裁判字號：高雄高等行政法院91年訴字第425號判決
裁判日期：民國91年09月10日
裁判案由：徵收補償
高雄高等行政法院判決九十一年度訴字第四二五號
原告甲○○被告台南縣政府代表人乙○○○○訴訟代理人丙○○
丁○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年四月二日台內訴字第０九一０００二三五四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告所有坐落台南縣○里鎮○里段一六三一之六、一六二五之二地號二筆土地（下稱系爭土地），為都市計畫公共設施用地，亦為供公眾通行使用多年之既成道路，原告以被告迄今仍未辦理徵收補償為由，向被告請求辦理徵收補償，經被告於民國（下同）九十年十一月二十日以府工土字第一六六四三五號函復略以：「．．二、查台端所陳有關『既成道路』之徵收補償案，誠屬全國各級政府皆存在之通案，非本縣所獨專；依本府目前財政狀況實無法編列辦理，現階段僅將正辦理拓寬或新闢道路內之既成道路土地列為優先徵收對象，其餘當繼續建請中央協助統籌經費專案研訂補助方案或俟本府日後財源充裕時再行研議辦理。」等語否准其所請，原告對之不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
甲、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成徵收台南縣○里鎮○里段一六三一之六、一六二五之二地號土地之行政處分並按徵收年度公告現值加四成發給補償費。
二、被告聲明：求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
乙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）系爭土地已具有數十年公用地役關係，原告基於私有財產權之保障，避免遭受公權力或第三人侵害，多次向被告陳情，以系爭土地現為既成道路，對原告（即所有權人）而言，已無從自由使用收益，請求依司法院釋字第四００號解釋文暨內政部之函示，依法辦理徵收給予補償。被告以九十年十一月二十日府工土字第一六六四三五號函復，略以目前經費無著，暫緩辦理徵收云云。原告不服向內政部提起訴願，然遭內政部訴願委員會決定駁回，因而提起本件行政訴訟。
（二）被告近年來為改善市區交通，有償徵收私人土地開闢或擴建公共設施道路，不知凡幾？惟獨對具有公用地役關係之既成道路之私人土地，供人長期無償使用而不予徵收補償，以致近年來低價收購既成道路蔚為風潮，流為有錢人節稅之工具，社會公平正義蕩然無存。按國家固然可以取得私人財產作為公用事業或公共利益之用，然而政府機關逕以公權力強制將私人財產作為公用事業和公共利益之用，不徵收亦不付任何費用，此已嚴重違反憲法第十五條之規定。
（三）依司法院釋字第四００號解釋謂：憲法第十五條有關人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律規定辦理徵收給予補償。各級政府如因經費困難不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理，或以他法補償．．．。行政院六十七年七月一四日台（六七）內字第六三０一號函及同院六十九年二月二三日台（六九）內字第二０七二號函與前述意旨不符部分，應不再援用。復依內政部九十年八月一日台（九十）內營字第九０一０七九五號函示，有關對私有既成道路取得問題之處理，仍請本於權責並依照行政院八十五年十二月十四日台內字第四五七四五號函示之處理原則，籌編預算積極檢討辦理。
（四）被告辯稱：本府基於財源不足，目前將正辦理拓寬或新闢道路工程中之既成道路列為第一優先徵收之對象，並無抵觸大法官之解釋，且符合實際云云。顯然係推託之辭且不符合釋憲意旨。司法院釋字第四００號解釋已明白指出：有關機關對於具有公用地役關係之既成道路應訂定期限逐年辦理或以他法補償。釋憲後監察院亦曾函行政院研商並就該問題作出決議：補償期限原則以二十年為準。而被告卻屢以財政理由拒絕原告之陳情，罔顧前揭解釋意旨及中央主管機關函示之處理原則。行政機關施政固有行政裁量權，然總亦不能悖離憲法規定，而以選擇性的部份（即僅徵收拓寬或新闢道路部份）做為搪塞之理由，其餘則以財政理由而稱無法以執行，此即為被告所謂的公平處理原則。需知我國為法治國家，政府機關挾國家力量約制人民遵守各項法令，其自應依法行政，為民表率。今被告挾國家力量及行政資源為後盾，長期以來以行政命令便宜行事，無償強徵人民土地作為公共使用，剝奪人民之憲法權利，且視之為理所當然。今雖有大法官之釋憲亦不足以令被告回歸法制面依法行事，竟稱：無法依原告要求徵收之請求，否則勢必引起各既成道路所有權人援例申請徵收補償，而造成骨牌效應云云．．．。可見被告仍存在有濃厚之家父長式之封建觀念，被告未依法明確訂定辦理徵收補償期限，並一再拒絕原告之請求，顯有違失。
（五）綜上所述，原告請求被告依司法院釋字第四００號解釋辦理上述既成道路徵收，並給予補償，實為有理且於法有據。被告以有經費時再行辦理，顯然係對原告請求徵收予以拒絕，而內政部訴願委員會不察，亦駁回原告訴願，已嚴重影響原告之權益，爰提起行政訴訟，訴請判決如聲明所示，以符社會公平正義並維原告之憲法權益等語。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按司法院釋字第四００號解釋：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律規定辦理徵收補償」，惟其另示以「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」。目前各級政府即依據司法院釋字第四００號解釋所示處置作業，茲簡述如下：
（１）行政院八十五年十二月十四日台八五內字第四五七四五號函、前台灣省政府八十六年一月十日八五府建四字第一一八五五五號函、前台灣省交通處八十六年一月二十四日八六交四字第０二０二七號函及前台灣省公路局八十六年一月三十一日八六路用路字第四一三二號函，以就司法院釋字第四００號解釋對私有既成道路取得問題之處理情形，以資料清查、地政手段、研（修）訂法令、編列預算、專案補助．．．等十二項處理原則，請財政部、交通部、內政部及各地方政府，就所管部分積極推動處理，被告遂依上開等號函意旨函轉本縣各鄉鎮市公所調查既成道路（第一階段道地目土地）之筆數、面積及經費，並加以彙整統計後以八十六年二月二十七日府工土字第三三九二二號函送公路局層轉報中央研處在案。
（２）嗣被告復依據前台灣省建設廳八十六年六月三十日八六府建四字第二六三九三號函及八十七年六月三日八七府建四字第四五九四九號函，分別以八十六年十一月八日府工土字第一九六０九五號函及八十七年七月十三日府工土字第一二三八四四號函送第二階段（道地目除外土地）彙整統計表及未徵收取得之既成道路分年分期取得計畫統計表、年度分配表函報前台灣省公路局，並闡明被告財源有限無法依表列年度執行，請其代陳中央寬籌經費早日辦理在案。以上所述可資證明各級政府（含被告）已依司法院解釋文及行政院函示辦理之。
（二）被告八十七年七月所統計縣轄內已開闢道路而尚未徵收補償取得之既成道路土地，公路系統部分及都市○○道路部分，以八十五年土地公告現值加四成統計，分別約為一六八、一一八、六七七千元及一五三、八七０、五五一千元，總計已逾新台幣約三千二百多億元（尚不含都市計畫公共設施用地部分），如此龐大之經費，實非被告目前財政狀況所能負擔編列，故被告九十年十一月二十日九０府工土字第一六六四三五號函處分決定略謂：「．．．俟中央協助統籌經費專案研訂補助方案或本府日後財源充裕時再行研議辦理。」，乃係基於事實上之不得已之措施，應無違誤。
（三）惟因上述既成道路徵收所需經費甚為龐大，必須整體考量有計畫性的逐步加以解決，無法依原告所請，以個案申請或請求即辦理徵收補償，否則勢必引起各既成道路所有權人援例申請徵收補償，而造成骨牌效應，終致政府財力無法承受（據八十五年統計全國尚未辦理徵收補償之私有既成道路按八十五年土地公告現值加四成估計約三兆四千餘億元），且基於本案係屬全國一致性問題應有公平之處理原則，被告曾先後多次建請中央增修法（律）令訂定全國統一處理原則及專案研定經費補助方案，俾利解決。惟至今皆無斬獲，故被告仍基於財政困難理由，一直無法據以執行。
（四）揆諸「既成道路」之形成因素各地有異，有因人民自行闢設為道路者，有為善而舖設橋造路者，亦有自願無償提供土地予政府先行開闢供公眾通行者，．．．凡此種種，皆於公眾通行之初，其土地所有權人並無阻止之情事，故非政府機關逕以公權力強制將私人財產作為公用事業和公共利益之用之情形，且依公路局八十一年十二月一日養八一—三九六—九—四七０號函示以「日據時期既成道路私有土地自即日起凡八十二年度預算有中央負擔款者列入徵收補償，八十三年度起則不論中央負擔或省款辦理之工程，一律列入徵收補償」，及在司法院釋字第四００號解釋後，交通部公路局目前辦理省道、縣道拓寬及新闢用地徵收時，已一併將用地內之既成道路予以徵收補償，而被告亦將道路辦理拓寬或新闢辦理用地徵收之既成道路列為第一優先徵收之對象。此乃政府衡酌財務狀況循序漸進解決「既成道路問題」方式之一，符合首揭解釋「籌措財源逐年辦理或以他法補償」之原則。
（五）司法院釋字第四００號解釋理由書以「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。」並示以「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，亦應參酌行政院八十四年十月二十八日發佈之台八十四內字第三八四九三號函及同年十月十一日內政部台八十四年內營字第八四八０四八一號函之意旨．．．或以其他方法彌補其損失．．．」，被告基於人民行之安全所施作之交通建設或改善為其必要，惟在財源嚴重不足下，目前將正辦理拓寬或新闢道路工程中之既成道路列為第一優先徵收之對象，除充分利用納稅人稅金作有效益之運用外，亦無抵觸首揭司法院之解釋，且符合實際。
（六）原告系爭土地亦為都市計畫公共設施道路用地，依都市計畫法指定之公共設施保留地，其徵收或購買程序，仍應依土地徵收條例等相關法定程序辦理，此觀諸都市計畫法第四十八條規定：「．．．，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」自明。至於該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所應於何時依都市計畫法第四十八條規定依法辦理徵收，同法未為規定，自得依其需要視情形依職權為之。原告尚不得據都市計畫法第四十八條指稱原處分機關應辦理徵收，其徵收補償之請求，僅得認為促請原處分機關主動辦理徵收之性質（參照最高行政法院（改制前行政法院）七十六年度判字第二二五號判決、七十八年度判字第一四六０號判決意旨）。
（七）綜上論述，被告係將辦理情形及事實情況答復原告，而非對其請求有所准駁，自未發生公法上法律效果，亦非訴願法上之行政處分，故被告之處置並無不當，原告之訴訟實為無理由，請予駁回等語。
理由
一、按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第三條第一項定有明文。本件原告以其所有系爭土地為公眾通行多年之既成道路，請求被告依司法院釋字第四００號解釋文暨內政部函示，辦理徵收補償，經被告以九十年十一月二十日九０府工土字第一六六四三五號函復略以：「．．二、查台端所陳有關『既成道路』之徵收補償案，誠屬全國各級政府皆存在之通案，非本縣所獨專；依本府目前財政狀況實無法編列辦理，現階段僅將正辦理拓寬或新闢道路內之既成道路土地列為優先徵收對象，其餘當繼續建請中央協助統籌經費專案研訂補助方案或俟本府日後財源充裕時再行研議辦理。」等語，揆其內容，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明，已有拒絕辦理徵收補償之意思，被告所為足以生人民得否受補償之法律上效果之單方行政行為，即係行政處分，原告自得對之提起訴願及行政訴訟，合先說明。
二、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條、第十五條分別定有明文。
三、本件原告起訴意旨略以：原告所有系爭土地，已具有數十年公用地役關係，原告基於私有財產權之保障，避免遭受公權力或第三人侵害，多次向被告陳情，以前述土地現為既成道路，對原告而言，已無從自由使用收益，請求依司法院釋字第四００號解釋文暨內政部函示，依法辦理徵收給予補償。被告以九十年十一月二十日府工土字第一六六四三五號函復，不予徵收原告土地，嚴重影響原告權益，乃訴請撤銷被告九十年十一月二十日府工土字第一六六四三五號函、內政部之訴願決定及訴請被告應作成徵收台南縣○里鎮○里段一六三一之六、一六二五之二地號二筆土地之行政處分並按徵收年度公告現值加四成發給補償費云云。
四、經查，原告所有之系爭土地雖經被告編定為既成道路，然因主管機關長期未予徵收，致系爭土地無法自由使用收益，此固與憲法保障人民私有財產權之宗旨不符，惟系爭土地應否徵收及應如何徵收，於土地徵收條例八十九年二月二日經總統公布實施後，自應優先適用該條例規定之內容為之。茲觀諸該條例規定，徵收土地應由中央主管機關核准之。而所謂中央主管機關係指內政部，亦如前述，準此，有關土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，則各地方政府就其都市○○區○○道路用地或其他公共設施保留地本無准否徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成應否徵收之處分，是原告請求被告就其所有之系爭土地予以徵收，於法已有未合。其次，有關土地之徵收及補償之相關事宜，依土地徵收條例規定，土地徵收程序，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再由需用土地人提出徵收土地之申請，報經中央主管機關內政部核准後，該管直轄市或縣（市）主管機關於接獲核准徵收案時，應即予公告，其公告期間為三十日。至徵收土地之補償費，則由需用土地人將補償地價繳交該管直轄市或縣（市）主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則該土地徵收案即失其效力。又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服直轄市或縣（市）主管機關之查處者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服該復議結果者，即得依法提起行政救濟等情，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十及二十二等條文之規定自明。職故，司法院釋字第四００號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。惟該號解釋文內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，申言之，各級政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地固應給予補償，惟亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指其提供土地作為既成道路而供公眾使用之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此觀該號解釋之理由書中敘明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」亦可明瞭，足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償處分之依據。從而原告請求被告應就系爭土地辦理徵收補償，於法洵屬無據，自無從准許。又系爭土地既未經徵收，則原告之徵收補償費之請求即尚不存在，至為顯然。
五、末查，行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「一、第一階段：．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。二、第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：⒈第一優先：道路寬度超過十五公尺者。⒉第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。⒊第三優先：道路寬度未達八公尺者。」，業對各地方政府之土地徵收排定先後順序，用以實踐司法院釋字第四００號解釋之精神及貫徹憲法保障人民財產權之意旨，足見中央政府對相關問題亦已著手陸續解決，併此敘明。
六、綜上所述，被告並無作成徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成應否徵收之處分，職故，原告請求被告應作成徵收處分，於法尚非有據，被告予以否准，洵無違誤，原告起訴求為撤銷，非有理由，訴願決定遞予維持，亦無不合；又被告既非辦理徵收之主管機關，且系爭土地亦未經權責機關辦理徵收，原告請求被告按徵收年度公告現值加四成發給補償費，於法亦有未合，均應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年九月十日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵法官林勇奮法官蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十一年九月十日
法院書記官陳嬿如