裁判字號：最高行政法院94年判字第883號判決
裁判日期：民國94年06月23日
裁判案由：執業登記
最高行政法院判決
94年度判字第00883號上訴人乙○○被上訴人臺中市政府代表人甲○○上列當事人間因執業登記事件，上訴人對於中華民國93年1月5日臺中高等行政法院92年度訴字第499號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人係醫學系公費畢業生，領有行政院衛生署（下稱衛生署）核發之醫師證書，向臺中市衛生局申請辦理執業登記於臺中市林新醫院，因尚未履行公費生服務義務，經臺中市衛生局於民國91年8月7日以衛醫字第0910026002號函衛生署解釋，嗣經衛生署於91年8月28日以衛署醫字第0910051864號函復以公費生如未履行服務義務，於賠償公費後，仍不得申請執業或開業，被上訴人乃於91年10月21日以府授衛醫字第0910156277號函否准上訴人之申請，上訴人不服，提起訴願，亦經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人於原審起訴主張：現代民主法治國家行政機關一切行政權之行使，均應受法律之拘束，不得有違法律之規定，且須有法律之授權為依據始得為之，此為依法行政原則。按就合格醫師之規定申請執業登記，僅在有醫師法第8條之1規定之情形始得拒絕發給執業執照。而上訴人並無任何醫師法第8條之1規定之情形，且亦符合醫師執業登記及繼續教育辦法第4、5條之申請執業登記之相關規定，故被上訴人依衛生署函示不准上訴人辦理執業登記發給執業執照顯無理由而構成違法。另上訴人雖為公費生且未履行完畢服務年數，惟醫師法並未規定公費生未履行完畢服務年數不得辦理執業登記。況上訴人亦已償還公費完畢，故被上訴人及衛生署不准上訴人辦理執業登記除顯無法律之授權外，更違背憲法第15條及醫師法第8條及第8條之1之規定。被上訴人原審答辯雖援引相關法令及解釋作為依據，惟細觀醫師法第8條第3項規定，明白表示中央主管機關就申請執業登記之資格、條件、應檢附之文件應以「辦法」定之。而所謂辦法依中央法規標準法第3條乃指「各機關頒布之命令」，此命令乃就多數不特定取得醫師資格之人就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（即要求醫師應具備一定資格、條件、檢附特定文件，始得辦理執業登記），依行政程序法第150條之規定乃屬法規命令，依同法第150條以下之規定，須明列其法律授權之依據並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，並應事先公告。而本件被上訴人所援引之衛生署91年8月28日衛署醫字第0910051864號函，其主旨即表示係就上訴人申請辦理執業登記之單一個案所為之表示，復依其說明一亦表示係被動回覆臺中市政府衛生局91年8月7日衛醫字第0910026002號函，故衛生署上開函文其性質上充其量僅屬行政程序法第159條所指之「行政規則」。從而被上訴人以上開衛生署所為「解釋性行政規則」之函文作為醫師法第8條第3項所稱之「辦法」，並進而不准上訴人辦理執業登記，顯有違誤。另就衛生署92年10月28日衛署醫字第0920047267號函以觀，該函所提之「公費醫師培育及分發服務實施簡則」為衛生署單方面制定，作為衛生署與公費醫師訂立行政契約之準則，惟上訴人與衛生署間並無締結行政契約，要無受上述簡則之約束，且上述簡則之訂定並無法律之授權，不符合行政程序法第150條之規定，並非「行政命令」，亦不得以其作為限制人民工作權之依據，況該「簡則」完全沒有公費醫師未服完公費義務不得辦理執業登記之規定，故不得依上述「簡則」作為拒絕本件上訴人辦理執業登記之依據，且衛生署所述依上述簡則再作成之函示亦明顯無簡則之授權及依據，亦逾越簡則之規定。又原審向衛生署函查「若醫師為醫學系公費畢業生，尚未履行完公費生服務義務，於賠償公費後是否得申請執業登記，又其是否因領有醫師證書而有不同？」，就此衛生署亦未明確回答「公費醫師尚未履行公費生服務義務不得辦理執業登記」，故本件被上訴人拒絕上訴人辦理執業登記於法不符。次按司法院釋字第348號解釋內容係針對醫學院公費生於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務，於服務未期滿前其專業證書由分發機關代為保管而不得取回之規定，解釋其並未違憲。而本案與上開解釋之情形並不相同。換言之，上開司法院釋字第348號解釋並未稱「公費生於服務公費義務未期滿前，若有取得證書，仍不得辦理執業登記」，故被上訴人以之作為其不准上訴人辦理執業登記之依據，仍無理由。另本件上訴人受公費醫生待遇之行政契約並非存在於上訴人與被上訴人間，被上訴人並無援引同時履行抗辯權類似法理而拒絕上訴人辦理執業登記之依據等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：依醫師法第8條第1項及第3項之規定，被上訴人依衛生署91年8月28日衛署醫字第0910051864號函釋示否准上訴人醫師執業登記於林新醫院與醫師法規定應無不符。按教育部前曾於76年12月18日以台（76）高字第61556號函公布「大學與獨立學院醫學系及學士後醫學系公費學生待遇及畢業後分發實施簡則」；衛生署為培育公費醫師，亦訂定「公費醫師培育及分發服務實施簡則」，規範公費生之權利與義務，其中有關醫學系公費生畢業後之服務年數均規定為6年，又司法院釋字第348號解釋意旨略以公費醫學生於畢業後服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果。本件上訴人於79年入學時，即簽具「國立陽明醫學院醫學系公費學生志願書」，表示願遵照「大學與獨立學院醫學系及學士後醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務簡則」之規定事項接受分發，志願依照分發地點服務6年，如有違背，願受院規及有關規定處分，並負償還公費責任。則上訴人既選擇公費就讀，自應遵守相關契約約定，以維護公費醫師服務制度之公平性。被上訴人依衛生署於91年8月28日以衛署醫字第0910051864號函之規定，否准上訴人之申請執業登記。依司法院釋字第348號解釋所稱行政契約之相當對待給付義務，否准上訴人於未履行服務期滿前，不得另行申請執業登記於林新醫院，尚無不合。又查上訴人已於91年11月22日返回行政院國軍退除役輔導委員會所屬彰化榮譽國民之家醫務室，繼續履行公費服務義務並且辦理其執業登記，被上訴人並無限制被上訴人辦理執業登記，因此被上訴人並無侵犯上訴人之工作權等語資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查教育部前曾於76年12月18日以台（76）高字第61556號函公布「大學與獨立學院醫學系及學士後醫學系公費學生待遇及畢業後分發實施簡則」；衛生署為培育公費醫師，亦訂定「公費醫師培育及分發服務實施簡則」，規範公費生之權利與義務，其中有關醫學系公費生畢業後之服務年數均規定為6年，又司法院釋字第348號解釋以公費醫學生於畢業後服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容，公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果。而本件上訴人於79年入學時，即簽具「國立陽明醫學院醫學系公費學生志願書」，表示願遵照「大學與獨立學院醫學系及學士後醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務簡則」之規定事項接受分發，志願依照分發地點服務6年，如有違背，願受院規及有關規定處分，並負償還公費責任，則上訴人既選擇公費就讀，自應遵守相關契約約定及規定。本件上訴人雖依醫師法第8條規定，向被上訴人衛生局申請辦理執業登記於臺中市「林新醫院」，惟因其未履行公費生服務義務，經臺中市衛生局於91年8月7日以衛醫字第0910026002號函請衛生署解釋，衛生署於91年8月28日以衛署醫字第0910051864號函回復略以公費生如未履行服務義務，於賠償公費後，仍不得另行申請執業或自行開業。被上訴人據以否准上訴人之申請，係依前揭司法院釋字第348號解釋所稱行政契約之相當對待給付義務，否准上訴人於未履行服務期滿前，不得另行申請執業或自行開業之申請，尚無不合。況依衛生署92年10月28日衛署醫字第0920047267號函，被上訴人並無違背醫師法第8條及第8條之1之規定，亦無逾越上開簡則之規定。至上訴人雖經否准執業登記於林新醫院，惟其已於91年11月22日至行政院國軍退除役官兵輔導委員會所屬彰化榮譽國民之家醫務室繼續履行公費服務義務，臺中市衛生局亦依醫師法第8條規定，辦理其執業登記為上訴人所不爭，並有行政院衛生署91年10月31日衛署醫字第0910062395號函及被上訴人所提執業資料附卷可稽，並無違背憲法第15條「人民之工作權應予障」之情事，上訴人主張被上訴人侵犯其工作權，即非可採等語為由，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外並補稱略謂：被上訴人本即以衛生署91年8月28日衛署醫字第0910051864號函作成原處分，原審判決竟再依該函認原處分並無違誤，原審判決理由顯與不備理由無異，且有循環論證之謬。原審判決認為被上訴人否准上訴人之請，係依司法院釋字第348號解釋所稱行政契約之相當對待給付義務，惟該號解釋係針對醫學院公費生於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務，於服務未期滿前其專業證書由分發機關代為保管而不得取回之規定並未違憲。而本案上訴人之醫師專業證書已由上訴人取回，與上開解釋之情形並不相同。況本件上訴人受公費醫生待遇之行政契約並非存在於上訴人與被上訴人間，被上訴人並無援引同時履行抗辯權類似法理而拒絕上訴人辦理執業登記之依據，原審判決顯對上開司法院釋字第348號解釋有所誤解，而有判決適用法則不當之違法。原審以衛生署92年10月28日衛署醫字第0920047267號函為判斷之依據，然該函中所提之「公費醫師培育及分發服務實施簡則」為衛生署單方面制定，作為衛生署與公費醫師訂立行政契約之準則，惟上訴人與衛生署間並無締結行政契約，要無受上述簡則之約束，且上述簡則之訂定並無法律之授權，且未符合行政程序法第150條之規定，並非「行政命令」，亦不得以其作為限制人民工作權之依據，否則即違反法律保留原則，況該簡則無公費醫師未服完公費義務不得辦理執業登記之規定，故不得依上述「簡則」作為拒絕本件上訴人辦理執業登記之依據，且衛生署所述依上述簡則再作成之函示亦明顯無簡則之授權及依據，亦逾越簡則之規定，從而原審判決採信該不當之函示而為判決理由，亦屬判決違背法令。原審判決復稱上訴人已繼續履行公費服務義務，並經臺中市衛生局辦理執業登記，從而被上訴人並未侵犯上訴人之工作權云云，然上訴人乃係考量爭訟時間過長，為免造成損失，故先返回履行公費服務義務，原審竟以此認定被上訴人拒發執業執照之事，不侵害工作權，經查憲法第15條保障人民工作權，其實質內容包括保障人民職位選擇自由，上訴人所欲選擇工作之職位，乃是林新醫院而非醫務室，兩者工作環境、醫技之提昇及待遇之優劣，有相當之差異，原審以上訴人已有工作且辦理執業登記即認定未侵害工作權，實屬對憲法第15條之內容有所誤解，而有判決不適用法則或適用法則不當之誤等語，爰請判決廢棄原審判決，撤銷原處分及訴願決定。
六、按「公費畢業生服務或自願延長服務期間未滿者，其醫師證書由教育部代為保管，作為履約之保證。另由行政院衛生署將醫師證書影印一份，並加蓋戳記『本證書影本核與正本無誤，惟僅提供送審銓敘之用』及驗印後，發交當事人自行保管、使用。」、「公費畢業生不履行其服務義務者，除依第20點規定辦理外，並依其未服務之年數，按比例追繳其在學期間所受領之公費待遇。」分別為教育部於76年12月18日以台（76）高字第61556號函公布「大學與獨立學院醫學系及學士後醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施簡則」（行政院76年12月7日台76教字第28521號函核定）第20點及第21點所明定。又行政院衛生署為培育公費醫師，亦訂定「公費醫師培育及分發服務實施簡則」，規範公費生之權利與義務，其中有關醫學系公費生畢業後之服務年數規定為6年（見行政院衛生署公費醫師培育及分發服務實施簡則第9點），另「行政院中華民國67年1月27日臺（67）教字第823號函核准，由教育部發布之『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，係主管機關為解決公立衛生醫療機構醫師補充之困難而訂定，並作為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據。依該要點之規定，此類學生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，其第13點及第14點因而定有公費學生應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務，及受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」亦經司法院釋字第348號解釋有案。依上開說明得知，公費醫學系學生既於入學時立具志願書，承諾願於學成後，志願依照規定服務6年，並因而享受公費待遇。從而公費生於規定服務期間，除非原簽約醫學院或主管機關同意解除契約，依法核發醫師證書；否則縱因主管機關之疏失而領取醫師證書，依上開公費生分發服務實施要點第13點第2項、第14點規定要旨，亦不得向各縣市政府申請執業登記。本件上訴人於79年入學時，即簽具「國立陽明醫學院醫學系公費學生志願書」，表示願遵照「大學與獨立學院醫學系及學士後醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施簡則」之規定事項接受分發，志願依照分發地點服務6年，如有違背，願受院規及有關規定處分，並負償還公費責任。上訴人因衛生署之疏失，於其尚未完成服務年限，即核發醫師證書，雖於91年4月8日賠償公費新台幣（下同）16萬9千6百13元後，並於91年8月6日向被上訴人申請執業執照及登記，經被上訴人於91年10月21日以府授衛醫字第0910156277號函否准，揆諸首揭說明，核無違誤。上訴人猶執其已領取醫師證書，自得依醫師法第8條規定，登記執業云云。惟依上開司法院釋字第348號解釋意旨所示，上訴人是否可自行登記執業，應受其所簽訂契約拘束，於其志願服務未滿6年之前，本於誠信原則亦不得自行申請登記執業，此與醫師法第8條規定無涉，更與憲法第15條人民工作權應予保障無關，蓋於上訴人志願服務期間，已享工作權保障之規定。至於首揭「大學與獨立學院醫學系及學士後醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施簡則」及「公費醫師培育及分發服務實施簡則」，雖僅係主管機關訂定之辦法，惟其內容與現行相關法規均無牴觸，更未逾越法律授權範圍，依上開司法院釋字第348號解釋意旨，自得成為學校與公費學生間所訂契約之內容。綜上所述，本件上訴人因受契約之拘束，不得逕向被上訴人申請登記執業。上訴意旨無非上訴人主觀法律見解，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年6月23日
第三庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國94年6月23日
書記官莊俊亨