裁判字號：最高行政法院93年判字第941號判決
裁判日期：民國93年07月22日
裁判案由：有關勞工事務
最高行政法院判決九十三年度判字第九四一號
上訴人新竹市油漆業職業工會代表人乙○○被上訴人新竹市政府代表人甲○○右當事人間因有關勞工事務事件，上訴人對於中華民國九十二年四月二十二日臺北高等行政法院九十一年度訴字第一四六一號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人分別於民國九十年三月五日以竹市漆職工九○字第○二四號及九十年四月三十日以竹市漆職工字九○字第○三一號、○三二號函請被上訴人給付七十九年七月份起至八十八年六月份止未補助上訴人之勞工教育經費及八十九年短少補助之勞工教育經費；嗣經被上訴人就㈠上訴人請求給付七十九年七月份至八十八年六月份止未補助之勞工教育經費部分，於九十年五月四日以九十府社勞字第三一三九三號函復，被上訴人依法委託新竹市總工會（下稱市總工會）辦理勞工教育經費之補助，有關經費之補助係屬上訴人與市總工會間之權利義務關係，且申請補助法規有一定的程序，上訴人未依規定程序申請，又未加入市總工會，建議上訴人加入該工會，雙方本誠信原則協調解決，被上訴人當予以協助處理。㈡就請補足八十九年度辦理勞工教育短少之補助經費部分，亦於九十年五月四日以九十府勞社字第三一三九四號函復，被上訴人八十九年度即考量公平、正義原則訂有「新竹市政府補助各職業工會辦理勞工教育實施要點」作為補助依據，要點內並無任何可補申請經費之規定，況政府編列預算均係以年度為基準，而否准上訴人所請。上訴人不服，經提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人於七十一年十二月二十二日依法向被上訴人申請籌組成立，為合法立案勞工團體，依人民團體法規加入「臺灣省油漆業職業工會聯合會」為會員。被上訴人自七十九年七月起至八十八年六月止，共九個年度的勞工教育補助款合計約新台幣（下同）三十六萬元勞教經費，因被上訴人疏漏通知上訴人申辦勞工教育，竟以委託市總工會，而上訴人未參加市總工會為理由推諉補助。被上訴人復於八十八年再依「勞工教育實施辦法」訂定「新竹市政府補助各職業工會辦理勞工教育實施要點」的規定，即加入省聯合會與市總工會為會員者每名補助八佰元，而上訴人加入省聯合會但未加入市總工會僅補助五佰元，採行差別待遇減少補助上訴人，被上訴人未依法行政，無法律授權而剝奪或限制人民之自由、權利，僭越法律位階，違反憲法平等權原則與結社之自由權，也違反行政程序法「行政行為不得為差別待遇」之規定，致上訴人八十八年下半年及八十九年再度短少三萬元之勞工教育補助款，上訴人依每年舉辦勞工教育，以及每年統計人數計算，被上訴人應補足上訴人之勞工教育經費補助款，合計金額約三十九萬元整，被上訴人違反憲法及行政程序法之規定。被上訴人未依法行政，牴觸法規、命令，而訴願決定不察相關法規、命令，疏忽上訴人訴求，其事實及理由，顯然牽強而不能自圓其說，難令上訴人對「依法行政」有所信賴。被上訴人自七十九年七月起至八十八年六月為止疏漏通知上訴人申辦任何勞工教育經費補助，被上訴人明顯有虧職守，依勞工教育實施辦法第十四條規定，縣市政府編不編列預算，上訴人無權置喙，但上訴人在意「是否公平」發放勞工教育經費，被上訴人明顯違反「憲法」以及「行政程序法」的法條，而且被上訴人所謂的「依法委託市總工會辦理」，根本就是卸責之說法，由訴願決定書事實欄記載可知，既然被上訴人聲明補助金以補助縣市以上總工會為限，不分一般經費或勞教經費，只能補助到總工會，但被上訴人於八十八年六月發刊「如何推行勞工教育」予各基層工會中內容，主管機關補助總工會辦理勞工教育所指的就是工會聯合舉辦勞工教育，再由被上訴人編定之「如何推行勞工教育」亦只有相同之規定，另勞工教育實施辦法明定「職業工人之教育由當地縣市主管機關編列預算予以補助。」符合立法明確性原則，根本就毋須透過市總工會撥款給基層工會，由此可見，被上訴人並未依法行政，上訴人平均每年皆舉辦兩次勞工教育，只要被上訴人不疏漏通知，上訴人即能依規定申辦勞工教育並請領補助款。被上訴人依勞工總人數編列勞工教育經費預算，經由市議會通過後，理應通知申辦並公平發放，怎可交由市總工會憑其喜好而剝奪上訴人之受教權，被上訴人監督不周，難辭其咎，理當賠償或補足上訴人損失。爰請將訴願決定及原處分均撤銷並判決被上訴人應給付上訴人勞工教育補助費三十九萬元等語。
三、被上訴人則略以：被上訴人依八十八年六月二十九日修正前之勞工教育實施辦法第八條之規定委託市總公會辦理勞工教育經費之補助，是有關經費之補助係屬上訴人與市總工會間之權利義務關係，且申請補助依規有一定的程序，上訴人未依規定程序申請，又未加入市總工會，建議上訴人加入該工會，雙方本誠信原則協調解決，被上訴人當予協助處理；另就請補足八十九年度辦理勞工教育短少之補助經費部份，亦以有關勞工教育經費補助，被上訴人八十九年度即考量公平、正義原則訂有「新竹市政府補助各職業工會辦理勞工教育實施要點」做為補助依據，惟要點內並無任何可補申請經費之規定，況政府編列預算均係以年度為基準，而否准所請，依法並無不合。又政府之施政必須酌情考量其全面性、整體性及現有資源做最合理的分配，地方自治團體基於其施政之政策考量，於其地方自治事項職權範圍內所為之自由裁量，只有當否之可言，應不發生違法之問題。而本件訴訟之內容涉及地方自治團體之地方自治事務，被上訴人於其地方自治事項職權範圍內所為之自由裁量當否？尚非被上訴人所應審究，是本件處分無悖法令之規定。有關勞教經費補助款實屬學理上之給付行政，無及於憲法第二十二條規定，至於憲法第一百五十九條指的應是正規教育而非指勞工教育，依工會法第五條規定舉辦勞工教育為工會之法定任務之一，工會本應自行籌措經費辦理勞工教育，而被上訴人所訂「新竹市政府補助各職業工會辦理勞工教育實施要點」亦明定經費補助的方式是採部份補助並非全額補助，不足部份應由舉辦工會自行負擔，況被上訴人所為之處分既未違法亦當無其他違憲、違反地方制度法及國家賠償法等之疑義。另行政程序法第一百七十五條明訂其實施日期為九十年一月一日，而本案發生時行政程序法尚未實施，給付行政是否適用於行政程序法在學理上及法理上，不無商榷之餘地，況且被上訴人所為處分亦未違背行政程序法第四條、第五條、第六條規定，蓋政府之施政必須酌情考量其全面性、整體性、及現有資源做最合理的分配，勞工教育之推行雖有「勞工教育實施辦法」等法令做依據，但無施行細則及其他執行之規定，且經調查全省各縣市之做法均不一致，並均有因地制宜擇定最適合各該縣市之補助依據，目前仍有七個縣市是委由總工會辦理，其中尚包括院轄市之臺北市在內，而被上訴人亦於八十八年三月訂有新竹市補助各職業工會辦理勞工教育實施要點，其中第五點（二）規定以前一年度結束時報總工會之會員人數為準，因上訴人遭市總工會停權尚未復權，被上訴人乃依前揭要點第五點（四）特殊狀況酌情專案核定給予補助，此乃考量法令之規定及市總工會運作體制之維持，以及其他一○八個有加入市總工會之基層工會權益，在衡量一○八比三之懸殊比例下乃酌情核定給予較低之補助，被上訴人所為完全依法辦理，亦是最符合公平正義、平等比例原則的。被上訴人認為勞教經費既已依法撥補市總工會辦理，上訴人係遭其停權尚未復權之會員工會，係屬其內部之權利義務關係，被上訴人乃依函示予以協助解決，請上訴人復權於市總工會再依規請領補助款，惟協調多次未果，且復權事宜則因雙方歧見太深，最後均未依協議結果辦理，豈可說被上訴人未對其勞教經費補助酌情辦理而漠視其權益，被上訴人所為完全合於法令之規定，並無不當之處等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：關於上訴人請求給付七十九年七月份至八十八年六月份止未補助之勞工教育經費部分，查被上訴人就七十九年七月份至八十八年六月份止之勞工教育經費部分，依八十八年六月二十九日修正前之勞工教育實施辦法第八條之規定委託市總工會辦理，依法自屬有據，至上訴人稱被上訴人係故疏漏未通知上訴人申辦勞工教育乙節，惟查八十八年七月以前被上訴人依據八十八年六月二十九日修正前勞工教育實施辦法第十二條第二款規定、工會法第二十二條第三項及臺灣省加強推行勞工教育實施要點第十一點規定，被上訴人將勞教經費依市總工會所提計劃（包括其會員工會之勞教辦理方式等）核實撥補其辦理，於法自有據，從而通知申辦勞工教育（經費補助）應為市總工會之職權範圍。上訴人所稱之勞工教育補助應屬上訴人與市總工會間之權利義務關係，核與被上訴人無涉，即便上訴人所稱其亦應享有勞工教育補助費之權利，亦事屬總工會有無通知上訴人申請所產生之糾葛，自無前開勞工教育實施辦法違反法律保留原則、平等原則問題，況上訴人亦非前開修正前勞工教育實施辦法補助對象之職業工人，從而上訴人請求被上訴人給付七十九年七月至八十八年六月間之勞工教育經費，為無理由。關於上訴人請求被上訴人給付八十九年度辦理勞工教育短少之補助費部分，按八十八年六月二十九日修正後勞工教育實施辦法第十四條及被上訴人於八十八年三月二十四日訂有新竹市補助各職業工會辦理勞工教育實施要點（八十八年七月一日實施），第五點（二）及（四）規定可知，政府之施政必須酌情考量其全面性、整體性及現有資源做最合理的分配，地方自治團體基於其施政之政策考量，於其地方自治事項職權範圍內所為之自由裁量，只有當否之可言，應不發生違法之問題。次按，原屬職業工人之勞工教育補助，業因勞工教育實施辦法第八條修正為職業工會會員之教育經費補助，從而上訴人既為油漆職業工會，依該辦法固有該勞工教育經費補助之請求權，惟查上訴人業經市總工會停權，此為上訴人所不爭執，而行政院勞工委員會八十四年五月四日台八十四勞福二字第一一三五八一號函釋乃係行政院勞工委員會依其職權所為之解釋，且亦符工會法之立法目的，應可適用之。再按勞委會就所訂之勞工教育實施辦法第十四條（八十八年六月二十九日修正前為第十二條）乃為進一步落實勞工教育之施行，就勞工教育之經費來源定有明文，其中對職業工會會員之教育經費，因無法轉嫁由其事業單位負責，而職業工會會員又仍有接受勞工教育之必要，是特規定由當地主管機關編列預算予以補助之，而當地主管機關是否編列該等補助勞工教育之經費，核其性質應屬地方自治事項，是縣市政府就該等事項負其政策規劃及行政執行之責任，從而被上訴人據以於八十八年三月二十四日訂有新竹市補助各職業工會辦理勞工教育實施要點，其中第五點（二）規定以前一年度結束時報總工會之會員人數為準‥‥分配補助‥‥有參加省聯合會者每人補助八百元，未參加省聯合會者每人補助一千元，又前揭要點第五點（四）特殊狀況酌情專案核定給予補助，自得依法適用。本件上訴人既已因未繳市總工會會費而遭停職，被上訴人基於政府之施政必須酌情考量其全面性、整體性及現有資源做最合理的分配，地方自治團體基於其施政之政策考量，於其地方自治事項職權範圍內所為之自由裁量，亦即依上開新竹市補助各職業工會辦理勞工教育實施要點第五點（四）特殊狀況酌情專案核定給予補助上訴人每位會員補助五百元，自屬被上訴人基於行使地方自治事項之裁量權，亦即不發生違法之問題。上訴人遽以指摘被上訴人採行差別待遇，即不足採。被上訴人否准上訴人申請之勞工教育補助費，核無不合，訴願決定予以維持，亦無不當，因而將訴願決定及原處分均予維持，並駁回命被上訴人給付勞工教育補助費三十九萬元之請求。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張八十八年六月二十九日修正前之勞工實施辦法第八條，限於事業單位或（各）工會「聯合舉辦」勞工教育時之情況，在各職業工會間方有委由各縣（市）總工會辦理之可能，此觀諸修正前勞工教育實施辦法第七條明定係由各工會為主體實施勞工教育，僅在工會聯合舉辦勞工教育時，方例外委由各地縣（市）總工會負責聯絡籌辦，依勞工教育實施辦法第十四條及修正前勞工教育實施辦法第十二條第四項規定，均可知各職業工會才是勞工教育經費之運用主體，原判決將此例外誤會為原則，以為各縣（市）總工會為實施勞工教育之主體，顯有適用法令之違誤。至於修正前勞工教育實施辦法第十二條第二款係指「職業工人之教育」而言，並非指就職業工人勞工教育經費應逕行補助予「職業工人」個人，原判決認定上訴人並非補助對象，顯有誤判，而工會法第二十二條第一項後段所謂「政府補助金以補助縣市以上總工會為限者」，係指就各總工會會務創辦或維持運作所需經費而言，尚與勞工教育經費係專門補助實施「職業工人之教育」之各職業工會有間，亦即勞工教育實施主體分別有事業單位或各職業工會，且係勞工主管機關直接委託各事業單位或各職業工會應辦理之事務，尚與工會自身創辦或維持運用所需之會務經費迥異，自無援引工會法規定之必要，所謂「政府補助金」在實務上只用於會務創辦，維持運作上支出，使用科目即毫無限制，反之勞工教育經費之補助，則限制只能專款專用於「職業工人之教育」，二者並不相同。臺灣省加強推行勞工教育實施要點於七十三年六月十二日發布施行，被行政院勞工委員會七十七年二月二十六日修正發布之勞工教育實施辦法取代，一則該臺灣省要點僅為過渡性質暫時之規定，於七十九年度已無法適用，再則該臺灣省要點因以往勞工教育從未落實，故修正前之勞工教育實施辦法回歸以往事業單位及各職業工會為實施勞工教育之主體，被上訴人為落實而訂立新竹市政府補助各職業公會辦理勞工教育實施要點，三則工廠法亦為勞動基準法所取代，而現今產業工人之勞工教育法條均以事業單位取代「工廠」之名稱，惟臺灣省要點仍未修正，顯見該臺灣省要點不合時宜無法適用本案。退步言，縱臺灣省要點仍有適用餘地，則被上訴人施予補助者係政府編列之預算經費，既為公法上之給付行政，被上訴人應負有查核究竟有無撥補於實際上實施勞工教育之各職業工會的責任，被上訴人尚無輕言卸責之理。上訴人既為修正前勞工教育實施辦法之補助對象，依據勞工教育實施辦法及各職業工會均應實施勞工教育，均應享有勞工教育補助經費之權利，然被上訴人卻未對上訴人補助，違反法律保留原則及平等原則，原判決顯有適用法令違誤。另依地方制度法第二條及第十九條規定，關於勞工行政事項僅有縣（市）勞工安全衛生兩項，除此之外，依憲法第一百零八條第一項第十三款規定勞動法及其他社會立法，實係由中央立法並執行或由省縣執行之，本件勞工教育之立法執行即係由中央機關訂立勞工教育實施辦法，再交由省（市）政府勞工處（局）及縣市政府編制預算執行，觀諸勞工教育講習課程係由行政院勞工委員會制訂，核其性質非屬被上訴人之地方自治事項，自不可僅由被上訴人編列預算而誤認應屬被上訴人之地方自治事項，原判決此項認定顯有適用法令之違誤。退步言，縱屬被上訴人之地方自治事項，被上訴人既訂有新竹市補助各職業公會辦理勞工教育實施要點在案，該要點第五點第二小點敘明各工會實施勞工教育自行辦理為主，聯合辦理為輔，而各工會分配補助人數及標準，以前一年度結束時報總工會之會員人數為準，以會員人數十分之一為補助原則，參加人數未達分配人數者，依實到人數補助，或實際支出未達補助標準者，以實際支出百分之八十補助之，足明上訴人合此規定，該要點第五點第二小點既已明文有參加省聯合會者每人補助八百元，被上訴人恣意裁減補助數額，自有裁量違法及違反平等原則之實，原判決不察，適用法令顯有違誤等語。然查「事業單位或工會聯合舉辦勞工教育時，負責聯絡籌辦之規定如左：一、屬於產業工人者，由當地主管機關督導參加單位辦理。二、屬於職業工人者，由各縣（市）總工會辦理，並由當地主管機關予以輔導。」、「勞工教育經費之來源如左：一、產業工人之教育由事業單位負擔。二、職業工人之教育由當地主管機關編列預算予以補助。前項所需經費額度，由中央主管機關視實際情況定之。已提撥職工福利金之事業單位，如勞工教育配合職工福利活動辦理者，其經費得自職工福利金項下核支，但不得超過職工福利金總額百分之二十五。事業單位或工會聯合舉辦勞工教育者，其所需經費由聯合單位比例分擔之。」行為時勞工教育實施辦法第八條、第十二條分別定有明文。又「勞工教育之實施，得單獨、聯合舉辦、委託工會、學校或相關機關團體辦理。」、「勞工教育經費之來源如下：一、事業單位從業勞工之教育經費，由事業單位負擔。二、職業工會會員之教育經費，由當地主管機關編列預算予以補助。但職業工會得視其財務狀況提撥經費加強辦理勞工教育。三、縣市總工會（聯合會）以上各級工會會員勞工之教育經費，由該工會負擔，如有不足，各主管機關得視財政狀況編列預算酌予補助，其補助原則由該主管機關訂定之。勞工每人每年所需經費額度由中央主管機關定之﹔事業單位依規定辦理之勞工教育經費得納入當年度費用列支，其所得稅徵免依稅法相關規定辦理。已提撥職工福利金之事業單位，如勞工教育配合職工福利辦理者，其經費得另自職工福利金項下核支，並依其動支比率辦理。
」為八十八年六月二十九日修正後勞工教育實施辦法第八條及第十四條所明訂。另「查工會法施行細則第二十九條所稱停權，係指暫時停止工會應有之權利。換言之，係工會或上級工會對所屬會員或會員工會因未依法繳納會費或其他原因所為之停止權利之處分，惟遭停權處分之工會合法性並不受影響。被告應本於主管機關之立場，除加強該工會之輔導外，亦應深入了解該會未繳納市總工會會費之緣由，並協助調解之。至於可否補助勞工教育經費乙節，當由該主管機關依勞工教育實施辦法之規定酌情辦理。」復經行政院勞工委員會八十四年五月四日台八十四勞福二字第一一三五八一號函釋在案。且行政機關乃國家或地方自治團體所設置之獨立的組織體，依行政權範圍內之管轄分工，有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為之權限，其效果則歸屬於國家或該自治團體﹔而地方自治團體依地方制度法之規定係指依地方制度法實施地方自治，具公法人地位之團體，而地方自治之事項包括自治事項及委辦事項二大類，其中自治事項係指地方自治團體依憲法或地方制度法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項﹔委辦事項則指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。而為實施勞工教育，倡導勞工終身學習，以增進勞工生活知能，發揮敬業精神，提高工作效能，特訂定有勞工教育實施辦法。而為進一步落實勞工教育之施行，同法第十四條就勞工教育之經費來源亦有明文，其中對職業工會會員之教育經費，因無法轉嫁由其事業單位負責，而職業工會會員又仍有接受勞工教育之必要，是特規定由當地主管機關編列預算予以補助之，而當地主管機關是否編列該等補助勞工教育之經費，核其性質應屬地方自治事項，是縣市政府就該等事項負其政策規劃及行政執行之責任。而本件被上訴人就七十九年七月份至八十八年六月份止之勞工教育經費部分，依修正前之勞工教育實施辦法第八條之規定委託市總工會辦理，依法既屬有據，且上訴人亦非前開修正前勞工教育實施辦法補助對象。另上訴人既已因未繳市總工會會費而遭停權，被上訴人基於政府之施政必須酌情考量其全面性、整體性及現有資源做最合理的分配，地方自治團體基於其施政之政策考量，於其地方自治事項職權範圍內所為之自由裁量，依新竹市補助各職業工會辦理勞工教育實施要點第五點（四）特殊狀況酌情專案核定給予補助上訴人每位會員補助五百元，自屬被上訴人基於行使地方自治事項之裁量權，從而，被上訴人否准上訴人申請七十九年七月份至八十八年六月份止之勞工教育補助費及八十九年度辦理勞工教育短少之補助費，揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決亦予維持，並駁回命被上訴人給付勞工教育補助費三十九萬元之請求，均無不合。況查原判決已就本件爭點即上訴人主張被上訴人疏漏通知上訴人申辦勞工教育含補助，復於八十八年再依「勞工教育實施辦法」訂定「新竹市政府補助各職業工會辦理勞工教育實施要點」的規定，即加入省聯合會與市總工會為會員者每名補助八百元，而上訴人加入省聯合會但未加入市總工會僅補助五百元，採行差別待遇，被上訴人未依法行政，無法律授權而剝奪或限制人民之自由、權利，僭越法律位階，違反憲法平等權原則與結社之自由權各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時勞工教育實施辦法、修正後勞工教育實施辦法等法令規定及函釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年七月二十二日
最高行政法院第四庭
審判長法官徐樹海
法官鄭淑貞法官高啟燦法官吳錦龍法官林茂權右正本證明與原本無異
法院書記官王褔瀛中華民國九十三年七月二十二日