裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第2523號判決
裁判日期：民國97年05月12日
裁判案由：土地徵收
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02523號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○（共同送達代收人 黃虹霞 律師）被告台北市及臺北市政府代表人癸○○（市長）上列當事人間因土地徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：被告於民國（下同）57年為辦理拓寬敦化路工程用地，需用包括 黃昆山 （原告甲○○、丙○○、乙○○之父）、 黃萬益 （原告丁○○之配偶，原告戊○○、己○○、庚○○、辛○○之父）及壬○○原持分所有重測○○○區○○○段430－7、432－13、378－19、378－12、378－10、378－4等號（臺北市○○區○○○段○○○○○○號土地於67年分割為378－19號及378－31號，68年與重測○○○區○○○段378－31、430－7、432－13號等30筆土地重測合併○○○區○○段○○段○號，下稱系爭土地）在內之75筆土地，報經行政院以57年3月20日台57內2135號令核准徵收，被告並以57年4月23日府民地四字第13960號公告徵收在案。原告於96年7月13日具申請書請被告確認系爭土地57年4月23日之徵收無效後，以持有建成地政事務所69年核發之所有權狀，主張原告與被告間就系爭土地之徵收關係不存在，提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈確認被告就系爭土地徵收無效或原告與被告間就系爭土地之徵收關係不存在。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
原告甲○○、乙○○、丙○○、壬○○及黃萬益（95年2月20日過世，原告丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○為其繼承人）均為系爭土地之共有人，有建成地政事務所68年9月12日及69年4月2日核發之土地所有權狀可證。詎系爭土地於74年間遭被告以57年徵收為由，片面變更所有權人為臺北市。惟系爭土地若於57年間已合法徵收，斷無於68、69年仍核發前開所有權狀之理，為此依行政訴訟法第6條提起本件訴訟。
㈡被告主張之理由：
⒈依行政訴訟法第6條規定，確認行政處分無效之訴訟，須
已向原處分機關請求確認其無效未被允許；另鈞院90年度訴字第5769號判決略以：「‧‧‧事實上本案確認訴訟之訴訟標的實為『徵收法律關係之不成立』，因此是否先踐行行政訴訟法第6條第2項所定之程序，原本尚有疑義。
不過本院鑑於行政訴訟法第6條之規範功能在讓行政機關能在事前有自我審查行政作為合法性之機會，並避免訟累，所以認為在確認公法上之法律關係成立或不成立之訴訟，亦應類推適用此項規定，作為起訴合法要件‧‧‧」查原告於96年7月13日具申請書請被告確認系爭土地57年4月23日之徵收無效，因系爭土地之被徵收土地之持分所有權人黃昆山於66年6月5日死亡，該申請案是否需由全體繼承人主張，相關法令並未明定，被告乃報請內政部釋示中。又被告亦非原徵收核准機關，故原告未踐行確認程序，逕提起本件訴訟，程序不符。
⒉系爭土地於57年報奉行政院以57年3月20日台57內2135號
令核准徵收，經被告以57年4月23日府民地四字第13960號公告徵收並通知領取地價補償在案。因所有權人未依法具領，經被告依行為時土地法第237條規定以58年存字第1527號、第1529號及第1533號提存書提存於臺灣臺北地方法院提存所（下稱臺北地院提存所）待領，依法完成徵收補償程序。被告所屬地政處函請臺北地院提存所查明提領情形，經該所以96年8月13日（58）存智字第1527號函復略以：「‧‧‧經查前開提存案件已逾檔案保管期限‧‧‧准予銷毀在案。惟據本所58年提存辦案簿記載，58年度存字第1527號有59年度取字第1308號及60年度取字第902號2件領取事件、58年度存字第1529號有59年度取字第1306號及60年度取字第903號2件領取事件、58年度存字第1533號有59年度取字第1309號及60年度取字第898號2件領取事件‧‧」可知本案徵收已依法定程序取得人民財產權，並給予財產權人相當補償，其處分並無無效情形。⒊按土地權利書狀之發放僅代表持有該筆土地情形之證明，
尚無法直接證明土地權利關係。依民法第759條規定，徵收於登記前已取得不動產物權，徵收取得土地權利係原始取得，未辦徵收所有權移轉登記，僅不得處分，徵收公告後未辦徵收移轉登記前，不代表公法關係不存在。行為時土地法第235條明定，私權利之權利義務於受補償完竣時終止，係指原存在之私權利於公告徵收後權利雖未終止，亦僅有受補償之請求權，並不代表仍可自由處分或設定負擔。故本案縱因未及時辦理徵收所有權移轉登記，致轄區地政事務所再通知領取權利書狀，亦不能以此推翻已發生之公法徵收關係。且徵收處分之相對人係被繼承人，徵收關係存在於被繼承人，就繼承人而言，僅因繼承發生受補償之請求權，不得以其非處分相對人主張徵收無效。
理由
一、按「徵收土地為左列各款情形之一者。由行政院核准之。一、需用土地人。為國民政府五院及其直轄機關省政府或院轄市市政府者。」「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前2條之規定分別聲請核辦。」「行政院或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。」「徵收土地，應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市、縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市、縣地政機關轉發之。」徵收時土地法第222條第1款、第224條、第225條、第22
7條第1項及第236條所明定。由前述規定可知，院轄市市政府需用土地徵收係由核准徵收之行政院所為之行政處分，土地所有權人則為土地徵收處分之受處分人，土地徵收之行政處分因行政院之核准而發生，因此所生之公法上法律關係係存在於核准機關即行政院與土地所有權人之間。至需用土地人乃促請發動土地徵收處分，並於土地徵收處分確定後，取得土地權利之人；市縣地政機關則僅係土地徵收之執行機關，均非土地徵收處分之當事人。次按行政訴訟之確認之訴，祇須主張行政處分無效或爭執公法上法律關係之成立或不成立之人提起，且有即受判決之法律上利益（即受判決之法律上利益）為權利保護之利益，即為原告適格。確認公法上法律關係成立或不成立之之訴訟，若係由所確認公法上法律關係之一方提起者，應以他方為被告，當事人始為適格，此與民事訴訟之確認訴訟，由原告對爭執其法律關係主張之人提起，當事人即屬適格者，尚有不同。至於確認行政處分無效之訴訟，應以有核准職權之機關為原處分機關，當事人始為適格。又按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。
二、查被告係於57年為配合第1期4年工務建設第1年實施計畫改善交通道路，依都市計畫拓寬，需用包括系爭土地在內之數筆土地，報經行政院以57年3月20日台57內2135號令核准徵收，被告復據以57年4月23日府民地四字第13960號公告徵收在案，有被告57年4月23日府民地四字第13960號公告及徵收土地計畫書在卷可稽。依首揭徵收時土地法222條之規定及說明可知，系爭土地之徵收核准機關為行政院，亦即徵收處分係行政院依土地法規定之職權為核定，而系爭土地徵收之公法上法律關係係存在於行政院與土地所有權人之間。故原告以其為系爭土地所有權人，無論係訴請確認系爭土地徵收（處分）無效或系爭土地徵收關係不存在，均應以行政院為被告，其當事人始為適格。原告逕以非徵收核准主管機關之台北市及臺北市政府為被告提起本件行政訴訟，為當事人不適格，其訴顯無理由，應不經言詞辯論逕以判決駁回。又本件原告係提起確認之訴，並無行政訴訟法第107條第
2項規定之適用，本院無庸裁定先命原告補正被告機關，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第98條第
1項前段、第104條、第107條第3項，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年5月12日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官姜素娥
法官曹瑞卿法官楊莉莉上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年5月12日
書記官林俞文