裁判字號：高雄高等行政法院91年訴字第818號判決
裁判日期：民國92年05月21日
裁判案由：有關核發證明事務
高雄高等行政法院判決九十一年度訴字第八一八號
原告 王進豐 被告 屏東縣 九如鄉公所代表人甲○○鄉長訴訟代理人乙○○右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服屏東縣政府 中華民國 九十一年七月十八日屏府秘法字第○九一○一一六二二二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告為減免稅賦，於民國（下同）九十年十月十八日申請核發屏東縣○○鄉○○段四四四、四四五、四四六地號土地（以下簡稱系爭土地）「因細部計畫未完成無法依變更後之用地使用目前仍作農業使用」證明書。被告審核後，以九十年十一月七日（九○）屏九建字第八四八四號函復略以：「說明二：請依農委會九十年四月十七日（九○）農企字第九○○○一○一一九號函說明三第二款：『．．．如經會同農業主管機關現場會勘．．．，得以該直轄市、縣（市）政府出具之證明文件，替代土地使用分區證明』．．．辦理；本所待縣政府辦理會勘時配合辦理。」原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應依照農業發展條例施行細則第二條第二項規定，核發系爭土地因都市計畫細部計畫公共設施尚未完成，目前仍作農業使用之證明書。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之主張：
一、原告主張之理由：
（一）系爭土地是原告先父所遺留，自日據時代至今仍維持原地貌地形作農業使用，在未發布實施「九如都市計畫」前係非都市土地（即農業用地），原為農業用地（非都市土地），是該土地應符合農業發展條例第三條第一項第十款所指之非都市土地供農業使用之農業用地，及同條例第三條第一項第十一款第一目之非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地之規定。且依據被告函復謂業已於六十一年頒布為「九如都市計畫」但該主管機關至今未依區域計畫法之細部計畫完成公共設施（自來水、道路、排水、電力等係規定之主要設施）確無法依變更後之用地使用（目前仍作農業使用）也因此該土地使用分區登記為空白地目登記至今仍為田地目。顯然系爭土地符合農業發展條例施行細則第二條第一項規定：「．．．其法律依據及範圍如下．．．三、依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用地或暫未依法編定之田、旱地目之土地。‧‧‧前項農業用地經依法律變更編定為非農業用地，在依法應完成之細部計畫尚未完成（細部計畫應含完成公共設施），無法依變更後之用地使用，經上開法律主管機關認定仍應依原來農業用地使用分區用地管制使用者，得適用本條例第三十七條第一項、第三十八條第一項或第二項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦。」等規定，並符合平均地權條例第二十二條第一項第二款規定農業用地依法編定為都市土地在公共設施尚未完竣前，仍作農業使用者，僅課田賦之規定。
（二）而經原告向行政院農業委員會陳情結果，據該會九十一年一月八日農企字第九○○一七○四一七號函復略以：「說明：二、查農業發展條例施行細則第二條第二項明定『前項農業用地經依法律變更編定為非農業用地，在依法應完成之細部計畫尚未完成，無法依變更後之用地使用，經『上開法律主管機關』認定仍應依原來農業用地使用或分區別管制使用者，得適用本條例第三十七條第一項、第三十八條第一項或第二項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦。』因此台端陳情土地應請都市計畫主管機關認定符合前開條文規範之要件，始得持憑申請農業用地作農業使用證明書。」故原告依農業發展條例施行細則第二條第二項規定向被告申請核發如訴之聲明之證明書。且行政院農業委員會就有關農業發展條例施行細則第二條第二項之執行事宜，並有該會九十年四月十七日（九○）農企字第九○○○一○一一九號函及九十年七月十九日（九○）農企字第九○○一三四八○三號函，明示應由都市計畫主管機關出具土地使用分區證明文件，並註明細部計畫尚未完成，仍應依原來農業用地使用分區別或用地別管制使用等事項。且如經會同農業主管機關現場會勘，並於前開文件註明符合農業用地使用認定基準者，得以該直轄市、縣（市）政府出具之證明文件，替代「土地使用分區證明」暨「農業用地作農業使用證明」，持憑向稅捐稽徵機關辦理賦稅減免優惠事宜。
（三）又都市計畫法第十六條規定「鄉街計畫‧‧‧得與細部計畫合併擬定之」該規定係推行計畫之程序規定，應依都市計畫法第十七條「．．．並於細部計畫發布後，最多五年完成公共設施．．．或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令規定．．．核發建築執照」之規定，但系爭土地細部計畫公共設施至今尚未完成無法依變更後用地使用係屬事實。況且在農業發展條例頒布實施之前內政部曾於八十四年三月二十八日台內地字第八三一四二六五號修正函之自耕能力證明書之申請及核發注意事項第六條詳訂「．．．原為農地因都市計畫劃定（變更）或區域計畫編定為非農地，仍作農業使用且未曾移轉（不包括繼承）者，視為現耕農地；也就是視為農牧用地」。
（四）被告不但不依農業發展條例施行細則第二條第二項及平均地權條例第二十二條第一項第二款等規定依法應完成細部計畫之公共設施，卻誤依都市計畫法第十六條規定鄉街計畫得與細部計畫合併擬定，無需再細部計畫，且依規定可申請建築，錯誤之依據不予認定依該規定係指可簡化合併擬定，並無規定不需完成細部計畫，理應依都市計畫法第十七條規定最多五年完成公共設施。但系爭土地至今仍作農業使用，公共設施不但未完成，連其最主要之道路也未開闢，在卡車無法進出入搬運建築物之情況下未知如何申請建築施工。屏東縣九如鄉公所也認同確實無法依變更後之用地使用，而免徵地價稅。
（五）系爭土地原為農業用地，六十一年間被告未依都市計畫法第三十三條，都市計畫地區得視地理形勢、使用現況、保留農業區或設置保護區之規定加以分析思考，即予發布實施「九如都市計畫」，始予編定為都市計畫內之住宅區及公共設施用地，並於九如都市計畫即劃為住宅區及公共設施用地，但其公共設施至今尚未完成，甚至其中被劃為道路用地（四四五地號），也未被徵收開闢，無法作變更後之用地使用，至於九如鄉公所認為四四六地號，部份公共設施已完竣，係錯誤之認定，依平均地權條例施行細則第三十六條第三項，公共設施完竣之範圍應以道路兩旁鄰接街廓之一半深度為基準。惟系爭土地不但並無鄰接道路，其間尚有他人私有土地及水利用地依該項開闢完成道路為十二米道路以一半計算應以六米深度為基準，原告之土地距離道路尚有十三米至十五米之多，應為公共設施尚未完竣區範圍，因此至今亦未列入課徵地價稅。是系爭土地並非被告所稱，原來於九如都市計畫即已劃設為住宅區及公共設施用地，而應是由原來係都市計畫外農地重劃區範圍內之農業用地，再變更為住宅區及公共設施尚未完成，仍作農業使用之土地至為明確。換言之，類似土地經勘查認定仍依原來農業用地使用者均符合農業發條例第三十七條第一項及第三十八條第一項、第二項規定不予課稅。
（六）至都市計畫法第十七條係指其作業實施進度程序規定而言，與核發農業用地作農業使用證明規定不相關，又如其所稱該地區並無細部計畫之規定等等，那請問若未有細部計畫從何而來之「九如都市計畫」又如何將農業用地變更編定○住○區○道路用地等之用地區別，顯然該地區係依都市計畫法第十六條規定，為簡化作業將其細部計畫與「九如都市鄉計畫之主計畫合併擬定，同時發布實施，但公共設施尚未完成並非無細部計畫或尚未發布細部計畫地區。
二、被告主張之理由：
（一）原告為減免賦稅，於九十年十月十八日向被告陳情，請求應依行政院農業委員會九十年四月十七日（九○）農企字第九○○○一○一一九號函文中說明三之
（二）『為簡政便民，直轄市、縣〈市〉政府都市計畫主管機關出具符合農業發展條例施行細則第二條第二項所規範要件之土地分區使用證明文件時，如經會同農業主管機關現場會勘，並於前開文件註明符合農業使用認定基準者，得以直轄市、縣（市）政府出具之證明文件替代「土地使用分區證明」暨「農業用地作農業使用證明」，持憑向稅捐稽徵機關辦理賦稅減免優惠事宜。』；出具證明文件替代土地使用分區證明。本所九十一年十一月七日（九○）屏九鄉建字第八四八四號函，覆訴訟人「待縣政府辦理會勘時配合辦理」。上開函覆，僅敘明「待縣政府辦理會勘時配合辦理」屬事實行為之觀念通知，並未做出任何准駁之行政處分，對原告並無發生公法上之法律效力，並非行政處分。
（二）系爭土地於民國六十一年十一月十五日發布實施「九如都市計畫」其土地使用分區分別為住宅區（四四四、四四六地號）及道路用地（四四五地號）無需另行擬定細部計畫，自得依法申請建築使用，無「無法依變更後之用地使用」之情形。綜上所述，本件訴訟顯無理由，請予駁回其訴訟。
理由
一、按所謂行政處分，係指行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項規定自明，是若行政機關就非其權限之事項為答覆，因其答覆本身並未發生准駁之法律效果，此答覆之函文即非行政處分。
二、次按「依第三十一條或前二條申請移轉耕地所有權、不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具相關文件資料，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請；申請時應檢具之文件資料、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」為農業發展條例第三十九條所明定。而行政院農業委員會、內政部、財政部本此授權於八十九年七月二十六日會銜訂定之「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第十一條、第十三條分別規定：「申請人因有第三條各款之情事，申請核發農業用地作農業使用證明時，應檢具下列文件資料，向直轄市或縣（市）政府申請：．．．。」、「直轄市或縣（市）政府為執行第十一條及第十二條規定，得依法委任轄內鄉（鎮、市、區）公所辦理，其作業方式由直轄市或縣（市）政府訂之。」，亦即縣（市）政府為核發上開證明之權責機關，但得將之委任各地區鄉（鎮、市）公所辦理。屏東縣政府基此訂定「屏東縣政府農業用地作農業使用證明申請及核發作業方式」，將農業用地作農業使用證明之核發業務，委由轄區內鄉（鎮、市）公所辦理。惟依該作業方式第二條規定：「本作業方式所稱農業用地之範圍，係指農業發展條例施行細則第二條第一項所定之農業用地。」是屏東縣政府委任鄉（鎮、市）公所核發者，僅指農業發展條例施行細則第二條第一項所定之農業用地至明。故若非農業用地，則其是否作農業使用，本非「屏東縣辦理農業用地作農業使用證明申請及核發作業方式」適用之對象，屏東縣各鄉（鎮、市）公所自無適用該作業方式核發農業用地作農業使用證明之餘地，詳言之，此部分即不屬於屏東縣政府委任各鄉（鎮、市）公所核發之業務範圍內。而農業發展條例施行細則第二條第二項之規定，乃在規範原屬農業用地，惟經依法律變更為非農業用地，在依法應完成之細部計畫尚未完成，無法依變更後之用地使用，經上開法律主管機關認定仍應依原來農業用地使用分區別或用地別管制使用者，得適用該條例規定不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦之情形，揆諸前揭說明，既非「屏東縣政府農業用地作農業使用證明申請及核發作業方式」適用之對象，即非屏東縣委任各鄉（鎮、市）公所辦理之業務。行政院農業委員會就有關農業發展條例施行細則第二條第二項之執行事宜亦作成九十年四月十七日（九○）農企字第九○○○一○一一九號函釋：「．．．說明二、查農業發展條例施行細則第二條第二項明定：．．．三、為利前開條文所規範土地得依法申請賦稅減免優惠，請依下列方式擇一辦理之：．．．１、申請人檢具之申請文件應包括都市計畫主管機關出具土地使用分區證明文件，並註明細部計畫尚未完成，仍應依原來農業用地使用分區別或用地別管制使用等事項。２、該申請土地如經查明不符前開辦法第二章農業使用認定基準者，即依該辦法第十六條第三項之規定敘明理由予以駁回，無同條第二項所規範『符合土地使用管制規定證明書』之核發事項。（二）為簡政便民，直轄市、縣（市）政府都市計畫主管機關出具符合農業發展條例施行細則第二條第二項所規範要件之土地使用分區證明文件時，如經會同『農業主管機關』現場會勘，並於前開文件註明符合農業使用認定基準者，得以該直轄市、縣（市）政府非具之證明文件，替代『土地使用分區證明』暨『農業用地作農業使用證明』，持憑向稅捐稽徵機關辦理稅賦減免優惠事宜。」在案。由是，就農業發展條例施行細則第二條第二項之土地申請核發合於該項規定之證明，自屬於都市計畫主管機關及農業主管機關之縣（市）政府之權責，合先敘明。
三、經查，依農業發展條例施行細則第二條第一項規定，都市計畫內之土地，需被劃定農業區、保護區，始得認定為農業用地。本件系爭土地，現為都市計畫內之土地，使用分區為住宅區（四四四及四四六地號）及道路用地（四四五地號），非屬農業區或保護區範圍，此為兩造所自陳，並有都市計畫區域內分區使用證明書附本院卷可憑，故非前揭「屏東縣辦理農業用地作農業使用證明申請及核發作業方式」規範之對象，故其核發之權責機關應為屏東縣政府並非被告至明。又原告係依農業發展條例第二條第二項規定申請核發「系爭土地因都市計畫細部計畫公共設施尚未完成，目前仍作農業使用之證明書」是原告既在請求被告依該施行細則出具註明系爭土地細部計畫尚未完成，仍應依原來農業用地使用分區或用地別管制使用目前仍作農業使用之證明書，則如前述，其權責機關應為都市計畫及農業主管機關之屏東縣政府，被告自無認定之決定權，而無從作成准否核發之處分，故原告請求被告核發上開證明，被告答覆之函文既非對其權限之事項所為，依前揭說明，即非屬行政處分。從而被告以九十一年十一月七日（九○）屏九建字第八四八四號函復略以：「說明二：請依農委會九十年四月十七日（九○）農企字第九○○○一○一一九號函說明三第二款：『．．．如經會同農業主管機關現場會勘．．．，得以該直轄市、縣（市）政府出具之證明文件，替代土地使用分區證明』．．．辦理；本所待縣政府辦理會勘時配合辦理。」，僅在說明該事件之處理原則，即為一觀念通知性質，自非行政處分甚明。被告前揭函復既非行政處分，原告聲明請求撤銷，亦非法之所許。又本件原告係請求被告作成核發「系爭土地因都市計畫細部計畫公共設施尚未完成，目前仍作農業使用之證明書」，是原告提起本件訴訟之訴訟類型為行政訴訟法第五條之課予義務訴訟（詳見本院九十二年一月六日準備程序筆錄），然被告既無權限作成核發與否處分，原告逕以非主管機關之被告，對之提起本件訴訟，於法自有未合，原告之請求，非有理由。
四、綜上所述，被告就原告所請求核發農業發展條例施行細則第二條第二項規定之證明書並無准駁之權限；故被告以九十年十一月七日（九○）屏九建字第八四八四號函就原告所為申請核發上開證明書所為之答覆，自非行政處分，依法不得對之提起訴願，故訴願決定予以不受理，並無不合，原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，及請求被告核發「系爭土地因都市計畫細部計畫公共設施尚未完成，目前仍作農業使用之證明書」，為無理由，應予駁回。又原告其餘關於核發上開證明書之實體上理由，即毋須再予審酌，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年五月二十一日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官李協明法官簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十二年五月二十一日
法院書記官楊曜嘉