裁判字號：臺中高等行政法院92年訴字第499號判決
裁判日期：民國93年01月05日
裁判案由：執業登記
臺中高等行政法院判決九十二年度訴字第四九九號
原告甲○○訴訟代理人 黃翎芳 律師複代理人 江銘栗 律師被告臺中市政府代表人丙○○訴訟代理人丁○○
戊○○右當事人間因執業登記事件，原告不服行政院衛生署中華民國九十二年四月四日衛署訴字第○九一○○七○九一八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告係醫學系公費畢業生，領有行政院衛生署核發之醫字第０二八三０七號醫師證書，向台中市衛生局申請辦理執業登記於台中市林新醫院，惟因尚未履行公費生服務義務，經台中市衛生局於民國（下同）九十一年八月七日以衛醫字第０九一００二六００二號函行政院衛生署解釋，嗣經行政院衛生署九十一年八月二十八日衛署醫字第０九一００五一八六四號函復略以，公費生如未履行服務義務，於賠償公費後，仍不得申請執業或開業，被告乃於九十一年十月二十一日以府授衛醫字第０九一０一五六二七七號函否准原告之申請，原告不服，向行政院衛生署提起訴願，亦經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明：求為判決行政院衛生署衛署訴字第０九一００七０九一八號訴願決
定及原處分即台中市政府九十一年十月廿一日府授衛醫字第０九一０一五六二七七號函所為不准原告申請執業執照之行政處分，應予撤銷。
㈡被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之陳述及爭點：㈠原告主張之理由：
⒈現代民主法治國家行政機關一切行政權之行使，均應受法律之拘束，不得有
違法律之規定，且進一步須有法律之授權為依據始得為之，此為依法行政原則。
⒉緣原告經醫師考試及格領有醫師證書而為得允醫師之人，日前擬在台中市執
業，乃依醫師法第八條之規定檢具必須之證書文件向執業所在地台中市政府申請執業登記辦理執業執照。惟台中市政府函行政院衛生署後，竟以原告為公費生並未履行完畢服務年數為由而拒絕發給執業執照。
⒊按就合格醫師法之規定申請執業登記，僅在其有醫師法第八條之一規定之情
形始得拒絕發給執業執照。而原告並無任何醫師法第八條之一規定之情形，且亦符合醫師執業登記及繼續教育辦法第四條、第五條之申請執業登記之相關規定，故台中市政府依行政院衛生署函示不准原告辦理執業登記發給執業執照顯無理由而構成違法。另原告雖為公費生且未履行完畢服務年數，惟醫師法並未規定公費生未履行完畢服務年數不得辦理執業登記。況且原告雖未履行完畢服務年數，惟原告亦已償還公費完畢，故台中市政府及行政院衛生署不准原告辦理執業登記除顯無法律之授權外，更已違背憲法第十五條「人民之工作權應予保障」及醫師法第八條及第八條之一之規定，原告曾向台中市衛生局提起訴願，並經台中市衛生局撤銷衛醫字第０九一００二九一二九號函後，將原告申請辦理執業登記於林新醫院案件報請台中市政府辦理，惟台中市政府仍以原告為公費生未履行服務義務，於賠償公費後，仍不得另行申請執業或開業，對原告工作權影響甚鉅，嗣經原告向行政院衛生署提起訴願，亦遭駁回，故為免原告之權益繼續受嚴重之侵害，爰依法提起行政訴訟。
⒋按本件被告答辯之重點有二，其一為：「依據醫師法第八條第一項規定醫師
應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。同條第三項規定申請執業登記之資格，條件、應檢附之文件，執業執照之發給、換發、補發...及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。本府依行政院衛生署九十一年八月二十八衛署醫字第○九一○○五一八六四號函釋示『公費生如未履行服務義務，於賠償公費後仍不得另行申請執業或開業』之規定否准甲○○醫師執業登記於林新醫院與醫師法規定應無不符。」其二為：「大法官會議釋字第三四八號略以，公費醫學生於畢業後服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理範圍，且已成為學核與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果。依前揭大法官會議釋字第三四八號解釋所稱行政契約之相當對待給付義務，否准原告於未履行服務期滿前，不得另行申請執業登記於林新醫院，尚無不合。」。
⒌被告前揭答辯雖援引相關法令及解釋作為依據，惟細觀醫師法第八條第三項
之規定，有關申請執業登記之資格、條件、應檢附之文件...及其他應遵行事項之「辦法」由中央主管機關定之，即明白表示中央主管機關就申請執業登記之資格、條件、應檢附之文件應以「辦法」定之。而所謂辦法依中央法規標準法第三條乃指「各機關頒布之命令」，而此命令乃在就多數不特定取得醫師資格之人就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（即要求醫師應具備一定資格、條件、檢附特定文件，始得辦理執業登記），依行政程序法第一百五十條之規定乃屬法規命令，依同法第一百五十條以下之規定，該命令須明列其法律授權之依據並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，且應事先公告。而本件被告所援引之行政院衛生署九十一年八月二十八日衛署醫字第○九一○○五一八六四號函，其主旨即表示係就原告申請辦理執業登記之單一個案所為之表示，復依其說明一亦表示係被動回復台中市政府衛生局九十一年八月七日衛醫字第○九一○○二六○○二號函，故衛生署上開函文其性質上充其量僅屬行政程序法第一百五十九條所指之「行政規則」並非同法第一百五十條之法規命令。據此，被告以上開衛生署所為「解釋性行政規則」之函文作為醫師法第八條第三項所稱之「辦法」，並進而不准原告辦理執業登記，顯有明顯違誤。
⒍另就衛生署九十二年十月二十八日衛署醫字第０九二００四七二六七號回覆
鈞院之函文以觀，函文中第三點提到「政府為解決偏遠地區醫師人力羅致困難的問題，訂定公費醫師培育及分發服務實施簡則，並做為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據，依該簡則之規定，公費醫學生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，第二十三點並規定，公費畢業生經醫師考試及格領取醫師證書者，於未依規定完成服務義務前，其醫師證書由培育機關保管，作為履約之保證。另由本署發給加蓋戳記之醫師證書影本乙份，以供辦理銓敘及執業登記之用（如附樣本）。為落實執行公費醫師接受服務之義務，本署並依據簡則規定之旨做成函示，公費醫師在其未完成服務義務前，其申請執業登記時，須另檢附分發函（命）或同意函，並依分發之服務單位及科別辦理執業登記，不得另行申請執業或自行開業。」上述「公費醫師培育及分發服務實施簡則」為衛生署單方面制定，作為衛生署與公費醫師訂立行政契約之準則，惟原告與衛生署間並無締結行政契約，要無受上述簡則之約束，且上述簡則之訂定並無法律之授權並無符合行政程序法第一百五十條之規定，並非「行政命令」，亦不得以其作為限制人民工作權之依據，況且上述「簡則」完全沒有公費醫師未服完公費義務不得辦理執業登記之規定，故亦無得依上述「簡則」作為拒絕本件原告辦理執業登記之依據，且衛生署所述依上述簡則再作成之函示亦明顯無簡則之授權及依據，亦逾越簡則之規定。
⒎又就鈞院向衛生署函查「若醫師為醫學系公費畢業生，尚未履行完公費生服
務義務，於賠償公費後是否得申請執業登記，又其是否因領有醫師證書而有不同？」就此於上述衛生署之回函中第四點雖有提到「至於公費醫師賠償公費後，得否另行申請執業乙節，查為落實醫師人力規劃，達到教、考、用配合之目標，醫學系學生每年得招收名額，及其中公費生之名額，均予管制招生，如公費學生於培育完成取得醫師資格後，得以賠償公費而不履行義務，即有悖設置公費生名額之目的，且依醫師通常之收入，單以賠償公費之方式，尚無法達到促其履約之義務，因此公費醫師培育及分發服務實施簡則第二十四條並特別規定，公費畢業生於服務期間內，不履行其義務者，除依第二十三條規定辦理外，並應依其未服務之年數除以應服務年數之比例償還其在學期間所享受之公費。即公費醫師若未履行其服務義務，除應依其未服務年數之比例償還其在學期間所享受之公費外，其醫師證書，仍應由培育機關保管，至其返回接受完成服務之年數，始予發還。」惟亦未明確回答「公費醫師尚未履行公費生服務義務不得辦理執業登記」故本件被告拒絕原告辦理執業登記實於法不符。
⒏次按大法官會議釋字第三四八號解釋內容係針對醫學院公費生於畢業後接受
分發公立衛生醫療機構服務，並於服務未期滿前其專業證書由分發機關代為得保管而不得取回之規定，解釋其並未違憲。而本案原告之醫師專業證書已由原告取回，與上開解釋之情形並不相同。換言之，大法官會議釋字第三四八號解釋並未稱「公費生於服務公費義務未期滿前，若有取得證書，仍不得辦理執業登記」，故被告以上述大法官會議解釋文作為其不准原告辦理執業登記之依據，仍無理由。
⒐另本件原告受公費醫生待遇之行政契約並非存在於原告與被告間，被告亦無援引同時履行抗辯權類似法理而拒絕原告辦理執業登記之依據。
㈡被告答辯之理由：
⒈原告甲○○提出行政訴訟理由略稱：其係依醫師法第八條規定檢具必須之證
書文件向被告申請執業登記，經被告函衛生署後，竟以公費生未履行完畢服務年數為由而拒絕發給執業執照。申請登記僅在其有醫師法第八條之一規定之情形，始得拒絕發給執業執照，被告拒絕發照顯無理由。惟醫師法並未規定公費生未履行完畢服務年數不得辦理執業登記，況且原告亦已償還公費完畢，故被告及行政院衛生署不准原告辦理執業登記，除無法律授權外、更違背憲法第十五條「人民之工作權應予保障」及醫師法第八條、第八條之一規定。
⒉被告答辯如左各項理由：
⑴依據醫師法第八條第一項規定醫師應向執業所在地直轄市、縣（市）主管
機關申請執業登記，領有執業軌照，始得執業。同條第三項規定申請執業登記之資格，條件、應檢附之文件，執業執照之發給、換發、補發：：：
，由中央主管機關定之。被告依行政院衛生署九十一年八月二十八日衛署九十一年八月二十八日衛署醫字第○九一○○五一八六四號函釋示規定否准原告醫師執業登記於林新醫院與醫師法規定應無不符。
⑵按教育部前曾於七十六年十二月十八日以台（７６）高字第六一五五六號
函公布「大學與獨立學院醫學系及學士後醫學系公費學生待遇及畢業後分發實施簡則」；行政院衛生署為培育公費醫師，亦訂定「公費醫師培育及分發服務實施簡則」，規範公費生之權利與義務，其中有關醫學系公費生畢業後之服務年數均規定為六年，又大法官會議釋字第三四八號略以，公費醫學生於畢業後服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果。本件原告於七十九年入學時，即簽具「國立陽明醫學院醫學系公費學生志願書」，表示願遵照「大學與獨立學院醫學系及學士後醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務簡則」之規定事項接受分發，志願依照分發地點服務六年，如有違背，願受院規及有關規定處分，並負償還公費責任。則原告既選擇公費就讀，自應遵守相關契約約定，以維護公費醫師服務制度之公平性。
⑶被告依據行政院衛生署於九十一年八月二十八日以衛署醫字第○九一○○
五一八六四號函回復略以：「公費生如未履行服務義務，於賠償公費後，仍不得另行申請執業或開業」之規定否准原告之申請執業登記。依前揭大法官會議釋字第三四八號解釋所稱行政契約之相當對待給付義務，否准原告於未履行服務期滿前，不得另行申請執業登記於林新醫院，尚無不合。
⑷原告因未履行公費醫學生服務義務，雖經被告否准執業登記於林新醫院。
惟查原告已於九十一年十一月二十二日返回行政院國軍退除役輔導委員會所屬彰化榮譽國民之家醫務室繼續履行公費服務義務並且辦理其執業登記，被告並無限制被告辦理執業登記，因此被告並無侵犯原告之工作權。理由
一、按「公費畢業生服務或自願延長服務期間未滿者，其醫師證書由教育部代為保管，作為履約之保證。另由行政院衛生署將醫師證書影印一份，並加蓋戳記『本證書影本核與正本無誤，惟僅提供送審銓敘之用』及驗印後，發交當事人自行保管、使用。」、「公費畢業生不履行其服務義務者，除依第二十點規定辦理外，並依其未服務之年數，按比例追繳其在學期間所受領之公費待遇。」分別為教育部七十六年十二月十八日以台（７６）高字第六一五五六函公布「大學與獨立學院醫學系及學士後醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施簡則」（行政院七十六年十二月七日台七十六教字第二八五二一號函核定）第二十點及第二十一點所明定。又行政院衛生署為培育公費醫師，亦訂定「公費醫師培育及分發服務實施簡則」，規範公費生之權利與義務，其中有關醫學系公費生畢業後之服務年數規定為六年（見行政院衛生署公費醫師培育及分發服務實施簡則第九點），另「行政院中華民國六十七年元月二十七日臺（六七）教字第八二三號函核准，由教育部發布之『國立陽明醫學院醫學係公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，係主管機關為解決公立衛生醫療機構醫師補充之困難而訂定，並作為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據。依該要點之規定，此類學生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，其第十三點及第十四點因而定有公費學生應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務，及受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」亦經司法院大法官會議釋字第三四八號解釋有案。
二、本件原告於七十九年入學時，即簽具「國立陽明醫學院醫學系公費學生志願書」，表示願遵照「大學與獨立學院醫學系及學士後醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施簡則」之規定事項接受分發，志願依照分發地點服務六年，如有違背，願受院規及有關規定處分，並負償還公費責任。而原告尚未完成服務年限，而於九十一年四月八日賠償公費新台幣（下同）十六萬九千六百十三元後，於九十一年八月六日向被告申請執業執照及登記，經被告九十一年十月二十一日府授衛醫字第０九一０一五六二七七號函否准等情，為原告所不爭執，並有國立陽明醫學院醫學系公費學生志願書、國立陽明大學統一收據、及上開函等影本附於訴願卷可稽，依首揭規定及解釋意旨，原處分並無違誤。
三、原告雖起訴主張：就合格醫師法之規定申請執業登記，僅在其有醫師法第八條之一規定之情形始得拒絕發給執業執照。而原告並無任何醫師法第八條之一規定之情形，且亦符合醫師執業登記及繼續教育辦法第四條、第五條之申請執業登記之相關規定，被告依行政院衛生署函示不准原告辦理執業登記發給執業執照顯無理由而構成違法。另原告雖為公費生且未履行完畢服務年數，惟醫師法並未規定公費生未履行完畢服務年數不得辦理執業登記。況原告亦已償還公費完畢，故被告及行政院衛生署不准原告辦理執業登記除顯無法律之授權外，更已違背憲法第十五條「人民之工作權應予保障」及醫師法第八條及第八條之一之規定，而細觀醫師法第八條第三項之規定，有關申請執業登記之資格、條件、應檢附之文件...及其他應遵行事項之「辦法」由中央主管機關定之，即明白表示中央主管機關就申請執業登記之資格、條件、應檢附之文件應以「辦法」定之。而所謂辦法依中央法規標準法第三條乃指「各機關頒布之命令」，而此命令乃在就多數不特定取得醫師資格之人就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（即要求醫師應具備一定資格、條件、檢附特定文件，始得辦理執業登記），依行政程序法第一百五十條之規定乃屬法規命令，依同法第一百五十條以下之規定，該命令須明列其法律授權之依據並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，且應事先公告。而本件被告所援引之行政院衛生署九十一年八月二十八日衛署醫字第○九一○○五一八六四號函，其主旨即表示係就原告申請辦理執業登記之單一個案所為之表示，復依其說明一亦表示係被動回復台中市政府衛生局九十一年八月七日衛醫字第○九一○○二六○○二號函，故衛生署上開函文其性質上充其量僅屬行政程序法第一百五十九條所指之「行政規則」並非同法第一百五十條之法規命令。據此，被告以上開衛生署所為「解釋性行政規則」之函文作為醫師法第八條第三項所稱之「辦法」，並進而不准原告辦理執業登記，顯有明顯違誤。上述「公費醫師培育及分發服務實施簡則」為衛生署單方面制定，作為衛生署與公費醫師訂立行政契約之準則，惟原告與衛生署間並無締結行政契約，要無受上述簡則之約束，且上述簡則之訂定並無法律之授權並無符合行政程序法第一百五十條之規定，並非「行政命令」，亦不得以其作為限制人民工作權之依據，況且上述「簡則」完全沒有公費醫師未服完公費義務不得辦理執業登記之規定，故亦無得依上述「簡則」作為拒絕本件原告辦理執業登記之依據，且衛生署所述依上述簡則再作成之函示亦明顯無簡則之授權及依據，亦逾越簡則之規定。大法官會議釋字第三四八號解釋內容係針對醫學院公費生於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務，並於服務未期滿前其專業證書由分發機關代為得保管而不得取回之規定，解釋其並未違憲。而本案原告之醫師專業證書已由原告取回，與上開解釋之情形並不相同。換言之，大法官會議釋字第三四八號解釋並未稱「公費生於服務公費義務未期滿前，若有取得證書，仍不得辦理執業登記」，故被告以上述大法官會議解釋文作為其不准原告辦理執業登記之依據，仍無理由。本件原告受公費醫生待遇之行政契約並非存在於原告與被告間，被告亦無援引同時履行抗辯權類似法理而拒絕原告辦理執業登記之依據云云。然查：
㈠教育部前曾於七十六年十二月十八日以台（７６）高字第六一五五六號函公布
「大學與獨立學院醫學系及學士後醫學系公費學生待遇及畢業後分發實施簡則」；行政院衛生署為培育公費醫師，亦訂定「公費醫師培育及分發服務實施簡則」，規範公費生之權利與義務，其中有關醫學系公費生畢業後之服務年數均規定為六年，又大法官會議釋字第三四八號解釋以，公費醫學生於畢業後服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容，公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果。而本件原告於七十九年入學時，即簽具「國立陽明醫學院醫學系公費學生志願書」，表示願遵照「大學與獨立學院醫學系及學士後醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務簡則」之規定事項接受分發，志願依照分發地點服務六年，如有違背，願受院規及有關規定處分，並負償還公費責任，已如前述，則原告既選擇公費就讀，自應遵守相關契約約定及規定。
㈡本件原告雖依醫師法第八條規定，向被告衛生局申請辦理執業登記於臺中市「
林新醫院」，惟因其未履行公費生服務義務，經台中市衛生局於九十一年八月七日以衛醫字第○九一○○二六○○二號函行政院衛生署解釋，行政院衛生署於九十一年八月二十八日以衛署醫字第○九一○○五一八六四號函回復略以﹕
公費生如未履行服務義務，於賠償公費後，仍不得另行申請執業或自行開業。
被告據以否准原告之申請，係依前揭大法官會議釋字第三四八號解釋所稱行政契約之相當對待給付義務，否准原告於未履行服務期滿前，不得另行申請執業或自行開業之申請，尚無不合，況經本院向行政院衛生署函詢，經行政院衛生署九十二年十月二十八日衛署醫字第０九二００四七二六七號函復：「...
二、依據醫師法第八條第一項規定，醫師應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，有關醫師申請執業登記應檢具之文件及其資格、條件則明訂於醫師執業登記及繼續教育辦法第四條及第五條。三、政府為解決偏遠地區醫師人力羅致困難的問題，訂定公費醫師培育及分發服務實施簡則，並做為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據，依該簡則之規定，公費醫學生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，第二十三點並規定，公費畢業生經醫師考試及格領取醫師證書者，於未依規定完成服務義務前，其醫師證書由培育機關保管，作為履約之保證。另由本署發給加蓋戳記之醫師證書影本乙份，以供辦理銓敘及執業登記之用（如附樣本）。為落實執行公費醫師接受服務之義務，本署並依據簡則規定之旨做成函示，公費醫師在其未完成服務義務前，其申請執業登記時，須另檢附分發函（命）或同意函，並依分發之服務單位及科別辦理執業登記，不得另行申請執業或自行開業。
......」，亦有上開函附於本院卷可參，被告並無違背醫師法第八條及第八條之一之規定，亦無逾越上開簡則之規定。
㈢至原告雖經否准執業登記於林新醫院，惟原告已於九十一年十一月二十二日至
行政院國軍退除役官兵輔導委員會所屬彰化榮譽國民之家醫務室繼續履行公費服務義務，臺中市衛生局亦依醫師法第八條規定，辦理其執業登記為原告所不爭執，並有行政院衛生署九十一年十月三十一日衛署醫字第０九一００六二三九五號函及被告所提執業資料附於本院卷可稽（見本院卷第三十六頁及第三十七頁），並無違背憲法第十五條「人民之工作權應予障」之情事，原告主張被告侵犯原告之工作權，即非可採。
四、綜上所述，原告所訴均無足採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本件之判斷，爰不一一論列。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年一月五日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官許金釵法官莊金昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十三年一月五日
法院書記官蔡騰德