高雄高等行政法院103年度訴字第508號判決

裁判字號：高雄高等行政法院103年訴字第508號判決

裁判日期：民國104年06月30日

裁判案由：地價稅

高雄高等行政法院判決
103年度訴字第508號民國104年6月16日辯論終結原告 林美玲
林美娜 被告嘉義市政府稅務局代表人 陳永豐 局長訴訟代理人 呂繡芬
謝金 諭輔助參加人嘉義市政府代表人 涂醒哲 市長訴訟代理人 曾煥榮 上列當事人間地價稅事件，原告不服嘉義市政府中華民國103年9月26日府行法字第1035031288號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告林美玲經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰緣原告林美玲、林美娜所共有坐落嘉義市○路○段234-14地號、面積104平方公尺土地（下稱系爭土地），其應有部分別為5分之1及5分之4，使用分區編定為都市土地住宅區，自民國92年起即已依土地稅法第14條規定按一般用地稅率課徵地價稅在案。嗣原告以系爭土地無法排放污水，無法建屋居住使用為由，於103年6月19日申請依土地稅減免規則第12條及土地法第195條規定免徵地價稅，經被告以103年6月23日嘉市稅土字第1037009412號函請嘉義市政府工務處（下稱工務處）查明是否屬公共設施完竣土地，並於同年7月8日會同嘉義市地政事務所（下稱嘉義地政）、臺灣電力股份有限公司（下稱臺電）嘉義區營業處、臺灣省自來水股份有限公司（下稱臺水）第五區管理處等相關單位人員至現場實地勘查結果，認定「系爭土地距離已開闢設有排水溝計畫道路未超出50公尺，為公共設施已完竣。」被告爰以103年7月17日嘉市稅土字第1037512538號函（下稱原處分）通知原告，系爭土地公共設施業已完竣，自103年起仍應按一般用地稅率課徵地價稅，而否准原告之申請。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰㈠系爭土地無法排放污水非原告疏忽或過失所致，請求各方面
協助卻求助無門，土地法定權益受損，技術上無法使用，申請免徵地價稅卻被拒。原告所有系爭土地，該地前後左右不見公共排水溝，即使想自費挖通水溝，也不知能流往何處排洩？陳情工務處，輔助參加人以102年4月17日府工建字第1022106630號函（下稱輔助參加人102年4月17日函）復會勘紀錄，結論：系爭基地道路並無設置公共排水溝。其後，102年6月14日府工土字第1022110709號函再裁示施設污水的排放沿線，並請里長或陳情人協助取得私人土地同意書再研議，原告乃努力洽商私有地主，並請區公所調解。其間原告一再表明願負擔工程受益費仍無濟於事，並發現種種不合理現象，如有排水孔，但不見水溝或排水管道，原告提證檢舉，承辦單位僅簡短略過回應：「請先取得私有地主同意再報府研議。」工務處遺忘輔助參加人102年4月17日函曾批簽沒有公共水溝，竟於103年7月16日函告被告系爭土地公設完竣，令人憤怒，其中不無推諉吃案、包庇徇私與取締不力，政府官員只要稍微掃視上開公文，對系爭土地之排放污水需借道其他私人土地，而需取得私有地所有人同意，豈會斷定公設排水溝已完竣？系爭土地係因都市計畫規劃不足致無公設水溝，或係有人為不法阻礙，僅有政府公權力可解決，原告無公權力只能陳情。原處分及訴願決定根本規避不談可否適用合情，稱系爭土地距已開闢有排水溝計畫道路未超過50公尺，所以公設完竣，但未指出該闢有排水溝道路名稱與位置，根本是文字欺詐、模糊焦點，而僅以尚非屬技術上不可使用，違反常情、公理作判定，駁回原告依法免稅之申請，自屬違法。
㈡訴願決定以系爭土地於技術上尚非不可使用而駁回，不知判
定之技術所指為何，包括地勢高低嗎？政府具公權力，可依法甚至修法徵用私人土地，所以會主張縱其間需利用第三人之私有土地，技術上並非不可行，但原告豈能依樣取用？若技術可行，工務處一再函示應先取得私有地所有人同意，迄今仍未見其取得，難道是在唬弄百姓？訴願決定以公設完竣認定與本案無涉，然而又稱：「系爭土地距施設有排水溝的計畫道路未逾50公尺，縱其間需利用第三人之私有土地，惟並非…等自然環境因素所造成，於技術上尚非不可使用…，故不准尚屬有據。」可經由第三人土地排水，就武斷認定於技術上可使用，不知權責機關是被告？嘉義市政府？訴願委員們？原告有所疑義，以系爭土地週遭50公尺探詢，地圖上之芳興街不可能是本案所謂有排水溝之計畫道路，因系爭土地前面既有巷道僅有一端出入，死巷止於同地段248-7與248-8地號，並無法通向芳興街，該二處地號已經工務處與地政處證實並非巷道用地，若無政府修法或依法徵用，技術上豈能施築污水排放管道經私人所有建地？該土地所有人可會出具同意？系爭土地僅有唯一出入口係通向惠元宮（門牌草地尾39號），宮廟後計畫道路闢有排水溝，但該端地勢高出，不知是工務處、被告或訴願委員會之技術高超，可使地勢低之系爭土地汙水往高處流？又被告指稱系爭土地面臨草地尾路，惟系爭土地面臨原告應有部分土地私有地通道，草地尾舊時是村落地名，政府實施都市計畫在本區域有開設計畫道路如芳興街，但尚有部分房地不能如都市○○○街路巷弄排列，有些通道是無路名私人地（請參起訴狀附證7地籍建照套繪圖，門牌編為草地尾之房屋位置排列錯綜複雜，標示如證明1），承辦公務員學識專業有一定水準，即使不知道，只要確至現場周遭查勘，應不會稱「草地尾」為道路名稱，有草地尾門牌，但「草地尾路」位於何處？官員隨意指鹿為馬，鹿（路）聽起來像馬（路）但不是道路！又系爭土地面臨同段234-17地號之私有地通道，原告亦是分別共有人，既不是計畫道路，也未編定巷弄，此通道尚需經由同段236地號之唯一出入口，即惠元宮廟埕；廟埕不是路也不是巷，更不是草地尾路，是私人所有地。
㈢系爭土地是否公設已完竣，權責機關與被告說詞充滿漏洞；
若確有公設排水溝與計畫道路，可現場指示，在地圖畫線圈示，更可拍照留證，何需一堆文字堆砌模糊答辯，隱匿會勘紀錄，被告用意與作為充滿蹊蹺，令人不禁懷疑其中恐有不法情事：
1.系爭土地申請免地價稅符合平均地權條例規定：系爭土地係都市計畫編定建地，法條亦有明文規定：公共設施尚未完竣前，徵收田賦，目前田賦停徵。該條例所稱的公設有排水系統等4項，「排水系統完竣否」以能排水為準。若確實到系爭土地查看，從系爭土地至附近現有排水溝，污水根本無法接續排放，讓現有住戶產生之污水隨意漫流擴散，環境衛生惡劣、極為污染，難道符合「能排水」之法旨？系爭土地目前靠雨水屬旱地雜木，申請免地價稅合乎常情與法理。
2.公共設施完竣否，被告之舉證與作為，充滿懸疑與不合理：被告主張公設水溝是否完竣係由權責機關認定，103年7月8日由工務處會同地政事務所等單位實地勘查，並以輔助參加人103年7月16日函檢送會勘記錄，言之鑿鑿，系爭土地方圓50公尺內有闢設公共排水溝之計畫道路，所以公設完竣。但進一步探究，被告所言充滿疑義，先是答辯闢設公共排水溝的計畫道路是草地尾路，其次，主張所憑據的權責機關的會勘記錄竟缺失。原告閱卷僅只見半頁公文，如證明2。會勘紀錄何在？內容為何？無法得知。會勘紀錄不是國防機密，官員若依法行事，確實查勘作記錄，有何見不得人？被告檢送案卷，多處多頁禁止閱覽，尤其本案爭議憑據之公設完竣與否紀錄，竟不見蹤跡，不禁令人懷疑可能是被告片面自行主張，卻推諉權責機關。
3.輔助參加人102年4月17日函明確簽示系爭土地並無設置公共排水溝，工務處官員都是守法負責之輩，豈會前後不一說詞矛盾、隨意答覆唬弄陳情百姓？所以原告103年8月7日與103年11月10日兩次去函工務處查詢完竣公設水溝何在，迄今未獲回覆，工務處尚不知如何配合 力挺 被告說法，會勘時枉顧人民權益，未通知原告到場參與指認，即使未違行政處置程序，但已予人偷偷摸摸、失之光明正大作法，事後刻意隱匿會勘紀錄，其中蹊蹺是否違法，啟人疑竇！被告隨意亂指，不知何謂草地尾路，隱匿會勘紀錄，然後草率行政裁決；承辦官員至現場實地查勘，難道只是報公差到場繞繞、申領出差公帑，至於應查證物用「說」的就有？官員刻意遮掩，讓人懷疑其中必有不法。
4.被告拍照舉證公設已完竣，不是拍攝系爭土地已完竣之公共排水溝，而是遭鄰人不問逕行借用肆意堆放占用，意圖混淆事實，反而突顯原告所有地根本無法使用之事實與無奈。鄰地有建屋是事實，但因無法排污水，自新建樓房迄今多年一直空置，無法居住。官員至現場查勘，稍加觀察或查詢，即知該屋無人居住使用。被告舉證照片稱系爭土地現為空地堆放雜物，相鄰地有興建房屋，不無故意予人錯覺系爭土地是原告自己不作為、不利用，所以不適用土地稅減免規則第12條。鄰地在無法排污水之建地上能申照建築，並核領使用執照95-228號，個中理由為何不得而知，但確實不見污水排放溝，無法宣洩污水。原告無法有效利用建地，無法建屋居住，靠雨水生長若干耐旱植物，附近鄰人趁便不問逕行借用、堆放垃圾，防不勝防，趕不勝趕，被告竟據此稱土地尚可利用，會勘官員具有公信力，拍照應攝下明顯事實如使用人或使用情形、車號等證據，俾原告進行竊佔之訴。
㈣最高行政法院97年度判字第1069號判決意旨，與土地稅減免
規則第12條之解釋，被告增加法無明文規定之限制，令人不服；系爭土地若建屋排污水必須借用他人建地，此不是環境限制，難道是政府都市計畫疏失所誤？據此主張系爭土地非屬技術上無法使用之土地，顯不合理：
1.能否免地價稅有關法旨：土地稅減免規則第12條：「因山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制及技術上無法使用之土地，或在墾荒過程中之土地，地價稅或田賦全免。」用「等」字，是尚有很多環境限制可能因素，未全部列舉。至於被告所提最高行政法院97年度判字第1069號判決，該案系爭土地因地震環境限制，核准免地價稅兩年，兩年屆滿，以大型機器無法處理搬離，保險金未順利受領致無法按原計畫使用土地，主張因不可歸責致技術上無法使用；其主張未被最高行政法院採納，駁回理由為：系爭土地機器無法搬離與無法按計畫使用土地是主觀因素，土地所有人不作為行為致使土地無法使用，所以判定「因山崩…等因素，造成環境限制…，然在技術上如尚可使用…，即非屬無法使用之土地，不得免徵地價稅」。惟被告對環境限制因素並無闡釋、定義、論斷，且被告以系爭土地並無上開山崩…等情事，核非屬…所定技術上無法使用之土地云云，不知憑哪些用字，狹隘主張造成環境限制僅只山崩地陷流失沙壓等四項因素？被告增加法無明文規定之限制，令人不服。土地周遭均是私有建地，污水需借用他人私有建地排放，無法獲同意，若不是環境限制，難道是政府規劃疏失不當或人為錯誤所造成？總不是原告自己過失，胡亂規劃系爭土地作為建地。
2.系爭土地技術上無法使用，非原告主觀因素，也非原告不作為所致。依最高行政法院97年度判字第1069號判決意旨，土地所有人不作為致使土地無法使用，非屬技術上不可使用，於是被告引用主張：本案系爭土地「即使須借他人建地排放污水，尚非技術上不可使用」，無免徵地價稅之適用。對此，原告不服有疑義。原告為解決污水無法、無處排放之環境限制，除陳情政府，亦請區公所調解，費盡心力，還是無法取得其他私有建地所有人同意；無法建屋使用，絕不是原告主觀因素或不作為。其他建地所有人不同意污水流經其地，無公權力之原告如何強制、徵收之？被告主張技術上尚可使用，難道不需負舉證責任，應說明如何行使技術才能尚可使用，即具體指出排污水可借用的沿線土地，應如何借用。
3.被告稱系爭土地方圓50公尺內有完竣公設水溝的計畫道路是草地尾路，輔助參加人103年12月2日府工土字第1035043514號函（下稱輔助參加人103年12月2日函）卻指稱系爭土地所在之街廓係面臨芳興街，該街廓屬公設完竣，會勘紀錄不足採，被告答辯理由根本不是基於權責機關認定。再細研輔助參加人103年12月2日函，只引述平均地權條例施行細則第36條，未提方圓50公尺之認定標準，芳興街主街道污水排放系統是否遍及整個街廓？系爭土地與芳興街主道路之間都是私人屋地，且距離均在50公尺以上，此難道是能排水之法旨？從系爭土地產生污水，無法經由公共水溝管道往芳興街排水系統宣洩排放，所謂街廓，尚有一大半土地未面臨芳興街，通向芳興街需曲曲折折繞小道，且此方向地勢較高，技術上能往高處排污水？現場察看一目瞭然，被告提供官方地形圖更是證明，如此豈可等同系爭土地為公設完竣土地？平均地權條例施行細則第36條意旨，排水公設完竣「以能排水為準」，工務處官員遙指有排水溝之芳興街，宣稱系爭土地所在街廓面臨芳興街，屬公設○○區○○○於街廓內實際能不能排水，是由條例細則文字自行負責遵守。「系爭土地所在之街廓屬公設完竣區域」，是否等同「系爭土地有完竣公設」？以系爭土地所在之街廓屬公共設施完竣區域，意圖導向系爭土地基地現況有完竣公設。輔助參加人104年3月19日府工水字第1045010163號函復本院：下路頭段234-14、234-15地號土地目前尚未規劃下水道，暫採雨污合流方式排放。104年2月10日準備程序，被告表示可提供會勘記錄，但會勘記錄杳無蹤跡，其提出冗多相片，無一張能證明有公共水溝。㈤依平均地權條例第52條、都市計畫法第15、17條，都市土地
編定，區域內政府應規劃排水等公共設施，至於公設用地取得、徵收與財源亦有明文規範；系爭土地被編定為都市00000000街廓更被認定為公設完竣區域，依市區道路條例第2、3條，嘉義市市區道路管理自治條例第2、4、14、17、17、22、23條，輔助參加人對系爭土地基地前道路有養護責任，養護項目中包含排水；目前系爭土地前面卻無公共水溝可排放污水，如施設污水排溝需借道其他私人土地，此若不是環境限制技術上無法使用，難道是政府規劃不當、或官員怠忽法律所賦職責？土地所有人不是自己過失造成，但應承擔惡果。系爭土地只有部分落於50公尺以內，又沿芳興街道路邊側取幾個定點，由各定點垂直測距，以地籍圖比例尺推算，系爭土地有部分是在50公尺內，也有大部分在50公尺外，姑且不論系爭土地與芳興街主道路距離，是按街線定點垂直測距，或找最小距離測距，或找最遠距離測距，或沿街道排水溝測距，最令人爭議的是，其間既有民屋林立，從系爭土地築溝排污水可以凌空飛越而過？可以在他人室內挖掘築溝？被告又主張從系爭土地可施築水溝往東、往北聯接芳興街89巷公共水溝，該巷為現有巷道，亦稱既成巷道，系爭土地即使如被告宣稱位於公設○○區○○○○○道路上沒有公共排水設施，總是無法排水。輔助參加人104年3月30日府工土字第1045009081號闡釋平均地權條例施行細則第36條文中的「能排水」，係指排水系統設施能排水。由道路法律定義，系爭土地面臨之道路（同段234-17地號土地，被告於102年核定為既成巷道免地價稅有案）沒有公共水溝，自是不算公設完竣。道路法律定義，依嘉義市市區道路管理自治條例第2條：「本自治條例所稱市區道路，係指嘉義市（以下簡稱本市○○○區○○○○道路，並包括其附屬工程在內。」第14條：「既成道路，土地所有人不得違反供公眾通行之目的而為使用，道路主管機關並得為必要之改善或養護。」嘉義市道路命名及門牌編釘辦法第2條：「本辦法所稱道路包括大道、路、街、巷、弄。」第8條○○○區○○○道路之門牌號，以地名順自然環境編釘。」道路並非局限只於計畫道路，既成巷道等所有供公眾通行者均屬之。系爭土地鄰地有建物，門牌草地尾47-3號，面臨該234-17地號是既成巷道，此道路上並無公共水溝。目前雨水是落地自然漫流、自動晾乾，如果家戶污水可以如雨水排放，確是能排水。就怕官員辯稱能排水，至於能排水與是否合法排水非屬職掌，另推託有待權責單位衛生局或環保局確認。
㈥同樣是公共地役之既成巷道，芳興街89巷有施設公共水溝，
系爭土地卻無，憲法平等權、財產權保障，長期被忽視，輔助參加人堅持公共地役是私產私權，應由私人自行協議解決，被告稱系爭土地所在街廓屬公設完竣區域，為何公設○○區○○街道沒有公共排水溝？依輔助參加人之圖資，系爭土地前面巷路即是接續芳興街89巷，內政部便民服務系統下載的套圖看得更清楚，一條貫通之現有既成巷道，只是門牌編定名稱不同。既然被告宣稱系爭土地位於公設完竣街廓內，同一街廓內、同一貫通道路，竟有不同待遇？89巷有施設公共水溝，為何系爭土地巷道沒有？嘉義市市區道路管理自治條例第14條：「既成道路，土地所有人不得違反供公眾行之目的而為使用，道路主管機關並得為必要之改善或養護。」第15條：「既成道路或都市○○道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地。」法有明文權責單位工務處「得」徵用既成道路施設排水溝，「得」為而不為，「得」不是「應」。被告稱「填土墊高，築溝接89巷排水道」，要人民自行取得協議同意，總應指示所依據之法令辦理。政府規劃地政無視家戶污水需利用私有地至排放系統是否可行、有無困難，將系爭土地劃為都市建地，發生無法排水，將規劃錯誤之惡果讓原告承擔，自行解決。先前工務處指示築溝往西借道下路頭段248-7地號，該地是私人建地，不具公共地役，需取得同意讓污水渠道經過，但原告力有未逮，輔助參加人無能徵用，原告只能「以技術上無法使用」申請免徵地價稅。被告卻以排水縱需經由他人私有地，技術上尚非不能使用，申請免稅否准。
㈦系爭土地鄰地同段234-15地號上建物，有合法執照，未有檢
調單位參與或未能啟動追究查案；其建照、使用執照之核發，不必查勘附近與基地前後有無排水溝渠？不必確認該建物污水能不能確實排放至公共管道以宣洩？若果合情合法，系爭土地日後將比照申辦。鄰地95年建屋申用自來水，水道埋設管線勢必經過同段234-17地號既成巷道，該234-17地號土地所有人從未被告知與徵詢同意。依建築法第32條、建築技術規則建築設計施工編第5、49條、嘉義市建築管理自治條例第4、11、12條規定，領有合法建照與使用執照建物，家用污水應能排放。被告提示鄰地234-15地號上門牌草地尾47-3號之建物使用執照，只是至現場搜尋，仍未見依法應存在之污水排放溝或管道。系爭土地有大片土地未在官員所謂公設完竣區域50公尺內，於是庭詞再變，以附近既成巷道芳興街89巷與107巷有公設水溝，意圖混淆原先主張系爭土地所在街廓面臨芳興街計畫道路，屬公設完竣區域。又89巷與107巷底端距芳興街60-70公尺，市○○○巷道施築公共水溝，是應為而為？還是得為而為、亦可不為？若是前者，系爭土地前面之既成巷道為何被忽視？若是後者，豈可據以作為系爭土地公設完竣區域之認定？依都市計畫法，政府對計畫道路必須用地徵收、規劃排水系統、交通寬度等等，至於既成巷道由行政解釋函令與判例賦以公用地役，依市區道路管理等自治條例，主管機關得為養護改善，「得為」不是「應為」！為或不為養護改善，由輔助參加人自行認定。幸運或有辦法者，養護比計畫道路周全；倒楣者，坑坑洞洞、無公共水溝；或有水溝，但淤塞動則淹水。陳情求助，推諉敷衍，既是預算經費有限暫難辦理，又是私產私權愛莫能助。既然不是所有既成巷道均會施築公共水溝，89巷或107巷底端之公共水溝與公設完竣區域無關，豈可以系爭土地距89巷或107巷距離，從而認定系爭土地公設完竣？㈧系爭土地之排污水問題由原告自行協議解決之爭議，就是土
地使用技術可行之依據，明顯屬於「權術」之爭辯，非屬「技術」之範圍。既成巷道是公用地役，漠視「公用」，輔助參加人以私產私權撇開職務，公用巷道無公用水溝，政府無責無涉？劃定建地依法課稅，但建地必需具備基本條件，應由私人自行解決？系爭土地欲排污水，不是單一基地取道鄰接單一私地，而是面臨「公用地役」既成巷道，接續排水更需取道多筆私地。輔助參加人以判例與行政解釋函令賦予私產私權既成巷道公用地役，係無行政財源徵收下的對策。既成巷道供眾人通行年代已久，當前既成巷道除所有權仍屬私人外，與一般公共道路無異，輔助參加人指稱既成道路是公用地役，但道路上無公設水溝，卻要無公權力之人民自行協議解決，此說讓人難以苟同。系爭土地面臨既成巷道未能直接通向計畫道路，欲通往計畫道路芳興街之排水系統，需取道周邊現有非公用之私有空地，即下路頭段236地號、233地號、248-7地號，但根本無法取得此三處私有地所有人同意。該三處空地上原本應有既成巷道，與系爭土地前既成巷道一貫相連相通，即使舉證陳情，輔助參加人回函亦不置有否。若原本有既成巷道但被非法圍堵，行政主管機關都不依法取締，卻裝聾作啞要人民去協議，敷衍唬弄是行政手段。若無既成巷道或已合法廢止，該三處是私人合法建地，政府依法都不能徵收徵用，卻要人民去協議，甚至提民事告訴，沒堅強有力憑據與理由，法官會裁定讓污水管道經過該三處土地？被告以公設完竣就是完竣、使用技術上尚可行就是可行，強制依法課稅、由不得人協議，築公共水溝要自行協議不可能，唯一可能協議輔助參加人變更地目非為建地才是正策。
㈨依民法第779條請求法院判決之適用疑問：迄至目前，被告
主張排水借道東西南北四面八方，只缺往上凌空施溝，原告對方圓50公尺之鄰地所有人提告，無法證明所擇鄰地是損害最少之地點及方法，如何依民法第779條申訴？輔助參加人推託取得私有地主同意借道不是職責，但總不能推託施設「公共水溝」取道方向與土地沿線，原告該負自行認定責任！往西取道下路頭段248-7地號是方整建地（空地），但看來似乎不是既成巷道，憑被告東西南北隨意所指任一方案，能讓污水溝經過？往西取道下路頭段235-2與248-2地號間之空隙，地形圖上是狹窄通道，但是否是既成巷道，曾陳情惟未獲回覆。至現場查看，空隙通道並不存在，有地上物坐落其上，該建物是否合法，同樣陳情亦未獲結果。該窄狹通道若非既成巷道，土地是合法建地，請求法院判決污水管道經由私有房屋內部，何啻強盜行為？往東往北取道下路頭段236地號接芳興街89巷，原告質疑水往高處，輔助參加人指稱隨意填土改變天然地形高低，無法律規範，沒有處罰問題；曾求證陳情查詢，亦未獲回覆？參閱民法第774-778等條文，對於安置填土範圍與高度，心中惶恐無所適從！往南取道下路頭段233地號接芳興街107巷，此最新主張乍看似可行，但是最詭奇，該233地號土地上面目前並無既成巷道，與107巷間更有建物阻隔，有辦法與理由拆除？從該233地號根本無法通向107巷，挖溝埋管可以取道私人室內？指示之排水沿線取道不合常情。據此依民法第779條請求法院判決，該地地主不會抵抗守護嗎？㈩綜上所述，輔助參加人主張家用污水縱需取道私人土地排放
，尚非屬技術上無法使用，應具體指出技術上如何可行。既成巷道雖在私人名下但確為公用，巷道上築溝不是私人所有，一再卸責私產私權，漠視公用，「主張公共水溝應由人民自己協議」，明顯屬於「權術」爭辯，非屬「技術」範圍。私產既成巷道施築公共水溝，推託自行協議取得同意，但公共築溝取道方向與沿線，難道也該原告擔負自行認定責任。編派排水取道東西南北具有，浮誇任意填土改變自然地勢高低也無妨，前提是要如何取得同意？綜合被告庭詞，就是原告要自尋解決辦法，漠視土地技術上無法使用之事實，咬定應由原告自行協議解決，除強制課稅外，輔助參加人無責無涉，若聽其建議作成訴之聲明，狀告東西南北周圍50公尺內所有鄰地所有人，污水溝能僥倖流經私人建地屋內？提告理由若不成立，能追究輔助參加人長官偽證、教唆、詐欺、瀆職之責任？被告主張私產私權要原告自行協議，原告可能協議唯一方法，就是請輔助參加人變更系爭土地屬「建」地目等情。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告103年6月19日地價稅減免申請書之申請，作成核定原告所有坐落嘉義市○路○段○○○○○○○號土地免徵地價稅之行政處分。
四、被告則以︰㈠查系爭土地使用分區編定為都市土地住宅區，依土地稅法第
14條規定課徵地價稅在案，惟原告於103年6月19日以無法排放污水，無法建屋居住使用為由，申請依土地稅減免規則第12條規定免徵地價稅，經被告以103年6月23日嘉市稅土字第1037009412號函請工務處查明是否屬公共設施完竣土地，經該處於同年7月8日會同嘉義地政、臺電嘉義區營業處、臺水第五區管理處及被告等相關單位人員現場勘查，結論為系爭土地距離已開闢設有排水溝計畫道路未超出50公尺，其周邊計畫道路為芳興街及草地尾，依平均地權條例施行細則第36條規定，公共設施完竣範圍之認定，原則係以道路兩旁鄰接街廓之一半深度為原則，但如道路同側街廓之深度有顯著差異者或毗鄰地形特殊者，則授權直轄市或縣（市）政府，視實際情形劃定之。又依輔助參加人92年3月27日府工土字第0920022657號函略以：如道路同側街廓顯著差異或僻鄰地形特殊者，採自道路邊界線起，50公尺之深度範圍為公共設施完竣地區，爰認定系爭土地屬公共設施已完竣土地，有輔助參加人103年7月16日函送會勘紀錄附卷可稽，足堪認定。本案既經權責單位劃定為公共設施已完竣土地，且系爭土地面臨道路路名為草地尾，目前為空地並堆放雜物，相鄰周邊土地已興建房屋（有會勘記錄及現場相片可稽），被告依會勘結論及現場實勘現況審認系爭土地非屬土地稅減免規則第12條所載之山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制及技術上無法使用之土地，核無上開減免條款之適用，並以原處分通知原告系爭土地公共設施已完竣，依土地稅法第14條規定，自103年起仍應按一般用地稅率（即千分之10）課徵地價稅，揆諸相關法令規定並無不合。
㈡又依最高行政法院97年度判字第1069號判決意旨，土地稅減
免規則第12條所規定之「因山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制及技術上無法使用之土地」，係指土地因山崩、地陷、流失、沙壓等因素，造成環境限制及技術上無法使用之情事。土地雖因山崩、地陷、流失、沙壓等因素，造成土地使用之環境限制，然在技術上如尚可使用，即非屬無法使用之土地，不得依上開規定免徵地價稅，其理甚明。查本件系爭土地並無上開山崩、地陷、流失、沙壓等因素情事，核非屬土地稅減免規則第12條及土地法第195條所定技術上無法使用之土地，實無免徵地價稅之適用。又原告指陳系爭土地公共設施是否完竣認定有誤、周遭公共設施不完備，無污水排放管道，無法建屋使用乙節，經查，依平均地權條例第2條規定，都市土地公共設施完竣與否，係由各縣市政府清查確認，非稅捐稽徵機關職務範圍，被告僅得依權責機關認定之事實，作為核課稅賦之依據。故本案僅得就地價稅之核課合法、適當與否為審查；倘原告對於系爭土地公共設施已完竣之認定有所疑義，原告宜就該等事實依平均地權條例第2條規定向權責機關另行提起救濟始為正辦。又本件既經權責機關工務處會同嘉義地政、臺電嘉義區營業處及臺水第五區管理處等單位實地勘查，均認定依平均地權條例施行細則第36條規定（同土地稅法施行細則第23條），系爭土地屬公共設施已完竣無誤；另有關租稅稽徵作業，因系爭土地編定為都市計畫住宅區土地，又經權責機關查明屬公共設施完竣土地，被告據此依前揭土地稅法規定仍按一般用地稅率核課103年地價稅，認事用法誠屬允當，於法並無違誤。原告主張系爭土地因無污水排放管道，無法建屋使用，且公共設施尚未完竣，符合土地稅減免規則第12條規定，顯對法令有所誤解，核不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有原告103年6月19日申請書（原處分卷第28-30頁）、輔助參加人103年7月16日府工土字第1032105698號函附會勘紀錄（原處分卷第10-11頁）、原處分（本院卷第9頁）及訴願決定書（本院卷第10-14頁）等附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：系爭土地是否屬土地法第195條及土地稅減免規則第12條所規定可免徵地價稅之土地？被告以原處分否准原告免徵地價稅之申請，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按土地法第195條規定：「在自然環境及技術上無法使用之
土地，或在墾荒過程中之土地，由財政部會同中央地政機關呈經行政院核准，免徵地價稅。」土地稅法第6條規定：「為發展經濟，促進土地利用，增進社會福利，對於國防、政府機關、公共設施、騎樓走廊、研究機構、教育、交通、水利、給水、鹽業、宗教、醫療、衛生、公私墓、慈善或公益事業及合理之自用住宅等所使用之土地，及重劃、墾荒、改良土地者，得予適當之減免；其減免標準及程序，由行政院定之。」第14條規定：「已規定地價之土地，除依第22條規定課徵田賦者外，應課徵地價稅。」第22條第1項第2款、第2項規定：「（第1項）非都市土地依法編定之農業用地或未規定地價者，徵收田賦。但都市土地合於左列規定者亦同：…二、公共設施尚未完竣前，仍作農業用地使用者。…。（第2項）前項第2款及第3款，以自耕農地及依耕地三七五減租條例出租之耕地為限。」（平均地權條例第22條第1項第2款、第2項亦有相同規定）第58條規定：「本法施行細則，由行政院定之。」次按行政院依土地稅法第58條規定之授權，訂定之土地稅法施行細則第23條規定：「（第1項）本法第22條第1項第2款所稱公共設施尚未完竣前，指道路、自來水、排水系統、電力等四項設施尚未建設完竣而言。（第2項）前項道路以計畫道路能通行貨車為準；自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者準；排水系統以能排水為準。（第3項）公共設施完竣之範圍，應以道路兩旁鄰接街廓之一半深度為準。但道路同側街廓之深度有顯著差異者或毗鄰地形特殊者，得視實際情形由直轄市或縣（市）政府劃定之。」（平均地權條例施行細則第36條亦有相同規定）。又依土地稅法第6條規定之授權，訂定之土地稅減免規則第12條規定：「因山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制及技術上無法使用之土地，或在墾荒過程中之土地，地價稅或田賦全免。」第22條前段規定：「依第7條至第17條規定申請減免地價稅或田賦者，公有土地應由管理機關，私有土地應由所有權人或典權人，造具清冊檢同有關證明文件，向直轄市、縣（市）主管稽徵機關為之。」第24條第1項規定：「合於第7條至第17條規定申請減免地價稅或田賦者，應於每年（期）開徵40日前提出申請；逾期申請者，自申請之次年（期）起減免。減免原因消滅，自次年（期）恢復徵收。」是綜參前揭規定可知，地價稅之課徵，基於公平原則，除法律別有規定外，已規定地價之土地，應課徵地價稅。例外基於土地政策之考量、社會公益之需求，以及非可歸因於納稅義務人之自然環境及技術上之限制事由致不能為使用或無法使用土地時，立法者方給予地價稅之優惠與減免。是於解釋土地法第195條及土地稅減免規則第12條規定有關因自然環境（山崩、地陷、流失、沙壓等）限制及技術上無法使用土地之要件時，依例外從嚴之法理，自係指縱經納稅義務人窮盡其事實上之努力或法律上之請求，惟客觀上因受自然環境及技術上之限制，仍無法使用土地之情形而言。倘若僅係事實上之困難，致一時不能使用，土地所有權人如仍得於一定期間內予以排除，並無客觀上不能使用之情事，自非前揭規定所稱之因環境限制及技術上無法使用之土地，當無從依法享有免徵地價稅之租稅優惠利益。
㈡經查，系爭土地之使用分區編定為都市計畫住宅區，屬都市
土地，且為下水道法之都市計畫地區及指定地區，該地區之家庭污水目前仍採雨污合流方式排放。又輔助參加人依平均地權條例施行細則第36條第3項規定之授權，蒐集各縣市政府之劃定作業，並參酌嘉義市○市○○道路街廓及實際辦理公共設施完竣地區認定情形，在道路、自來水、排水系統及電力四項設施均已建設完成，如道路同側街廓顯著差異或毗鄰地形特殊者，採自道路邊界線起，50公尺之深度範圍為公共設施完竣地區等情，已據被告及輔助參加人 陳明 在卷，且有財政資訊中心維護土地卡備註欄及嘉義市都市計畫應用管理系統地籍查詢（原處分卷第32-36頁）、輔助參加人92年3月27日府工土字第0920022657號函（本院卷第108頁）、104年3月3日府工土字第1045305381號函（本院卷第107頁）及104年3月19日府工水字第1045010163號函（本院卷第119頁）在卷足憑，堪信為真實。次查，輔助參加人所屬工務處於103年7月8日會同嘉義地政、臺電嘉義區營業處、臺水第五區管理處及被告等相關單位人員至系爭土地現場實地勘查結論為：「系爭土地距離已開闢設有排水溝計畫道路未超出50公尺，為公共設施已完竣。」又參諸輔助參加人於本院104年5月6日準備程序時陳述：「（系爭土地要銜接排水公共設施有幾種方法？）芳興街89巷、107巷都可以，銜接的技術上係可行的，問題在於鄰地是否同意，如果其他土地所有人同意，89巷、107巷與聯接芳興街有一彎曲路線（當庭以鉛筆標示位置）…」、「（芳興街89巷、107巷都有公共排水溝？）對，都是嘉義市政府去施作的，這個是原告可以選擇銜接的方式。」、「（參加人提出圖面以芳興街與系爭基地垂直距離判斷，又表示芳興街89巷與107巷都有公共水路可以銜接，則此2巷道水路與系爭土地距離多遠？）89巷大約20公尺左右，107巷要看現地如何銜接，但也不遠。」、「（圖資顯示現地白色區域屬於空地？）對，目前還沒有興建房屋作停車場使用。」等語（本院卷第147-148頁），稽之輔助參加人所提出系爭土地所在地區之現況圖資（本院卷第155頁）顯示，系爭土地之地勢高程（約41.05）係高於芳興街（約39.80）、芳興街89巷（約40.48）及芳興街107巷（約3
9.65）之地勢高程，且參照系爭土地與芳興街、芳興街89巷及芳興街107巷之相對距離位置，可認輔助參加人所述：自芳興街計畫道路邊界線起算50公尺之深度範圍內，已有系爭土地可銜接能排水之公共排水溝，系爭土地為公共設施完竣之地區等語，信而有徵，為足採信。
㈢又查，系爭土地係屬於公共設施已完竣之地區，輔助參加人
所設置距系爭土地於50公尺範圍內之芳興街、芳興街89巷或107巷之公共排水溝，雖非與系爭土地直接相聯接，而須經由第三人所有之土地始得與該公共排下溝相銜接，惟參諸民法第765條：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」及第779條：「土地所有人因使浸水之地乾涸，或排泄家用或其他用水，以至河渠或溝道，得使其水通過鄰地。但應擇於鄰地損害最少之處所及方法為之。前項情形，有通過權之人對於鄰地所受之損害，應支付償金。前2項情形，法令另有規定或另有習慣者，從其規定或習慣。第1項但書之情形，鄰地所有人有異議時，有通過權之人或異議人得請求法院以判決定之。」之規定，可知所有人行使其所有權，應與國家社會之公共利益相一致，受法律之規制，方可認為正當，此即所有權社會化之義務。而國家已就土地相鄰關係建立法律制度，使土地所有權人依法負有物上負擔，俾促進相鄰土地間利用關係之調和，善盡物盡其用之經濟效用及社會整體利益。是以，土地所有權人如有排泄家用污水至溝道之必要，自得依法行使其鄰地過水權。因此，原告為排泄家用污水至公共排水溝，基於土地相鄰關係之規定，非不得行使鄰地過水權而與公共排水溝相聯接，尚難僅因系爭土地須藉由第三人所有之土地與公共排下溝相銜接，而遽謂該土地已該當因環境限制及技術上無法使用之要件。則被告參酌輔助參加人、嘉義地政、臺電嘉義區營業處、臺水第五區管理處等相關單位人員至系爭土地現場實地勘查結果，認定系爭土地之現況，與土地法第195條及土地稅減免規則第12條規定免徵地價稅之要件不符，因而否准原告免徵地價稅之申請，於法並無不合。㈣原告雖以前揭情詞指摘原處分違法云云；惟查：
1.行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之既成巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道，僅係其反射利益，對該土地並無任何權利，故具有公用地役關係之既成巷道，僅行政主體基於行政目的得為主張，一般不特定民眾僅能向行政機關陳述意見或表示其願望，尚無向行政機關請求將其他私人所有土地認定為具有公用地役關係之既成巷道，並於該既成巷道為排水養護之公法上權利。次按下水道法第2條規定：「本法用辭定義如左：一、下水：指排水區域內之雨水、家庭污水及事業廢水。二、下水道：指為處理下水而設之公共及專用下水道。三、公共下水道：指供公共使用之下水道。四、專用下水道：指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道。五、下水道用戶：指依本法及下水道管理規章接用下水道者。六、用戶排水設備：指下水道用戶因接用下水道以排洩下水所設之管渠及有關設備。七○○○區○○○○○道依其計畫排除下水之地區。」第7條規定：「公共下水道，由地方政府或鄉（鎮、市）公所建設及管理。但必要時主管機關得指定有關之公營事業機構建設、管理之。」第8條規定：「（第1項）政府機關或公營事業機構，新開發社區○○○區○○○○○道，由各該機關或機構建設、管理之。（第2項）私人新開發社區、工業區或經主管機關指定之地區或場所，應設置專用下水道。但必要時，得由當地政府、鄉（鎮、市）公所或指定有關之公營事業機構建設、管理之。其建設費依建築基地及樓地板面積計算分擔之。（第3項）前項應分擔之建設費於申請核發建造執照時，向各該建築物起造人徵收之。建設費徵收辦法，由中央主管機關定之。」第14條第1項規定：「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。如對處所及方法之選擇或支付償金有異議時，應報請中央主管機關核定後為之。」第20條規定：「用戶排水設備之管理、維護，由下水道用戶自行負責。」第21條第1項規定：「用戶排水設備，應由登記合格之下水道用戶排水設備承裝商或自來水管承裝商承裝。承裝商僱用之技工，應經技能檢定合格，並經中央主管機關訓練合格。」第22條第1項規定：「用戶排水設備須經下水道機構檢驗合格，始得聯接於下水道。其檢驗不合格者，下水道機構應限期責令改善。」由此可知，地方政府或鄉（鎮、市）公所僅對公共下水道及部分專用下水道負有建設及管理之公法上義務，至於用戶排水設備即水道用戶因接用下水道以排洩下水所設之管渠及有關設備，則應由下水道用戶自行負責。又觀諸輔助參加人102年4月17日府工建字第1022106630號函附系爭土地同年月10日會勘紀錄之會勘結論雖記載工務處下水道科之意見：「本處基地道路並無設置公共排水溝，建請儘速完成該區公共排水系統，以利雨污水排放。」惟其同時亦載明工務處土木科之意見：「請陳情人（原告林美娜）協助取得施作排水設施沿線土地之土地同意書後，再向本府申請」等語（本院卷第15-16頁）；嗣後原告林美娜會同輔助參加人所屬人員於102年5月13日至現場會勘時，輔助參加人仍請里長或原告林美娜協助取得私人土地同意書後，再錄案研議辦理改善（本院卷第17-18頁）。依此可認原告主張系爭土地與輔助參加人所設置之公共排水溝並未能直接聯接排水乙節雖非子虛，惟輔助參加人依法所劃定之公共設施完竣範圍，係自道路邊界線起算50公尺之深度範圍內設有能排水之排水系統，即屬公共設施完竣地區，並非以用戶基地之排水設備得直接聯接公共排水溝為必要。再者，系爭土地固未全部皆位於自道路邊界線起算50公尺之深度範圍內（本院卷第155頁），然衡諸土地所有人於法令限制範圍內，得自由使用其所有物，而所有人既得以其所有部分土地設置排水設備與公共排水溝相銜接，並不以整筆土地全部皆位於50公尺範圍內始得為之，則系爭土地亦難謂非屬位於公共設施完竣之地區。
2.另原告雖主張其未參與103年7月8日會勘，惟依行政程序法第102條之規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，始應給予處分相對人陳述意見之機會。而本件原告係請求被告作成對其有利之免徵地價稅處分，並非積極限制或剝奪原告之自由或權利，是以被告雖未通知原告會同參與103年7月8日之會勘，惟此並不影響系爭土地係屬公共設施已完竣地區之事實認定。又被告於103年7月8日會同輔助參加人所屬工務處、嘉義地政、臺電嘉義區營業處、臺水第五區管理處等相關單位人員至現場實地勘查，並由工務處製作會勘紀錄，依序記載：一、案由，二、時間，三、地點，四、會勘單位及人員，五、結論等內容。而原告聲請閱卷時，該會勘紀錄有關「會勘單位及人員」欄位所記載各相關單位人員姓名雖經遮掩，然其餘欄位所載內容（含結論記載：系爭土地距離已開闢設有排水溝計畫道路未超出50公尺，為公共設施已完竣），均已經原告閱卷得悉（本院卷第79-80頁、第122-123頁、原處分卷第10頁），衡諸該遮掩欄位人員之姓名，與原告爭議系爭土地如何聯接公共排水溝之排水問題並無直接關連性，故亦不影響原處分所為系爭土地為公共設施已完竣地區之事實認定。再者，土地所有權人依法負有物上負擔之義務，已如前述，而鄰地過水權人與鄰地所有人間有關鄰地損害最少之處所及方法之爭議，如未能協議解決者，尚得依法請求法院以判決定之。是以，土地所有人既得依法訴請法院判決以解決家庭污水之排放問題，則在其尚未窮盡事實上之努力或法律上之請求以排除該障礙前，要難遽認其係因自然環境及技術上之客觀限制，始無法使用土地之情。此外，都市土地且為自耕農地及依耕地三七五減租出租之耕地，在公共設施未完竣前，仍作農業用地使用者，始得依土地稅法第22條第1項第2款規定（平均地權條例第22條第1項第2款、第2項規定亦同）徵收田賦。而系爭土地為住宅區土地，並非自耕農地及依耕地三七五減租出租之耕地，亦無上揭規定之適用。從而，被告參酌輔助參加人業已建造完成公共排水溝，且此公共排水溝距系爭土地亦在50公尺之深度範圍內，依土地稅法施行細則第23條及平均地權條例施行細則第36條規定，應屬公共設施已完竣之地區，爰據以認定本件並無土地法第195條及土地稅減免規則第12條免徵地價稅規定之適用，而否准原告之申請，洵無違誤。原告訴稱系爭土地之污水未能直接聯接公共排水溝排放，而爭執系爭土地屬公共設施未完竣之地區，被告所為否准原告免徵地價稅之申請，係屬違法云云，難謂可採。
㈤綜上所述，原告所有系爭土地顯非土地法第195條及土地稅
減免規則第12條所謂因自然環境限制及技術上不可使用之土地，被告否准原告免徵地價稅之申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求命被告應依原告103年6月19日地價稅減免申請書之申請，作成核定原告所有系爭土地免徵地價稅之行政處分，為無理由，應予駁回（至原告請求被告應作成退還原告103年度已繳納之地價稅合計新臺幣3,410元，並加計按稅捐稽徵法第28條第3項規定計算之利息之行政處分部分，業經本院另以裁定駁回之）。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，認與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、第104條，民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年6月30日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官戴見草
法官林彥君法官張季芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年6月30日
書記官周良駿