裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第1437號判決
裁判日期：民國103年01月14日
裁判案由：保全業法
臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1437號102年12月24日辯論終結原告嘉勝公寓大廈管理維護有限公司代表人 張惠瑜 （董事）住同上
送達代收人 邱明禮 被告桃園縣政府代表人 吳志揚 （縣長）住同上訴訟代理人 陳振貴 上列當事人間保全業法事件，原告不服內政部中華民國102年7月19日台內訴字第1020244965號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未向內政部申請許可，自中華民國（下同）101年4月
1日起，指派 朱華榮 在桃園縣○○市○○路○○號「○○大樓社區」擔任總幹事，對警衛劉 世癸 、 黃建統 等2人執行安全防護工作之勤務編排及督導等項事宜，被告認原告違法經營保全業務，已違反保全業法第5條規定，乃依同法第19條規定，以102年4月10日府警刑字第1021402651號裁處書（下稱原處分）處原告應勒令歇業，並處罰鍰新臺幣（下同
）15萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）原告依法派遣具合格證照之人員，擔任○○大樓社區之總幹事一職，執行該社區公共事務，其工作內容如合約書所載。（二）被告所屬警察局中壢分局中壢派出所（下稱中壢派出所），於製作筆錄時，完全未採納原告所提供之證據與報告，僅片面聽取○○大廈所聘請之管理員 劉世癸 、黃建統2人之說詞而做成處分，顯有不盡公允之事實。（三）原告合法派遣專人，擔任○○大樓之總幹事一職，執行公寓大廈管理服務之工作，並無執行「保全業務」之事實，且總幹事是否執行「保全業務」與原告亦無直接因果關係。（四）○○大樓所聘請之服務人員為「管理員」，並非「保全員」，而總幹事之工作必須掌握社區之全盤性動態，故安排「管理員」之上班時間，與了解其工作概況，並據實向該大廈管理委員會報告，實屬總幹事必須執行之業務範圍，與「保全業務」毫無實質上之關聯。（五）朱華榮擔任○○大樓社區總幹事一職，依職責協助該社區管理委員會，督導管理員、清潔員及電梯、機電、設備維護等人員之工作情形，並據實向委員會議報告，故安排其工作日期與時間，以利抵達現場實施督導，亦屬總幹事應盡之職責範圍，應無違反保全業法。（六）管理員執行訪客接待、通報及引導，是為一般管理人員應盡之職責，若因此斷然認定為執行保全工作，未免過於偏頗，且與事實不符。（七）保全工作固有其律定之職掌，然防火、防盜、門戶安全、行車安全維護等工作，全民均有義務或權利協助執行，而非保全人員專屬之工作，如管理員非水電工，不能接電線或換燈泡，管理員非清潔工，便不能整理環境衛生，如此豈非過於吹毛求疵有違常理。（八）並聲明求為判決：訴願決定及原處分關於原告遭被告裁處罰鍰15萬元及勒令歇業部分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：（一）查被告所屬警察局於調查本案時，業已分別調查「○○大樓社區」主任委員 王範用 、原告所屬公司代表人（總經理）、邱明禮、職員（總幹事）朱華榮、管理員（警衛）劉世癸、黃建統、以及印證本案舉報人說法，均證明原告違反保全業法屬實，被告並無原告所指之認事偏頗情形。（二）依內政部88年7月31日台（88）內警字第887177號函、內政部警政署97年3月26日警署刑偵字第0000000000號書函有關「建築物管理維護有限公司」承攬大樓社區管理維護業務，如涉及違法經營保全業務部分，主管機關自應依保全業法規定查處，其中建築物管理維護公司派駐人員執行安全防護工作之勤務編排及督導等項事宜部分，自屬執行安全防護行為之勤務管理範疇，難謂未涉及保全業務行為。是以，原告登記營業項目為公寓大廈管理服務業，並未向內政部申請許可設立保全公司，對於「○○大樓社區」合約所託，並未另以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之（保全）業者辦理，卻自101年4月1日起，指派該公司職員朱華榮在「○○大樓社區」擔任總幹事，對警衛劉世
癸、黃建統等2人執行安全防護工作之勤務編排及督導等項事宜，影響合法保全業者與客戶之權益，違法經營保全業務行為明確等語。（三）並聲明求為判決：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）法律適用之說明：⒈按保全業法第3條規定：「本法所稱保全業，係指依本法
許可，並經依法設立經營保全業務之股份有限公司。」第
4條規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。二、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。三、關於人身之安全維護。四、其他經中央主管機關核定之保全業務。」第5條規定：「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司者，亦同。」第19條規定：「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰。」⒉次按公寓大廈管理服務人管理辦法第15條規定：「（第1
項）管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：一、公寓大廈一般事務管理服務事項。二、建築物及基地之維護及修繕事項。三、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。四、公寓公廈之清潔及環境衛生之維持事項。五、公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護事項。（第2項）前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」⒊依前開規定可知，保全業與公寓大廈管理維護公司，依法
均須主管機關許可，始得經營，且因法律規範不同，所經營之業務亦有區隔，保全業者經營業務以關於居住、人身等安全維護為主，而公寓大廈管理維護公司則以「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」為範圍，著重於公寓大廈住居設備等管理，與保全業以人身安全等為維護目的者相異。且「保全業法第4條規定『安全防護』之定義係對可能發生之天然災難與人為事故所為之事前預防，因此在判斷一個行為是否屬於保全行為，其判斷重點在於『該等作為之目的是否取向於災難及事故之預防』，倘屬肯定，自屬保全行為。」（最高行政法院98年度裁字第792號裁定、96年度判字第1643號判決參照）。
⒋就公寓大廈管理維護公司與保全業務劃分，內政部於89年
6月15日以「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」為題，召開會議，其會議紀錄結論為：「……㈠門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1項第1款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項，管理維護有限公司如有上開違法經營之情事，直轄市、縣（市）主管機關應依本辦法第19條規定辦理。……」（下稱內政部89年6月15日會議結論），該結論係內政部基於主管機關之權限，為執行上開法令之規定所作之解釋，屬闡明法規原意之行政規則性質，既非法規命令，自無應由法律授權之問題，且與上開保全業法第4條規定之意旨相符（最高行政法院93年度判字第2號判決意旨參照），準此，上開結論為區別保全業與公寓大廈管理維護公司業務之標準，結論意旨是為提供主管機關區別兩者業務，避免專斷或有輕重差別待遇，其內容並未逾越上開保全業法、公寓大廈管理條例及公寓大廈管理服務人管理辦法規定意旨，自得予以援用。
⒌內政部101年9月10日台內警字第1010890631號令頒違反
保全業法事件裁罰基準表，其編號十四：「違法之具體事實：㈠未經許可經營保全業務。法條依據（保全業法）：第十九條。法定罰鍰額度（新臺幣）或其他處罰：勒令歇業，並得處三萬元以上三十萬元以下。裁罰基準（罰鍰單位：新臺幣）：應勒令歇業，並得處罰鍰十五萬元。……」（下稱裁罰基準）上開裁罰基準為行政機關對於違章目的、手法及情節等，處罰鍰額度行使裁量權時，統一定裁量基準，協助各機關裁罰有客觀之參考標準所制定之行政規則，亦未逾越保全業法第19條規定罰額範圍，亦得援用。
（二）查原告係公寓大廈管理維護顧問公司，營業項目為公寓大廈管理服務業，原告並未取得經營保全業務許可；而原告自101年4月1日起，指派朱華榮在桃園縣○○市○○路○○號「○○大樓社區」擔任總幹事，對警衛劉世癸、黃建統等2人執行安全防護工作之勤務編排及督導、施以教育訓練，劉世癸、黃建統平日工作內容除收受文（信）件外，尚包括門禁管制、巡守大樓之事實，為兩造所不爭執，並有原告之公司資料查詢（見訴願卷第105頁）、公寓大廈管理維護公司登記證（見原處分卷第33頁）及朱華榮、劉世癸、黃建統等人調查筆錄（見原處分卷第9頁至第14頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）原告雖主張：劉世癸、黃建統乃○○大樓社區管理委員會聘僱之管理員，並非原告之員工，且劉世癸、黃建統執行訪客接待、通報、導引，均為管理員應盡之職責，尚難認係執行保全業務；總幹事是否執行保全業務與原告無關云云，惟查：
⒈劉世癸、黃建統2人負責之工作內容包括「門禁管制」及
「巡守大樓」，而其勤務內容係由原告員工朱華榮編排並施以教育訓練，已如前述。而依其教育訓練教材所提示「
壹、安全維護管理具體作法：一、人員進出管理：⒈住戶平日進出，應自行使用磁卡，對未帶磁卡之住戶，管理人員應詳加辨證，確定身分無誤後，始予放行以維大樓安全。⒉來訪賓客由管理人員知會受訪者經同意會見後，按規定辦理登記及換證手續，始得進入大樓。……貳、巡邏勤務：一、午夜後至少每隔二小時，應巡邏社區死角，以防不法情事發生，巡邏所見事實應記錄備查。……」（見原處分卷第24頁），核其管制工作目的係在防範盜賊不法事故，依前開說明，該行為自屬執行保全業務之行為。
⒉原告雖稱劉世癸、黃建統2人並非原告之員工，係大樓管
理委員會所聘僱云云，並提出其與○○大樓社區管理委員會簽訂之合約書，記載原告派遣專業社區管理人員1人擔任社區總幹事，原告所提供之綜合管理服務費每月新臺幣（下同）13,000元，其服務項目項目包括「一、依公寓大廈管理條例，確保管理委員會正常運作與合法推動。……
八、督考警衛值勤及服務人員、廠商之工作情形與態度。」（見本院卷第9頁、第10頁）。然原告公司總經理邱明禮於調查時自承原告奉○○大樓社區管理委員會之命，代為聘用並派遣黃建統等人至○○大樓擔任管理員工作等語（見原處分卷第4頁），參諸○○大樓管理委員會財務收支月報表所為記載，其每月支付原告之綜合管理服務費為83,000元，並非僅只有合約約定之13,000元（見原處分卷第25頁至第27頁）。邱明禮於本院準備程序期日訊問時亦稱「（2位管理員）他們屬社區員工，是我們派的總幹事負責登報招募員工，薪水係○○大樓所支付。（問：是否無勞健保？）對，大樓非營利事業單位不適用勞基法，但有補助他們勞健保費。……總幹事將所有員工薪資以一張請款單8萬3,000元一次領出發放，包含我們公司1萬3,000元在內，總幹事會看個別管理員值班多少日由他去發放。……現在社區也沒那麼多錢，保全請不起要自聘，管理員薪水2萬5,000元，加上其他補貼一人大概是3萬元，管理員休假時由總幹事代班，薪水共7萬元。加上本公司1萬3,000元，一共是83,000元。」等語（見本院10
2年11月21日準備程序筆錄，見本院卷第44頁、第45頁）。再參諸劉世癸、黃建統於調查時均稱係受僱於原告擔任大樓警衛工作（見原處分卷第12頁至第14頁），足見實際上劉世癸、黃建統等人係受雇於原告，由原告選任及指揮監督，僅名義上由大樓管理委員會聘僱，故需「補貼」由大樓管理委員會聘僱無法由原告投保勞保、健保之損失，且管理員休假時由原告聘僱之總幹事代班執行保全業務。況原告既指派總幹事朱華榮負責劉世癸、黃建統執行保全勤務之編排、訓練及督導，自屬執行安全防護行為之勤務管理範疇，難謂未涉保全業務行為。是原告主張劉世癸、黃建統並非原告聘僱之員工，且劉世癸、黃建統執行訪客接待、通報、導引，均為管理員應盡之職責，非執行保全業務及總幹事是否執行保全業務與原告無關云云，均非可採。
（四）綜上所述，原告之主張經核均非可採。被告以原告未向內政部申請許可而經營保全業務，依保全業法第19條規定，裁處原告15萬元罰鍰，並勒令歇業，並無不合。訴願決定遞予維持，亦無違誤；原告提起本訴，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已明，兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年1月14日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官王立杰
法官許麗華法官洪慕芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年1月14日
書記官陳又慈