臺中高等行政法院91年度簡字第28號判決

裁判字號：臺中高等行政法院91年簡字第28號判決

裁判日期：民國91年03月29日

裁判案由：空氣污染防制法

臺中高等行政法院判決九十一年度簡字第二八號
原告永偉營造工程有限公司代表人甲○○訴訟代理人丙○○被告苗栗縣政府代表人乙○○訴訟代理人丁○○右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年九月二十三日九○環署訴字第○○四六八一一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告承攬苗栗縣竹南○○○區○○○○道路工程，無適當空氣污染防制措施，致過往車輛引起塵土飛揚造成空氣污染。苗栗縣環境保護局接獲民眾陳情，於九十年六月十二日十三時二十分派員前往稽查發現，經拍照存證後，由被告機關依空氣污染防制法第二十九條第一項第二款及同法第五十四條第一項之規定據以裁處新台幣（以下同）十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）訴願決定機關為不利原告決定之理由略以：「園區四期竹南基地開發工程土方及清安處理事宜協調會會議記錄，其上之記載內容為『各承商於工業區內應經常灑水，並互相監督落實執行，若未依規定灑水以致塵土飛揚而遭環保單位處分，其責任歸屬可釐清則其罰金由各承商自行負責，無法釐清則由入區廠商平均分攤繳付』，未見其所謂應由統寶光電公司負責之事證。又空氣污染防制法第二十九條第一項第二款規定之違規行為，係規範無適當防治措施，致引起塵土飛揚或污染空氣之行為，與該路段上行駛之車輛為何人所有無涉」云云。然查：
１、民國九十年六月十二日下午一時許，被告機關環保局派員至科學園區四期竹南基地稽查時，稱原告所開發之道路因該往來之車輛行駛時未作適當防制措施，造成塵土飛揚影響空氣品質，而科處原告壹拾萬元之罰鍰。然於該日被告機關環保局稽查人員所舉發車輛行駛造成塵土飛揚之路段，在該路段上行駛之施工車輛並非原告公司車輛，而是第三人統寶光電建廠所用之預拌混凝土車輛，至於當日原告公司施工車輛所經之道路鎮日均派灑水車灑水為防制措施，如遇氣候炎熱時更加派二、三部水車同時於各施工區段灑水防制，完全依據開發工程環境影響評估承諾事項規定辦理。而造成塵土飛揚之行駛卡車，既經被告機關拍照存證，則該卡車究係由第三人統寶光電公司建廠所用預拌混凝土車輛或是原告公司車輛，究非無案可稽，被告及訴願機關未經詳查，遽謂原告所訴卸責，原告豈能甘服。
２、次參新竹科學園區管理局召開竹南基地廠商會議紀錄規定「施工廠商應負責各自使用道路區段之環境污染防治工作」。而此規定具有拘束科學園區內所有承包、施工廠之效力，其性質為新竹科學園區管理局之行政命令，屬具體實現空氣污染防制法第二十九條之法規，自應優先適用。且由上開科學園區管理局清安會議紀錄事項，及顯知該路段空氣污染既係由統寶光電公司預拌混凝土工程車所造成，則該路段之空氣污染防治措施是否妥當，當係由該路段之施工商統寶光電公司負責，故有無造成空氣污染之行為亦為統寶光電公司負擔，而非將之歸責於承包該路段道路工程之原告公司。因原告公司並無任何違規事項，然被告機關未查，竟對原告為罰鍰處分，顯有重大違法。
３、末按空氣污染防制法第二十九條規定「在各級防制區不得有下列行為‧‧‧二、營造建築物、舖設道路、運送工程材料、廢棄物或其他工事而無適當防制設施，致引起塵土飛揚或污染空氣」之違規行為，係規範無適當防制設施之行為人。而原告雖係承攬該路段之道路工程，然原告之空氣污染防制責任，係指原告公司於承做道路施工工程時，應有適當防制措施，以避免施工時造成空氣污染，惟本件引起塵土飛揚之行為人並非原告，原告於施工時既未曾造成空氣污染，則被告機關對原告科處罰鍰，顯有違空氣污染防制法規定甚明。又訴願決定理由第二點亦援引新竹科學園區會議紀錄內容「各承商於工區內應經常灑水，並相互監督落實執行」、「其責任歸屬可釐清則其罰金由個（各）承商自行負責」，亦足見應課罰鍰處分之對象為違規之行為人，不能以原告公司係該路段道路承包商，即苛求原告應對塵土飛揚之現象負全部責任。
（二）綜上所述，謹請判決如訴之聲明。
二、被告主張之理由：
（一）按空氣污染防制法第二十九條第一項第二款規定，在各級防制區內不得有營造建築物、鋪設道路、運送工程材料、廢棄物或其他工事而無適當防制措施致引起塵土飛揚或污染空氣之行為，再依同法第五十四條規定，違反第二十九條第一項各款情形之一者，其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。解釋法條意旨可知，本條之立法目的在禁止因「營造建築物」、「鋪設道路」、「運送工程材料、廢棄物」、「其他工事」而無適當防制措施致引起「塵土飛揚」或「污染空氣」。條文中「營造建築物」、「鋪設道路」、「其他工事」、「無適當防制措施」等用字即明確指出其所規範之行為人係「該等工事之實際施作或維護之單位或個人」，也就是「施工單位」。至於該路段上所行駛之車輛係屬何人所有，與本條無涉。換言之，防制區內之施工養護單位才為空氣污染防制法處分適格之相對人。原告自訴願書及行政訴訟起訴狀中一再以被告稽查時行駛經過之車輛非其所有作為不服原處分之理由，顯然係誤解空氣污染防制法第二十九條第一項第二款規定。如依原告之主張，處罰因地面原有塵土而造成揚塵之過往車輛，則行經防制區之每一部車，只要是有輪子的，不管是大客車、小客車、甚至是機車、牛車都要邊灑水邊前進了，豈不荒謬？
（二）依中央法規標準法第七條及第十一條規定，各機關訂定命令應依其法定職權或基於法律之授權，且不得牴觸法律。原告所提之「竹南基地廠商清安會議紀錄」是否符合同法第七條所定程序而訂定之命令，實有疑義。即便其所謂之會議紀錄具有命令之位階效力，亦不能牴觸具有法律位階效力之空氣污染防制法。又依空氣污染防制法第三條及第七十七條規定，有權訂定該法施行細則及相關子法的機關為行政院環境保護署，絕非新竹科學園區管理局，所以「竹南基地廠商清安會議紀錄」內容被告無需受其拘束。
（三）綜上所述，原告所辯實不足採。由被告九十年六月十二日稽查紀錄及所附照片十四張所示，原告承攬之道路工程確因無適當空氣污染防制措施致過往車輛引起塵土飛揚造成污染，被告依空氣污染防制法第二十九條第一項第二款予以告發處分，並無違法不當之處，請駁回原告之訴。
理由
一、按「在各級防制區內不得有下列行為：一、‧‧‧。二、營造建築物、鋪設道路、運送工程材料、廢棄物或其他工事而無適當防制設施，致引起塵土飛揚或污染空氣。」「違反第二十九條第一項各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」為空氣污染防制法第二十九條第一項第二款及第五十四條第一項所明定。又同法施行細則第二十六條第二項規定：「本法第二十九條第一項第二款所定其他工事，指下列情形之一者：一、其他土地上工作之營造、舖設、拆除、堆置或搬運。
二、管線之設置、拆除、堆置或搬運。」由上述空氣污染防制法第二十九條第一項第二款及同法施行細則第二十六條第二項之規定可知，本條款規範之對象為實際從事營造、舖設、運送、拆除、堆置或設置該等工事之業者。申言之，亦即從事上開規定工事之業者，於該等工事實施期間，不得無適當防制措施，致自己於從事該等工事、或於工事進行中因自然風力、或過往行人、車輛經過該等工事處所時，引起塵土飛揚或污染空氣之行為，否則即應依同法第五十四條規定處罰甚明。
二、經查，本件原告承攬苗栗縣竹南○○○區○○○○道路工程，因無適當空氣污染防制措施，致過往車輛引起塵土飛揚造成空氣污染，經苗栗縣環境保護局接獲民眾陳情，於九十年六月十二日十三時二十分派員前往稽查發現屬實，乃拍照存證後，由被告機關據以裁處十萬元罰鍰等情，有營建工程污染稽查紀錄表、處分書及稽查時現場拍照之相片十四張附原處分卷可稽。該營建工程污染稽查記錄表上載明：「ｌ、本案為陳情案件。２、工區內灑水不足，導致工程車行駛時，引起塵土飛揚，情況嚴重。３、工區內裸露土堆未設置防塵設施導致塵土飛揚嚴重。
」並有科學園區竹南基地示意圖標明污染位置甚詳；而由照片觀之，該道路仍在施工中、道路上土方裸露乾燥，車輛行經該處即引起塵土飛揚污染空氣。是原告違規事實明確，揆諸首揭規定及說明，被告據以處分，並無不合，訴願決定機關駁回訴願，亦無違誤。原告執持前詞主張，核無可採，其訴為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論而為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年三月二十九日
臺中高等行政法院第一庭
法官胡國棟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元）。
中華民國九十一年四月一日
法院書記官莊啟明