。
七、本院查：
㈠、按「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」行政程序法第128條定有明文。此乃針對於法定救濟期間經過後，已發生形式確定力之行政處分，基於保護相對人或利害關係人之權利及確保行政合法性所為之例外規定。倘行政處分尚未因法定救濟期間經過而生形式確定力，而不符該前提要件，行政機關對此重開程序之申請，即應以其申請不合法而予駁回，無庸就申請人所主張行政程序法第128條第1項各款所列之程序重開原因有無理由加以審酌。
㈡、次按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」、「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第96條第1項第6款、第98條第3項著有規定。又「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」、「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。…」、「（第1項）訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。（第3項）原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」乃訴願法第1條第1項、第14條第1項、第57條、第58條第1項、第2項、第3項所明定。
是行政處分如未依行政程序法第96條第1項第6款規定教示救濟期間，致訴願人遲誤訴願法第14條第1項所定之30日訴願期間，惟如其已於處分書送達後1年內，向原行政處分機關為不服原行政處分之表示者，仍應視為於法定期間內提起訴願。原行政處分機關於重新審查原處分後，倘未自行撤銷或變更原行政處分，即應送訴願管轄機關審查。
㈢、本件被上訴人於100年4月12日出具之維護費繳款書，其上並無任何教示救濟期間之文義，為上訴人至遲於100年4月25日前收受；嗣其於101年1月31日依行政程序法第128條第1項第2款、第3款向被上訴人申請撤銷繳款處分遭否准，循序提起訴願經駁回，遂依該等規定提起本件訴訟等情，乃原審合法確定之事實。核被上訴人既未於上開繳款書教示救濟期間，依前揭規定及說明，上訴人只要於101年4月25日前向被上訴人為不服繳款處分之表示，即應視為於法定期間內提起訴願。查上訴人於原審即提出其曾於100年7月18日發函被上訴人就繳款處分提出異議，有該函附卷可卷（見原審卷第28頁）。觀之該函內容已對繳款處分為不服之表示，經核且未逾上述訴願期間，被上訴人基此重新審查繳款處分，既未撤銷或變更繳款處分（被上訴人僅邀請上訴人研議而仍維持繳款處分─見原審卷第29頁至第34頁被上訴人100年8月2日高市四維經發工字第1000024060號函及100年8月10日高市四維經發工字第1000026518號函所分別檢送之100年7月27日、8月1日會議紀錄），乃應檢附相關文件送訴願管轄機關審查，另待受理訴願機關為決定。原判決未審酌及此，逕認繳款處分已因上訴人逾訴願期間而告確定，固有疏漏。惟如前述，上訴人係依行政程序法第128條第1項第2款、第3款規定，申請重開繳款處分之行政程序，而行政程序法第128條第1項之適用係以申請撤銷之處分已具形式確定力為要件；系爭繳款處分既因上訴人於法定期間提起訴願，而尚未確定，自不符該條項規定之程序要件。上訴人就此所提課予義務訴訟，為不合法，即應駁回；而其以程序重開後，繳款處分經撤銷為前提，另請求被上訴人作成返還上訴人污水處理使用費581,009元之處分部分，亦應併予駁回。原判決實體審究上訴人所為程序重開之申請，不符行政程序法第128條第1項第2款、第3款要件，而駁回其訴，雖有未洽，然駁回結論並無二致，依行政訴訟法第255條第2項規定，上訴意旨執此請求廢棄原判決，洵非可取。再重開程序之決定復可細分為兩階段，第一階段准予重開，第二階段乃重開之後作成決定將原處分撤銷、廢止或仍維持原處分；若第一階段認不合重開之法定要件，即不生第二階段之程序。上訴人所提本件重開程序之申請，既欠缺合法要件，而應駁回，自無庸進而就本件申請是否具其所主張之行政程序法第128條第1項各款要件及繳款處分之合法性為審究；原判決從實體論斷上訴人之訴為無理由，係有未當，前已述及，則上訴意旨另指摘原判決實體駁回理由具有違法瑕疵部分，自無再逐一論述之必要，爰併此敘明。
㈣、綜上所述，原判決駁回上訴人於原審之訴，理由雖有不當，惟依本院上開理由，其判決結果尚屬正當，仍應予維持。上訴論旨，猶執前詞，聲明將之廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年8月22日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官林文舟法官胡國棟法官陳秀媖法官林玫君以上正本證明與原本無異中華民國102年8月23日
書記官吳玫瑩