裁判字號：高雄高等行政法院109年簡上字第19號判決
裁判日期：民國109年03月04日
裁判案由：廢棄物清理法
高雄高等行政法院判決
109年度簡上字第19號上訴人即原審原告映誠股份有限公司代表人 謝維洲 訴訟代理人 周宇修 律師上訴人即原審被告臺南市政府環境保護局代表人 林淵淙 訴訟代理人 黃紹文 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國108年12月11日臺灣臺南地方法院108年度簡字第76號行政訴訟判決，分別提起上訴，本院判決如下︰
主文
一、兩造上訴均駁回。
二、上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。理由
一、事實概要：㈠緣行政院環境保護署環境督察總隊南區督察大隊（下稱環保
署督察大隊）會同上訴人臺南市政府環境保護局（下稱環保局）、內政部警政署保安警察第七大隊第三中隊第三小隊，於民國105年6月2日配合臺灣臺南地方檢察署至臺南市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）執行環檢警聯合大型環保犯罪案件稽查，現場發現堆置疑似焚化爐底渣廢棄物（下稱系爭底渣廢棄物），經上訴人環保局於網路申報系統，查知以前開土地作為系爭底渣廢棄物最終棄置使用地點者為上訴人映誠股份有限公司（下稱映誠公司）及第三人全精英事業有限公司、勝朢營造有限公司，上訴人環保局乃於105年8月1日邀集臺北市政府環保局、苗栗縣政府環保局、屏東縣政府環保局及上訴人映誠公司至現場勘查（臺中市政府環保局未派員前往會勘）後，認定上訴人映誠公司雖於網路申報該批產品「已使用完成」，惟系爭底渣廢棄物卻仍堆置於系爭土地上，顯未依廢棄物清理法第12條第1項暨一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權行政院環境保護署（下稱環保署）修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款之規定，完成再利用行為，上訴人環保局乃依廢棄物清理法第50條第2款規定，除另案裁處第三人全精英事業有限公司及勝朢營造有限公司外，另以105年11月8日環事廢裁字第105113762號裁處書（下稱基礎處分），裁處上訴人映誠公司新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並限期於105年12月14日前改善。上訴人映誠公司不服提起訴願，案經臺南市政府以106年1月25日府法濟字第1060108534號訴願決定書予以駁回，上訴人映誠公司不服提起行政訴訟，分別經本院以106年度訴字第114號判決駁回、最高行政法院以108年度判字第99號判決駁回而確定在案。
㈡嗣上訴人環保局據上開基礎處分，以上訴人映誠公司未於前
揭處分限期改善期限（105年12月14日）前完成改善為理由，依廢棄物清理法第50條第2款規定，自105年12月14日改善期限屆滿之翌日即自105年12月15日起，按日連續裁處上訴人映誠公司1,200元，並於按日連續裁處書內命上訴人映誠公司限期改善。其後，上訴人映誠公司於106年8月18日提出處置計畫書，經上訴人環保局審核後，同意上訴人映誠公司展延至107年1月8日前清理完畢。
㈢惟上訴人環保局復於原判決附表所列之「原處分機關派員稽
查日期」，派員至系爭土地現場復查，發現上訴人映誠公司未於107年1月8日前完成改善，且未依違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則（下稱執行準則）第6條第1款規定報請上訴人環保局查驗，乃自107年1月9日起，依廢棄物清理法第50條第2款規定，按日連續裁處上訴人映誠公司1,200元罰鍰，並於裁處書內命上訴人映誠公司限期改善。上訴人映誠公司不服其中70件裁處書（自108年1月22日起至同年4月1日，罰鍰金額計8萬4,000元，詳原判決附表，下稱原處分），提起訴願，經訴願決定駁回，遂向臺灣臺南地方法院（下稱原審法院）提起訴訟，經原審法院以108年度簡字第76號行政判決（即原判決）：「訴願決定及原處分除關於如原判決附表所示之108年1月22日、108年2月22日、108年3月5日、108年3月19日、108年3月29日裁處書（下稱系爭5件處分）外，其餘均撤銷。原告其餘之訴駁回。」兩造對原判決不利部分均表不服，分別提起本件上訴。
二、上訴人映誠公司起訴主張及訴之聲明、上訴人環保局於原審之答辯及聲明、原審判決理由，均引用原審判決書所載。
三、上訴人映誠公司上訴意旨：㈠原處分之作成顯與行政程序法第5條之明確性原則不符，故系爭5件處分應予撤銷：
1.行政機關因人民未於期限內為改善而為裁處時，應使人民明確知悉應如何改善，該裁罰方屬適法，否則，違反行政程序法第5條「行政行為之內容應明確」之規定。上訴人環保局於106年環事字第1060089451號函審查同意上訴人之廢棄物處置計畫書時，僅稱需將底渣資源化產品全數清除完畢；後上訴人環保局派員至系爭土地現場複查，僅稱上訴人映誠公司未於108年1月8日改善完畢，即開始按日連續處罰。然如何才算改善完畢、何處未達標準，上訴人環保局皆未置一詞，更且，上訴人環保局作成70次裁處之原處分並送達7次之函文中，亦多僅泛稱上訴人映誠公司於上訴人環保局派員複查時未改善完畢，仍未揭示應如何改善、朝何方向改善。上訴人映誠公司實已盡所能配合，卻無法得知上訴人環保局要求為何，即遭每日不停的處罰。就此而言，上訴人環保局逕自作成原處分，卻無法在原處分中具體且特定上訴人映誠公司改正義務範圍為何，使上訴人映誠公司無法履行改正義務，顯與行政程序法第5條及相關司法實務見解有違，應予撤銷。
2.原判決第23頁雖稱上訴人映誠公司之改善計畫並無不明確之情。然按日連續處罰之每日，上訴人映誠公司之改善皆有不同進展，上訴人環保局僅是每日稱未完成，但未告知未完成之處為何、應再清理多少廢棄物方能認為改善完成，此實使上訴人映誠公司無法藉由每次處罰理解應如何改善，而無法預見改善之方法。就此，原審判決未有回應，實有適用行政程序法第5條不當及判決不備理由之違法。
㈡系爭土地所被棄置之廢棄物，顯然與上訴人映誠公司所生產
之水洗底渣不同，自不能認該等廢棄物係由上訴人映誠公司所棄置，亦不應認上訴人映誠公司因此生有改善義務：
余乾慶 公證人108年度南院民公慶字第00042號事實體驗公證書指出，相關地點即臺南市○○段940、941、941-1、1155、1069-2、1069-3、城西段453、453-1、453-2、711、712等地號土地開挖後「開挖露頭附近地面有大小不一的石礫狀結塊」「本坑從坑底向上約65cm處之坑壁上有一黑色塑膠袋」「此處有廢棄太空袋，其提袋及袋身露出」等之記載，足資認定上述物品顯非屬上訴人映誠公司所生產之水洗底渣，蓋上訴人映誠公司生產之底渣均經水洗、焚燒，與上開地點的廢棄物明顯不同。另系爭土地於開挖後「露出面的表面有大小不一的石礫狀結塊」「開挖露頭附近地面有大小不一的石塊」「露出面的表面下層及最上層為多大小不一的石礫狀結塊」「露出面的表面上層為多為土壤少石礫狀結塊」，足資認定上述物品顯為原確定判決作成前即已存在且非屬上訴人映誠公司所生產之水洗底渣，該等物品係由不同人所堆置甚明。
㈢再者，上訴人映誠公司放置於系爭土地之物品非為廢棄物清
理法所規範之廢棄物，而係上訴人映誠公司經專業再利用處理後所形成「道路級配粒料底層及基層」之資源化產品，上訴人環保局之認定顯有違誤：
1.依廢棄物清理法第2條第1項、第12條第1項、一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項、環保署101年10月17日環署廢字第0000000000A公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式（下稱再利用管理方式）第二（三）點、第八（三）點規定，可認屬於廢棄物清理法中一般廢棄物者，僅限於再利用行為前之焚化爐底渣，若焚化爐底渣已經再利用之專業處理，即成為資源化產品，則已不在廢棄物清理法所定義一般廢棄物之範圍內。此皆可由上開相關法令、辦法等訂定脈絡看出，否則何須於上開再利用管理方式第八（三）點規定中，特將「底渣」及「資源化產品」分列兩項陳明。是應認經再利用處理行為後所生之「資源化產品」非屬廢棄物清理法中之「廢棄物」，縱有堆放資源化產品之行為，亦不得以廢棄物清理法作為處罰之依據。
2.據上訴人映誠公司所知，訴外人全精英事業有限公司曾自105年2月9日至同年4月14日止，載運22,717.31公噸之道路級配粒料底層及基層並放置於系爭土地上，顯見上訴人環保局至系爭土地稽查前，亦有他人曾於系爭土地上放置道路級配粒料底層及基層，且堆放之數量更大於上訴人環保局稽查所發現之8,000立方公尺，足見並非僅有上訴人映誠公司曾載運道路級配粒料底層及基層至系爭土地。是上訴人環保局實不能單以上訴人映誠公司曾申報於系爭土地完成再利用，即草率認定於系爭土地上之物品均係上訴人映誠公司所有、放置，應深入探查究竟系爭土地上之物品應屬何人所有及倒置，則上訴人環保局上開認定，並非妥適。
3.上訴人映誠公司雖曾於104年3月至8交付資源化產品予龍州工程行負責人 施文龍 ，而施文龍再將此產品載運至系爭土地。惟上訴人映誠公司將該產品交付予施文龍後，該產品即屬於施文龍所有，縱認該產品不得堆置於系爭土地上，業非上訴人映誠公司所得處置及改善，而應由此些資源化產品之所有人（即施文龍）始得處理，否則上訴人映誠公司擅自介入處理，即有違犯民刑法相關法規之可能，則上訴人環保局逕命上訴人改善，實有強人所能之情。
㈣原處分有違比例原則，並存有裁量濫用之瑕疵，更未就有利
不利之情形一併注意，且未依職權調查證據，實有違行政法賦予行政機關之客觀性義務，應為違法：
1.系爭物品既非上訴人映誠公司所棄置，上訴人環保局以按日連續處罰之方式命上訴人映誠公司清除系爭物品自無法達成上開廢棄物清理法禁止行為人隨意棄置廢棄物之目的，更有強人所難之情，如此違反比例原則之裁量，亦非妥當。
2.上訴人環保局於作成原處分之過程中，早已知悉上訴人映誠公司曾主張系爭物品並非上訴人所有及棄置，上訴人環保局本於行政程序法第9條賦予之客觀性義務，更應依職權查明實際堆置系爭物品之人及系爭物品所屬之人為何。上訴人環保局竟仍僅單以上訴人映誠公司曾申報再利用製成資源化產品而交予龍州工程行載運至系爭土地放置之行為，即率以此推定系爭物品為上訴人映誠公司所棄置，然如前所述，系爭物品係為廢棄物，而上訴人映誠公司所生產則為資源化產品，兩者本不相同，且此些資源化產品於交付施文龍後之產權亦非屬上訴人映誠公司，而係施文龍所擁有，上訴人環保局既未查明實際棄置系爭物品之人為何，業錯認資源化產品之所有權人為上訴人映誠公司，而認定上訴人映誠公司即為行為人，顯有倒果為因之情事，更未就對上訴人映誠公司有利情事為一併注意，而為不利之裁處處分，原處分顯有瑕疵，認事用法上亦非妥當。
四、上訴人環保局上訴意旨：㈠原判決引用最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會
議之決議（下稱最高行108年4月份第2次決議），撤銷65件裁罰處分，顯違反廢棄物清理法第50條之規定，且就裁罰要件增加適用條件，裁罰之送達與行政處分是否構成違法無關：
1.上訴人映誠公司並未依清運計劃內容及數量報請上訴人環保局查驗，且實際上系爭土地上仍有堆置物未清運，上訴人環保局依法予以按日連續處罰，自屬依法有據。最高行108年4月份第2次決議雖認處分機關必須於處分書送達後，始得再為處罰。惟所謂決議係法院內部所表達之意見，並非法律，如於判決內引用決議為其法律適用之依據，其性質與位階應係等同於命令，但其解釋之意旨自不能背離上位法規之內容要件，否認即難認有效。按究竟如何執行按日處罰，最高行政法院對廢棄物清理法第53條、第55條如何執行曾有判決意旨認「按行政執行法第31條規定，及由行政院以80年5月14日臺80法字第15316號函檢送『行政執行法重行修正草案』請立法院審議，其總說明第17-(五)點記載：『怠金僅係督促履行之手段，非以懲罰為目的。執行機關對違反不行為義務或非可代替之行為義務者，宜儘量以怠金督促義務人履行，不宜驟以直接強制執行，俾符合間接強制優先之原則，爰明定得反復處以怠金及其程序。惟如其他法律對反復處怠金之程序另有特別規定者，自應依其規定。』（參見立法院公報第87卷第42期第243頁）暨行政執行法審查會、行政院重行修正條文對照表第33條說明第2點記載：怠金僅係促使義務人自動履行之間接強制執行手段，非就義務人違反其義務所為的處罰，故不發生『一行為不二罰之原則』之問題。由於不行為義務或非可由他人代履行之行為義務，性質上較適於以怠金為執行方法，故處以怠金後，如義務人仍不履行，執行機關宜儘量以怠金執行之，不宜驟以直接強制為執行，爰明定得反復處以怠金，俾為執行之法律依據。惟反復處以怠金前，仍應依第29條之規定以書面限期履行，以保障義務人之權益。……則該其他法律對反復處怠金之程序既有特別規定，自應依其規定，爰設但書之規定。」（參見立法院公報第87卷第42期第220至222頁）以觀，足見原判決謂廢棄物清理法第53條及第55條關於按日連續處罰之規定，係屬行政執行法第31條第2項所指之特別規定，廢棄物清理法第53條、第55條及與本件有關之廢棄物清理法第50條，其原所規範者均係行為違反廢棄物清理法所規定之作為義務致負有改善義務，第一次處以罰鍰後未限期改善，主管機關得「按日連續處罰」。故上開判決之意旨，於廢棄物清理法第50條之按日連續處罰自亦得加以適用，「按日連續處罰」依其文義及目的其本質為行政執行罰，並非行政罰。
2.另按日連續處罰之目的既在督促上訴人映誠公司履行其改善之義務，而非對其過去違反義務行為之制裁，上訴人環保局自無庸再逐日檢驗以確認上訴人映誠公司是否仍有原違章行為存在，且法無明文規定上訴人環保局應於按日連續處罰時逐日作成並逐次送達處分書。揆諸按日連續處罰之目的，乃在可藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法，應屬行政執行法第31條第2項所指之特別規定，於法無明文之規定下，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有未改善情形存在，且法無明文規定主管機關應於按日連續處罰時逐日作成並逐次送達處分書，限期改善處分，乃按日連續處罰處分之基礎處分，該限期改善處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，受處分人於未改善之前，由於被科以限期改善且主管機關可施以按日連續處罰，則在未改善之前，本得預見有被連續處罰之不利益，其未限期改善之態度既仍在持續中，自符合得按日連續處罰之要件，上開決議所謂「於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為」，實與不履行義務之狀態始終持續存在即得續科罰之性質有違。上訴人映誠公司先後有提出清理計劃並經上訴人環保局核備，但上訴人映誠公司並未依程序呈報已完成清除之行為，本件係逐日連續處罰，上訴人環保局主動派員現場稽查，再將稽查結果上簽由主管決行後由裁罰單位裁處，需有一定之行政流程時間，不可能逐日裁罰並逐日送達，雖有合併送達之情形，但其中有5次係合併7件裁處書，僅有一次係合併14件，但尚屬合理，且是否合併送達，尚難即認無法達到督促處分相對人完成改善之目的，而與按日連續處罰之立法目的有違背，更與裁處處分是否有違法之情形無關。
3.上訴人映誠公司係未依廢棄物清理法第12條暨一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式五、（一）之規定，將廢棄物任意傾倒堆置於第三人之土地上，經上訴人環保局依廢棄物清理法第50條第2款之規定，以基礎處分處罰鍰並限期改善，且告知屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。本件違法樣態應係屬行為完成後之狀態犯，即上訴人映誠公司之違法堆置行為業已完成，但違法堆置之狀態仍存續，基礎處分係就其違法行為為科處行政秩序罰，並命其負有清除改善之義務，在未改善前其已完成行為所造成之不法狀態仍存續，為使行為人排除其所造成之違法狀態，乃又立法規定在未排除改善前，得按日連續處罰，故本件按日處罰之事項乃係因未經改善之違法狀態之繼續存在。參最高行政法院102年度判字第557號判決之前例亦認按日連續處罰之規定，實係屬行政執行法第31條之特別規定，性質上非屬行政罰，而係行政執行罰。以上說明，基礎處分之裁罰係屬行政罰法上之裁罰，且係對造成不法狀態之行為科以處分之裁罰，則係因被處分人遲未履行改善去除繼續存在之不法狀態，為達履行改善之目的所為之行政執行科罰，基於此一理解，不論按日處罰之處分是否逐日送達，此單一違法狀態在未排除前均繼續恆定存在，亦不會發生是否因送達而切斷其單一性之問題。原處分性質上係屬行政執行罰，上訴人映誠公司未完成改善行為，上訴人環保局依法逐日裁處，依法自無違誤可言。
4.又前揭決議雖指「處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰」，但行政處分是否違法，應係審查其是否違反法規之規定及是否合乎裁量，其是否能充分達成其行政目的，應非是否違法之判斷基準，法規既賦與主管機關得按日連續處罰之權限，主管機關依法裁處自難認有何違法。本件因不法情節甚重，上訴人映誠公司人員亦涉及刑事案件，故上訴人環保局於查獲違規後，即列為重點追蹤執行改善事項，於原處分前，上訴人環保局即已持續對此一未改善之違法繼續狀態逐日科罰，已2年之久，上訴人映誠公司亦早預見並知悉應儘速改善，否則會受連續處罰之壓力，兩造前此已有多案爭訟。故上訴人映誠公司自知未予改善即會接續被裁罰，已對其履行產生催促之效果，與是否逐日裁處逐日送達並無關連，且與行政處分之是否違反並不具關連性。
5.「按日連續處罰」與「按次連續處罰」，兩者法條文義並不相同，直接影響其處科罰之性義目的及要件。廢棄物清理法第50、53、55條文，均規範者係行為違反法規之作為義務致負有改善義務，第一次處以罰鍰後未限期改善，主管機關得「按日連續處罰」，其中同法第53條、第55條原科罰金額有所調整，依修正之立法意旨，將科罰金額大幅提高，性質重新定性為行政秩序罰而非執行罰，並配合將文字變更為「按次處罰」，且揭示「按次處罰」應逐次依職權調查事實及證據，以作為裁罰之基礎，而非按日予以處罰。但同法第50條條文，關於罰鍰之金額及按日連續處罰之規定，則均未作任何之修正變動，顯係有意在立法上為不同之規定處罰，不但兩者科罰之金額差距甚大，性質有所不同，再處罰或連續處罰之要件均不同，自應為不同之解釋適用。同法第50條顯係行政執行罰之特別規定，自前揭最高行政法院所稱於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為始得以處罰之必要，且前揭決議另稱「於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰」，顯見亦認同法第50條之裁罰具有執行罰之內涵，其後段之決議見解顯有違誤，比較廢棄物清理法相關條文之修法過程及立法用語，同法第50條之「按日連續處罰」之條件，顯無所謂需即時送達處分，且於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為始得再予科罰之適用。
㈡綜上，原判決援引之最高行108年4月份第2次決議內容錯誤適用同法第50條，致有違背法令之情形，自應予廢棄。
五、本院之判斷︰㈠應適用法令：
1.廢棄物清理法⑴第12條第1項：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分
類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」⑵第50條第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上
6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：二、違反第12條之規定。」
2.資源回收再利用法第19條第1項：「再生資源未依規定回收再利用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」
3.執行準則（依廢棄物清理法第61條規定訂定）⑴第2條：「執行機關或其上級主管機關依本法為行政罰，應
於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」⑵第3條：「（第1項）前條所稱改善，指因違反本法及其相關
規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。（第2項）本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」⑶第6條：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於
改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」
4.行政程序法第110條第3項：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」
5.最高行108年4月份第2次決議：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。」㈡本院經核原判決理由，並無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
1.關於上訴人映誠公司部分：⑴按行政處分除非具有無效之事由而無效外，於未經撤銷、廢
止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在；此參行政程序法第110條第3項、第4項規定可明。而行政處分內容無論為下命、形成或確認，均有產生一種行政法上法律關係之可能，不僅應受其他國家機關之尊重，抑且在其他行政機關或法院有所裁決時，倘若涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實（先決問題），即應予以承認或接受，此即所謂構成要件效力。因而一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院106年度判字第272號判決亦同此見解）。
⑵查上訴人環保局以上訴人映誠公司於系爭土地堆置底渣產品
，未依法完成再利用行為，乃作成基礎處分裁處上訴人映誠公司罰鍰，並限期於105年12月14日前改善，而上訴人映誠公司對基礎處分提起行政救濟，前經本院106年度訴字第114號判決駁回其訴，由最高行政法院108年度判字第99號判決駁回而確定在案；又上訴人映誠公司經上訴人環保局同意展延至107年1月8日前清理完畢，惟上訴人映誠公司並未於展延期限前確實完成改善，亦未依執行準則第6條第1款規定報請上訴人環保局查驗等情，為原審所確認之事實。原判決基此認定上訴人映誠公司違反遵期改善之行政法上作為義務之行為，並認上訴人環保局依廢棄物清理法第50條第2款規定，作成系爭5件處分即屬有據，而駁回上訴人映誠公司在原審撤銷系爭5件處分之請求，於法自無不合。
⑶上訴人映誠公司上訴意旨雖以系爭5件處分有違比例原則、
裁量濫用之瑕疵、未就有利不利之情形一併注意、未依職權調查證據、有違行政法賦予行政機關之客觀性義務，且系爭底渣產品為資源化產品而非廢棄物，且非屬上訴人映誠公司所有，責任歸屬未經查明即逕命其限期清除為由，指摘原判決有判決不適用法規或適用法規不當之違誤。然查：
A.系爭5件處分之作成係以基礎處分認定上訴人映誠公司於系爭土地堆置系爭底渣產品，未依法完成廢棄物清理，並命上訴人映誠公司限期改善為前提要件。而上訴人映誠公司不服基礎處分，提起行政訴訟，前經本院106年度訴字第114號判決駁回其訴，並經最高行政法院108年度判字第99號判決駁回而確定在案，是該基礎處分之效力有效存在，則後續之按日連續處罰，亦為適法。又按日連續處罰之基礎處分，尚未被撤銷，則後續之按日連續處罰即系爭5件處分，自無違比例原則，裁量濫用之瑕疵等情事。
B.揆諸前開規定及說明，上訴人環保局即得據以基礎處分作為系爭5件處分之構成要件基礎，將基礎處分業已確認系爭底渣產品為廢棄物，且為上訴人映誠公司所有，納為系爭5件處分之基礎構成要件事實。是上訴人映誠公司上訴意旨以系爭底渣產品非廢棄物，且非其所有，責任歸屬未明為由，指摘主張原判決有未就有利不利之情形一併注意、未依職權調查證據、有違行政法賦予行政機關之客觀性義務等，而有不適用法規或適用法規不當之違誤，顯屬無據。
C.原判決依行政處分之構成要件效力，並以基礎處分之內容為系爭5件處分構成要件之決定基礎，認上訴人映誠公司於系爭土地堆置系爭底渣產品，未依法清理廢棄物，負有限期清理改善之責，卻未遵期完成改善，並無違誤。關於基礎處分之合法性，因本件撤銷訴訟並非以基礎處分為程序標的，故基礎處分內容之合法性，自非本件調查審理之範圍。且原判決業已就其職權調查證據之結果而為論斷，並敘明證據取捨之理由，亦無判決理由不備之情形。至上訴人映誠公司雖於本件上訴程序另提出余乾慶公證人108年度南院民公慶字第42號事實體驗公證書，惟行政訴訟簡易程序事件之上訴審為法律審，應以原判決確定之事實為裁判基礎，不得調查新事證，是上訴人映誠公司所提上揭公證書，自非本院所得審究。從而，上訴人映誠公司上訴意旨執前詞主張原判決就系爭底渣產品是否為廢棄物及其歸屬之事實未予調查且有理由不備之違法，無非係以歧異之法律見解再為爭執，併就原審取捨證據、認定事實之職權行使指摘為不當，委無可採。
⑷至上訴人映誠公司主張其無法藉由每次處罰理解應如何改善
，而無法預見改善之方法，有違明確性原則云云，惟上訴人映誠公司收受基礎處分後，即依處分之意旨，已先後向上訴人環保局提出「廢棄物處置計畫書」，此有上訴人映誠公司106年6月20日映字第1060620051號函附卷可稽（原審卷第301頁），上訴人映誠公司針對系爭土地上廢棄物之數量、特性、處理方式、作法，時程及流向擬定計劃，送被告核備同意後，並據以執行，經原審加以審酌，核無違誤。上訴人映誠公司主張系爭5件處分有違反明確性原則云云，非為可採。依上所述，原判決已說明關於處分具有明確性之論據，縱原審就上訴人映誠公司主張按日連續處罰之每日，依實際情形，應告知改善之進展、未完成之處為何、應再清理多少廢棄物方能認為改善完成等部分，何以不足採，未加以一一論述，但原審因認此部分與判決結果不生影響，而於判決載明不加以逐一論述之意旨，亦難以原判決就上訴人映誠公司之主張未逐一論駁，即指其有判決理由不備之違法。
2.關於上訴人環保局部分：⑴按有關最高行政法院前以庭長法官聯席會議決議統一見解之
制度，雖於行政法院組織法108年修法增設大法庭制度後，已無維持必要，故刪除該法第16條規定，惟於大法庭設置前，業經最高行政法院庭長法官聯席會議決議統一之見解，於大法庭設置後，若無歧異見解而經大法庭程序變更者，自仍為最高行政法院所持之統一見解（最高行政法院108年度裁字第1794號裁定亦採同此見解）。又最高行108年4月份第2次決議明揭：處分相對人因受廢棄物清理法第50條第2款限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。且上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。上開見解為大法庭設置前，業經最高行政法院庭長法官聯席會議決議統一之見解，於大法庭設置後，亦無歧異見解而經大法庭程序變更，自仍為最高行政法院所持之統一見解。是原判決援引最高行108年4月份會議決議內容認為，本件原處分之開具應依未完成改善之日逐日作成，並「按日送達」舉發通知書或處分書，縱為按日連續處罰，亦不得因便宜行事而未按日將處分書送達於上訴人映誠公司，於法並無不合。
⑵上訴人環保局上訴意旨雖稱廢棄物清理法第50條按日連續處
罰之規定，係屬行政執行罰之性質，且法無明文應逐日送達，上訴人映誠公司亦自知未予改善即會接續被裁罰，已對其履行產生催促之效果，與是否逐日裁處逐日送達並無關連云云。然據上開執行準則第3條第2項規定，受廢棄物清理法第50條第2款限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，即屬未完成改善，處分機關得按日連續處罰之，該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。故於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。惟上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，且法條既明定為「按日」，處分書開具應依未完成改善之日逐日作成，並「按日送達」舉發通知書或處分書，用符連續處罰促使行為人及早改善違規行為。由此可知，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違，是以，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。此係於大法庭設置前，業經最高行政法院庭長法官聯席會議決議統一之見解，迄未變更，且不悖於廢棄物清理法第50條按日連續處罰之規定，上訴人環保局執前開歧異之法律見解，繼而主張原判決所援引之最高行108年4月份第2次決議內容錯誤適用同法第50條，致有違背法令之情形，應予廢棄云云，自無可取。
六、綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，並論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人映誠公司、環保局在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦已為論斷，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與司法院大法官解釋、最高審判機關眾多裁判先例長期依循之法律見解亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。兩造上訴論旨仍執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、結論：兩造上訴均為無理由。中華民國109年3月4日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官李協明
法官廖建彥法官林韋岑以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國109年3月4日
書記官周良駿