裁判字號：最高行政法院89年判字第338號判決
裁判日期：民國89年02月10日
裁判案由：徵收補償
行政法院判決八十九年度判字第三三八號
原告甲○○
乙○○被告臺北市政府地政處右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十七年四月二十一日台八七內訴字第八七○二八六五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣台北市政府為興辦社子、圓山堤防加高及堤外整地工程，需用該市○○區○○段一小段一－一地號等一二三筆土地，經報請行政院七十七年三月十七日台內地字第五八一六三四號函核准徵收，其中社子堤防外屬行水區土地，經被告以七十八年二月二十八日北市地四字第○八四五一號公告徵收。原告以其被徵收○○○區○○段○○段○○○○號土地，應按公共設施用地有關規定辦理補償等為由，一再提出異議，經被告數次函復，未予允准，原告循序提起行政訴訟，經本院以八十年度判字第二四七六號判決：再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，並囑由原處分機關另為適法之處分。嗣被告二度向本院提起再審之訴，分經本院以八十一年度判字第五九一號判決及八十一年度判字第一二○九號判決駁回。其後司法院大法官會議八十二年十月八日作成釋字第三二六號解釋，被告乃依據上開解釋意旨並依台北市政府工務局養護工程處認定之事實，以系爭土地非屬人工開闢之河道範圍內，係屬行水區土地等為由，以八十五年三月五日北市地四字第八五一○六六五九號函重為處分，否准其按平均地權條例第十條後段規定補償地價之請求。原告不服，數次陳情，仍遭被告以八十五年六月二十四日北市地四字第八五一一九五九六號函及八十五年八月十六日北市地四字第八五一二五七六六號函否准其所請。原告不服，提起訴願，經台北市政府以系爭土地究係因自然形成之河道抑或人工開闢而形成之河道及何時劃設為行水區等，原處分機關未予究明為由，以八十六年三月二十五日府訴字第八六○一九五二三○一號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」被告依上開訴願決定撤銷意旨再予查證結果，仍認系爭土地非由人工開闢形成之河道，非屬公共設施用地，自無平均地權條例第十條後段規定補償地價之適用，乃以八十六年六月二十三日北市地四字第八六二一六六三○○○號函否准其請。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原處分、訴願決定、再訴願決定認定系爭台北市○○區○○段○○○號土地為屬基隆河自然形成河道範圍內之土地，其依據為１．本案工程用地主管機關台北市政府工務局養護工程處於八十四年十月二十四日邀集五十三年辦理社子、士林堤防及基隆河改道計畫之水利工程專家舉行座談會會商認定。２．台北市政府工務局養護工程處八十六年五月六日北市工養水字第八六六一一八七一○○號函及台北市政府都市發展局八十六年五月二十六日北市都二字第八六二○八六三四○○號函查告略以，五十三年間，辦理社子、士林堤防及基隆河改道用地取得時，即認屬舊有基隆河（天然形成）範圍內，當時即未以水利事業用地辦理協議價購。嗣台北市政府七十七年間辦理社子堤防加高改建工程，前經報由經濟部以七十六年一月二十二日經水字第○二八七四號函核定堤線，台北市政府再依水利法公告堤線，復循都市計畫法定程序，以七十七年一月二十二日府工二字第二一○一五二號公告發布為行水區。３．前揭工程係就現有堤防加高改建，並未另行開挖新河道，系爭土地自非因人工開闢而形成之河道，係屬行水區土地。惟查：（一）有關八十四年十月二十四日之座談會參加人員皆係台北市政府之人員，並無五十三年辦理基隆河改道之水利工程專家參與，此有該次會議記錄可證，且該次會議內容並無就系爭土地是否屬自然形成之河流或自然形成之河流而依水利法公告之原有行水區而加以認定。原處分、訴願決定、再訴願決定，以之作為認定系爭土地屬自然形成之河流，顯有認定事實不依證據之違法。（二）民國五十三年辦理社子、士林堤防用地時，所協議價購者，僅係堤防用地，其餘非屬堤防用地即未加價購，故有協議價購之土地，既屬堤防用地，當為公共設施用地，但不能因此即推論出未價購之土地，即屬基隆河自然形成之河流。原處分、訴願決定及再訴願決定，顯然有邏輯推理上矛盾之存在。（三）大法官會議釋字第三二六號就是否屬公共設施之河道，係以地勢自然形成與否而加以區別，並非以政府公告堤線及行水區為認定之標準。原處分、訴願決定及再訴願決定，徒以七十六年核定堤線及公告行水區而謂系爭土地非屬公共設施用地，是有倒果為因之矛盾。
（四）民國五十三年所興築堤防，並非依地勢自然形成之河流而加以施築，故其堤外之土地是否即屬依地自然形成之河流即非無疑，尤其是五十二年、五十三年間台北市政府並無有關社子堤防之相關地形地籍或堤線座標資料，更無法依此認定。原處分、訴願決定、再訴願決定徒以七十七年所辦理者為社子堤防加高工程，並未另行開挖新河道而謂系爭土地非因人工開闢而成之河道，顯然犯有邏輯推理之謬誤。秉上所述，原處分、訴願決定及再訴願決定，所為系爭土地屬因地勢自然形成之河流之認定，應有違誤，不足採信。二、系爭土地並非屬因地勢自然形成之河流或行水區，此有下列事實可資證明：（一）系爭土地自始以來即屬農地並有耕地三七五租約之存在，可證其非屬因地勢自然形成之河流或行水區。（二）依五十八年之空照圖系爭土地之附近即有房屋之存在，且其上有水平高度之標明系爭土地為三．三公尺，與堤內住宅區之高度相同如係因地勢自然形成之河流或行水區，怎可能有房屋之存在。（三）系爭土地於五十一年時係依都市計畫法編定為水岸發展區，可見其並非地勢自然形成之河流。（四）民國七十七年一月二十二日七七府工二字第二一○一五二號公告發布之「配合基隆河兩岸堤防加高及堤外整地工程變更都市計畫案」之說明書詳細說明之二、計畫內容（一）原由：「圓山、社子、士林堤防外現為『水岸發展區』及『河川地』，為配合本府七十五－七十六年度預算辦理堤防加高及堤外整地工程，並『應防洪工程實際需要』，須將其變更為堤防用地及行水區，以符實際」。即明白表示將「水岸發展區」變為「行水區」，係為了防洪工程之實際需要，顯然係屬都市重要設施所作之規劃設計，而非屬因地勢自然形成之河流或行水區。（五）系○○○區○○段○○段○○○○號分割出四五－一、四五－二、四五－三地號，其中四五－二地號緊鄰四五地號，而四五－二地號經徵收因列入社子島整體開發而撤銷徵收發還原告。如果系爭土地係屬因地勢自然形成之河流或行水區，四五－二地號土地怎可能列入社子島整體開發之列﹖足可證明系爭土地係因都市計畫所作合理規劃所設置之河道，而非因地勢自然形成之河流或行水區。三、依大法官會議釋字第三二六號解釋，河道或行水區是否屬都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱之河道，係以是否（１）依都市計畫法第三條就都市重要設施作有計畫之發展而合理規劃所設置（２）因地勢自然形成以為斷，此觀之大法官會議釋字第三二六號解釋文而自明。本件被告之答辯書，徒以原告之土地係在五十三年台灣省政府所興辦之堤防內，即謂非因人工開闢而形成之河道屬自然形成河道範圍，不屬公共設施用地云云，顯無理由。蓋七十六年之堤防加高工程依原告起訴所附之都市計畫說明書，已然表示以都市計畫法第二十七條第一項第二、四款為其依據，顯係屬都市重要設施之規劃設計，已符合大法官會議釋字第三二六號解釋之第一要件。而其又非因地勢自然形成之河流，前已詳加說明並舉證，且以被告所謂系爭土地係在二百年洪水頻率範圍內而言，亦可證明系爭土地並非因地勢自然形成之河流。蓋二百年洪水才有可能淹沒顯見其並非自然形成，否則整個台北市豈非均屬因地勢自然形成之河流，因二百年之洪水頻率可以將整個台北市淹沒，故被告之答辯顯非可採。四、被告答辯書又謂七十六年堤防加高工程同時辦理高灘地徵收云云，亦非事實。蓋該次徵收並無所謂之高灘地，答辯書記載高灘地顯係為誤導判決。五、被告答辯書所引台北市士林地政事務所八十六年十一月二十八日北市士地二字第八六六一六五○六○○號函謂系爭土地於台灣光復初期即登記為「旱」，適足以證明在日據時期系爭土地即屬旱地，由人耕作，其非屬因地勢自然形成之河流或行水區，更屬明證。○○○區○○段○○段○○○○○號土地撤銷徵收列入社子島整體開發計劃，更能證明系爭土地並非屬因地勢自然形成之河流或因之而成之行水區。請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂︰一、被告經依前開台北市政府八十六年三月二十五日府訴字第八六○一九五二三○一號訴願決定書理由所敍有關河道事實認定疑義乙節，經交據台北市水利主管機關台北市政府工務局養護工程處以八十六年五月六日北市工養水字第八六六一一八七一○○號函查告略以：「．．．二、查甲○○先生等所有土地，係屬五十三年間政府基於防洪需求，興辦水利事業時為基隆河自然形成河道範圍內，故非改道後劃入。復查七十七年間本處因辦理社子、圓山堤防加高及堤外整地工程，依水利法公告堤線，並循都市計畫程序，完成行水區公告。」另函詢本市都市計畫主管機關台北市政府都市發展局以八十六年五月二十六日北市都二字第八六二○八六三四○○號函告略以：「．．．（查該計畫案於⒈府工二字第二一○一五二號公告發布實施）。而本案土地貴處於⒉公告辦理徵收，故本案應依司法院大法官會議議決釋字第三二六號解釋行水區不屬於公共設施用地認定。」在案。又台北市政府工務局養護工程處另以八十七年六月四日北市工養水字第八七六一九六九九○○號函查復略以：「．．．經查社子堤防係屬台北地區防洪治本計劃第一期實施方案，由台灣省政府於五十三年九月十四日奉行政院裁示，授權省府核定實施，報院備查。其係以二百年洪水頻率保護程度規劃河幅寬度佈置堤防，當時並未施築至二百年保護程度之標高，本府復於七十六年利用原有堤防用地辦理加高改建及堤外整地工程，同時辦理行水區高灘地之徵收，故甲○○先生等陳情土地為五十三年省府興辦前揭防洪計劃時即屬二百年洪水頻率保護通水斷面內。」本案既經上開主管機關查告前揭工程係就現有堤防加高改建，並未另行開挖新河道，系爭土地自非因人工開闢而形成之河道，而為基隆河自然形成河道範圍內，非改道後劃入，且係循都市計畫程序公告之行水區，自應依司法院大法官會議議決釋字第三二六號解釋不屬於公共設施用地，故被告依平均地權條例第十條前段規定按照徵收當期之公告土地現值補償其地價，並無不合。二、復查本案土地其地目依台北市士林地政事務所八十六年十一月二十八日北市士地二字第八六六一六五○六○○號函查告：「．．．經查首揭地號土地地目於臺灣光復初期既已登載為『旱』，就土地登記簿記載所示，因土地所有權人並未申請地目變更，故仍維持地目『旱』。」另查本案土地係於四十二年八月一日訂立社三字第七號耕地三七五租約，承租人為 陳國金 ，後因承租人死亡，七十四年經士林區公所准予變更為 陳義德 ，復因該筆土地七十八年經徵收為前揭工程用地，嗣經被告以七十八年四月十七日北市地三字第一五七一八號函士林區公所，經該所以七十八年四月十九日北市士民字第一三三九五號函逕為辦理租約註銷登記在案。惟經查本案土地使用分區既已依法令規定劃為行水區，要與地目無關，自不因上述原告未申請地目變更登記為「水」，及其所稱系爭土地曾訂立耕地三七五租約，而即排除其係屬行水區之法律事實。又原告指稱之台北市○○區○○段一小段四五－二地號土地撤銷徵收乙節。經查該地號土地係於系爭土地徵收後七十九年七月九日始逕為分割出○．○○○七公頃，列入社子島整體開發計畫。嗣因原告同意無償提供該土地予本府使用，並繳還原領補償地價，為維護其權益，乃報奉內政部准予撤銷徵收，其係系爭土地部分面積列入開發計畫所致，要與是否為行水區無。三、嗣經依照司法院大法官會議議決釋字第三二六號解釋：「都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱之河道，係指依同法第三條就都市重要設施作有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。至於因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有『行水區』，雖在都市計畫使用區之範圍，仍不包括在內。」之意旨，及貴院八十四年度判字第一三九六號判決略以：「．．．又本院八十一年度判字第三八四號判決認行水區乃公共設施保留地之法律見解，因與司法院釋字第三二六號解釋意旨不符，依釋字第一八五號、第一八八號解釋，本院前開判決所表示法律見解對各關係機關之拘束力，於釋字第三二六號解釋公布當日起即被排除，此為行政訴訟法第四條規定本院判決之拘束力之例外情形，且亦為釋字第三六八號解釋之當然解釋，．．．」。從而本案貴院八十年度判字第二四七六號、八十一年度判字第
五九一、一二○九號判決之拘束力自被排除。從而，被告依平均地權條例第十條前段規定及上開貴院判決、司法院大法官會議解釋意旨，按照徵收當期之公告土地現值核估補償，而否准原告之請求，於法並無違誤，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，．．．。」又「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。但加成最高以不超過百分之四十為限；．．．」分別為平均地權條例第十條、都市計畫法第四十九條第一項所明定。若非公共設施保留地，即不得另加成補償。至都市計畫行水區土地究否為公共設施用地，應依司法院釋字第三二六號解釋：「都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱之河道，係指依同法第三條就都市重要設施作有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。至於因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有『行水區』，雖在都市計畫使用區之範圍，仍不包括在內。」據以認定。本案原告被徵收之台北市○○區○○段一小段四十五地號土地，究係人工開闢始形成之河道用地，抑或自然形成之行水區土地，經台北市水利主管機關即台北市政府工務局養護工程處以八十六年五月六日北市工養水字第八六六一一八七一○○號函略以：「．．．查甲○○先生等（即原告）所有土地，係屬五十三年間政府基於防洪需求，興辦水利事業時，為基隆河自然形成河道範圍內，故非改道後劃入。復查七十七年間本處辦理社子、圓山堤防加高及堤外整地工程，依水利法公告堤線，並循都市計劃程序，完成行水區公告。．．．」有該函附於原處分卷可稽。又查社子堤防係屬台北地區防洪治本計畫第一期實施方案，由台灣省政府於五十三年九月十四日奉行政院裁示，授權省府核地實施，報院備查。其係以二百年洪水頻率保護程度規劃河幅寬度佈置堤防，當時受到經費之限制，並未施築至保護程度之標高。台北市政府復於七十六年利用原有堤防用地辦理加高改建及堤外整地工程，同時辦理行水區高灘地之徵收，有關甲○○等土地為五十三年省府興辦前揭防洪計畫時即屬於二百年洪水頻率保護通水斷面內，非因改道後劃入等情，亦經台北市政府工務局養護工程處以八十六年十一月二十二日北市工養水字第八六六四五八五○○○號函復訴願機關在案。查該處為台北市水利事務之主管機關，對於本案基隆河改道、堤防興建經過、及原告所有土地位置等事，所為之函查屬於公文書，自有公信力，應屬可採。是以原告所有本案土地位於五十三年間基隆河舊有自然形成河道範圍內，並非改道後劃入，亦非人工開闢，且係於七十七年一月二十二日依都市計畫程序公告為行水區，依首揭司法院釋字第三二六號解釋意旨，原告所有之土地非屬公告設施用地。揆諸首揭法律規定，被告否准原告請求以平均地權條例第十條後段補償地價之請求，及一再訴願加以維持，經核均無不合。原告訴稱：㈠原告所有土地自始即屬旱地，並訂有耕地三七五租約，可證該地非屬因地勢自然形成之河道或行水區。㈡系爭土地依五十八年之空照圖，附近有房屋坐落，且系爭土地於五十一年時係依都市計畫法編定為水岸發展區，益見其並非因地勢自然形成之行水區。且七十七年間公布之都市計畫將「水岸發展區」變更為「行水區」，於其說明書內亦載明，係為了防洪工程之實際需要，始為變更，故系爭土地作為行水區，係屬都市計畫重要設施所作之規劃設計，非屬因地勢自然形成之河流或行水區。㈢系爭土地地號分割出四五－一、四五－二、四五－三地號，其中四五－二地號緊鄰四五地號，而四五－二地號因列入社子島整體開發而撤銷徵收發還原告，如系爭土地屬因地勢自然形成之行水區，四五－二地號何以列入社子島整體開發之範圍，足證系爭土地係因都市計畫合理規劃所設置之河道。㈣五十三年所興築之堤防，並非依地勢自然形成之河流而加以施築，故堤外之土地是否即屬依地勢形成之河流或行水區，即非無疑。又五十三年辦理社子、士林堤防用地取得時，所協議價購者，僅係堤防用地，其餘非屬堤防用地即未加價購，故尚難因此即推論未價購之土地，即屬基隆河自然形成之河流云云。經查：㈠五十三年本件社子、堤防用地之取得，係以價購方式為之，原告所有台北市○○區○○段一小段四十四地號土地即為當時依協議所價購，本件系爭第四五地號不在價購範圍，為原告所不爭，足見系爭第四五地號不在基隆河改道新挖水道範圍。蓋四五地如係新河道用地，則理應一併價購。又本案堤防係依二百年洪水頻率保護程度規劃，故位於堤防外之土地，為防洪需要，依都市計畫變更為行水區，仍應屬因自然地勢而形成，依水利法公告之行水區。㈡原告所有之土地地目，於台灣光復初期即已登載為「旱」，因土地所有權人未申請地目變更，故仍維持地目「旱」，業經台北市士林地政事務所八十六年十一月二十八日北士地二字第八六六一六五○六○○號函查明在案。查都市計畫之劃定與變更，及行水區之劃設，與地目無關，故尚難以地目為旱而主張其非行水區。又系爭土地縱曾訂有耕地三七五租約，惟亦不影響都市計畫區之編定。㈢系爭第四五地號土地分割出四五－二地號，被告於徵收完畢後撤銷徵收，列入社子島整體開發範圍乙節。經查該地號土地係於七十九年七月九日始逕為分割出，面積僅○．○○○七公頃，列入社子島整體開發計畫，因僅有一小部分面積，與是否為行水區無關，業經被告答辯意旨敍明在卷。㈣原告主張依其提出之空照圖，系爭土地附近有房屋坐落，且系爭土地於五十一年間都市計畫編為水岸發展區，因而認為該地非屬因地勢形成之行水區。查系爭土地係位於基隆河舊河道範圍，五十三年修築堤防時係以二百年洪水頻率為規劃標準，已如前述，故系爭土地既在堤防與河道間，自屬因自然地勢而形成之行水區，故尚難以堤防外有房屋坐落，及在建築堤防前系爭土地都市計畫編為水岸發展區，即認其非屬行水區。且被告於辦理徵收系爭土地前，已依法變更為行水區。從而原告所訴各節尚難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十九年二月十日
行政法院第一庭
審判長評事 黃綠星
評事 藍獻林 評事 黃璽君 評事 廖宏明 評事 鄭忠仁 右正本 證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國八十九年二月十日