裁判字號：臺北高等行政法院104年簡上字第171號判決
裁判日期：民國105年04月29日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決
104年度簡上字第171號上訴人桃園市政府代表人 鄭文燦 訴訟代理人 呂清雄 律師被上訴人 林廉詠 上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國104年10月23日臺灣桃園地方法院103年度簡字第156號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣改制前桃園縣平鎮市○○○段227、229等地號土地（下合稱系爭土地），為被上訴人與訴外人 林茂貴 、林恆諒、 林宜樺 、 林碧津 、 林美蓉 、 林素瑛 、 林彥達 等8人所共有。改制前桃園縣平鎮市公所（下稱平鎮市公所）以桃園縣平鎮市清潔隊（下稱平鎮市清潔隊）前於民國103年3月14日稽查結果，發現系爭土地散置積水容器未妥善處理，認有引發登革熱之虞，先於103年4月3日發函通知系爭土地全體共有人，應善盡管理責任，於收文後7日內盡速清理整潔並妥善處置積水容器，如未改善將依法裁罰，嗣於103年6月24日再至系爭土地進行稽查，發現仍未完成改善，認被上訴人違反廢棄物清理法第11條第1款規定，以103年7月8日平市清字第1030028281號執行違反廢棄物清理法案件裁處書（下稱原處分），依同法第50條第1款規定，處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）1,200元，並限於文到7日內盡速改善。被上訴人不服，提起訴願經決定駁回，於103年12月4日提起行政訴訟後，因桃園縣政府於同年月25日改制為上訴人，平鎮市公所之相關業務由上訴人概括承受，故由上訴人承受訴訟。原審法院嗣於104年10月23日以103年度簡字第156號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：系爭土地之使用現況為「菜圃」，積水容器屬耕種菜圃者所有，非屬無主物，不符合廢棄物清理法廢棄物之定義。又廢棄物清理法第11條為一般廢棄物之清除責任，應責由產生廢棄物者負責清除，僅於污染行為人無法確定或無可追索時，方課予同條第1款之狀態責任，而行政機關依該款裁罰時，應行使裁量權，以對土地具有管理權能及實際負責之人為處罰對象，俾裁罰能達成行政目的，如未衡酌違章之相關情節，及查明土地之使用人或管理人，逕以土地所有人為裁罰對象，即有裁量濫用之違法。平鎮市公所未詳實調查污染行為人為何人，逕以包括被上訴人在內之土地所有人為裁罰對象，自屬裁量濫用。此外，系爭土地為8人所共有，上訴人僅裁罰其中7人，有違平等原則等語。並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人抗辯：上訴人係以系爭土地上之積水容器未妥善清理，影響公共衛生，作為裁處依據，至積水容器是否為廢棄物，並非所問。被上訴人雖主張系爭土地上之積水容器非其所放置，惟未具體舉證，上訴人依職權進行調查亦無所獲；而被上訴人為系爭土地所有人，就該土地有實際管領力，對系爭土地上存在之違法狀態即應負責，其所稱上情即便屬實，然其既未依上訴人通知之期限，自行或通知系爭土地之使用人改善，自係怠於盡其對系爭土地之管理及清潔維護責任，而違反廢棄物清理法第11條規定。又對系爭土地之清理義務，係對各共有人分別存在，上訴人依廢棄物清理法第50條第1款所定罰鍰額度，對各共有人分別裁罰，並無違誤，被上訴人主張上訴人應依民法第822條第1項規定，依系爭土地各共有人之持分比例，計算每人應負擔之罰鍰金額，於法不合。另系爭土地共有人之一林美蓉已於98年出境，100年經戶政單位逕為遷出，上訴人無從通知其限期改善，且其既不知系爭土地業經散置積水容器而有違反廢棄物清理法之情形，其違反行政法上義務之行為即非出於故意或過失，依行政罰法第7條第1項規定，應不予處罰，況被上訴人以他人未受處罰，主張上訴人對其裁處並非公平，係主張違法之平等，並非法之所許。是上訴人審認被上訴人違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條第1款裁處罰鍰1,200元，並無違誤。並聲明：駁回被上訴人之訴。
四、原判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭土地既為菜圃，其上放置之藍色大水桶明顯為澆灌菜圃所用，非廢棄物清理法第2條第1項第1款所稱「由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物」，上訴人認不論積水容器是否為廢棄物，只要未妥善處理，足以衍生污染環境衛生，即該當同法第11條第1款規定，乃誤解該條所定不當行為之前提標的物係「一般廢棄物」。至該水桶未倒扣或未加蓋之行為，有使蚊子幼蟲孑孓孳生，污染環境衛生之虞，乃該等行為若經公告為污染環境衛生之行為，應依同法第27條規定論處之問題，與第11條第1款規定無關。平鎮市公所以該積水容器未經妥善處置，認被上訴人未予清理，即違反廢棄物清理法第11條第1款規定，並予裁罰，顯屬違誤。㈡違反廢棄物清理法第11條第1款規定之處罰，應以行為責任人（土地使用人）為優先，狀態責任人（土地、建築物之所有權人）為例外；亦即該條款對於裁處對象之規定，係授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量，行政機關如已對行為人處罰，仍不足達成行政目的時，始得對所有權人處罰。是縱認藍色大水桶設置於系爭土地上，即違反廢棄物清理法第11條第1款規定，平鎮市公所既未調查何人為該積水容器之設置、使用人，即以積水容器清理責任，應由系爭土地全體共有人負擔，並對共有人裁罰，與上開法理不符。㈢退步言之，即便上訴人認定系爭土地上有「廢棄物未依限清除，致污染環境衛生之違規情事」，且包括被上訴人在內之全體共有人均負有管理、清除責任等情，皆無違誤，被上訴人與系爭土地其他共有人係共負一個土地管理責任，上訴人僅能就其認定之違規情事，以一次處分共同裁罰被上訴人及其他共有人，非得對每一共有人獨立裁罰。若認上訴人對系爭土地每一共有人均得獨立裁罰法定額度之罰鍰（即如本案之1,200元），合計即達8,400元（1,200×7=8,400），已逾廢棄物清理法第50條處罰之上限（6,000元），此項處罰之結果，將造成不同土地在相同之違規情況下，單獨所有者可受較輕之處罰，自非合法妥適，且於個案之處罰顯然過苛，不符比例原則等由，認原處分係屬違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，乃撤銷訴願決定及原處分。
五、本院按「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。」「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」廢棄物清理法第2條第1項第1款、第11條第1款及第50條第1款分別定有明文。是該法第2條第1項第1款所稱一般廢棄物，係指垃圾、糞尿、動物屍體等本身即足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物，同法第11條第1款對土地或建築物所有人、管理人或使用人課予之行政法上義務，亦係清除合於前述定義之一般廢棄物；故如放置於土地上或建築物之固體或液體物品，其性質非如前揭列舉之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生，而係因人為處置不當，以致可能對環境衛生造成危害者，該等物品既非廢棄物清理法第2條第1項第1款所定一般廢棄物，主管機關自不得以土地或建築物所有人、管理人或使用人未予清除，即認為違反同法第11條第1款規定，依第50條第1款予以處罰。
原判決斟酌平鎮市公所於原處分「違反事實」欄所載：「台端位於平鎮市○○路○○○巷口旁所有土地（土地登記謄本：
山子頂段227、229共2筆地號）散置積水容器未妥善處置有引發登革熱之虞影響環境衛生……。」及上訴人於原審所具答辯狀中主張：「積水容器是否為廢棄物並不發生裁處案件，而是本案積水容器未妥善處理足以衍生污染環境衛生，違反廢棄物清理法第11條第1款規定。」暨其訴訟代理人於原審言詞辯論期日陳稱：「……積水容器也沒有加蓋，才是我們的重點。」「（問：假設積水容器裡面沒有任何的物品，雖然沒有加蓋，是否會裁罰？）容器要倒扣，才不會因為下雨而積水，仍然沒有人為，也會怕下雨」（參見原審卷第9、44、92頁）等情，認定平鎮市公所係因散置於系爭土地上之積水容器，未經加蓋或倒扣，可能孳生蚊子幼蟲孑孓，引發登革熱而影響公共衛生，遂依廢棄物清理法第11條第1款規定，發函通知被上訴人負清除責任，再以被上訴人未於通知期限內清理完畢為由，以原處分對被上訴人裁罰。進而論述廢棄物清理法第11條第1款之違反，乃以未清除一般廢棄物為要件，並非任何物品未妥善處理而有影響環境衛生之虞，即違反該規定；系爭土地上散置之積水容器本身，並非同法第2條第1項第1款所稱一般廢棄物，平鎮市公所因被上訴人未妥善處理該積水容器，足以衍生污染環境衛生情形，認為被上訴人違反同法第11條第1款所定行政法上義務，與該條款構成要件並非該當，故原處分顯有違誤，被上訴人訴請撤銷，於法有據，應予准許，核其認定事實及適用法律，並無違誤。上訴人執其主觀歧異見解，主張：一般廢棄物之界定標準，在於固體或液體是否足以污染環境衛生，不在其有無用途；露天未加蓋之積水容器為登革熱病媒蚊幼蟲之孳生溫床，已為全民常識，故上訴人認定系爭土地上之未加蓋容器及其內積水為一般廢棄物，符合足以污染環境衛生之固體或液體之要件，原判決以法條所無之「只要有用途，即非廢棄物」標準，認定積水容器並非廢棄物，有適用廢棄物清理法第2條第1項第1款不當及違背論理法則之違誤云云，洵非可採。又原處分依上述說明，已屬違法而無可維持，原判決另認平鎮市公所未先調查系爭土地上之積水容器係由何人設置、使用，即對土地所有人裁罰，於法不符，且對系爭土地之7名共有人各別裁處罰鍰，致罰鍰總額超過廢棄物清理法第50條所定上限，並非公平妥適且有違比例原則，固屬贅論，惟與判決結果並無影響，上訴意旨執此指摘原判決有不適用法規及判決理由矛盾等違誤，仍非有據。
六、綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予撤銷，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年4月29日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官蕭惠芳
法官陳姿岑法官鍾啟煒上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國105年4月29日
書記官李建德