裁判字號：最高行政法院100年判字第684號判決
裁判日期：民國100年05月12日
裁判案由：收回被徵收土地
最高行政法院判決
100年度判字第684號上訴人內政部代表人 江宜樺
參加人南投縣政府代表人 李朝卿 被上訴人 高林葱
許蘭 李紹榮 李憲明 蕭秋木 李敏捷 李坤賜 林棖仕 莊玉珠 李博文 李聰明 李三明 李如璧 李紹輝 梁 李秀鑾 李秀敏 李秀珍 李麗玉 上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國98年9月30日臺中高等行政法院98年度訴更一字第2號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、參加人為興辦草屯都市計畫（文十）用地工程，需用坐落南投縣○○鎮○○○段○○○○○○○號等16筆土地（下稱系爭土地），報經臺灣省政府以民國77年8月8日77府地四字第74613號函核准徵收及一併徵收其地上物及同年12月7日77府地四字第128984號函同意更正徵收其中同段343地號土地1筆（面積誤繕），交由參加人公告。原土地所有權人及原土地所有權人之繼承人於92年12月1日，以被徵收土地逾徵收計畫使用期限而未使用，聲請收回系爭土地，參加人於現場會勘後，以系爭土地已於計畫期限內依計畫提供教育事業使用，擬不予發還，報經上訴人同意辦理，被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以95年度訴字第185號判決駁回，被上訴人仍不服，提起上訴，經本院以97年度判字第1139號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理，為原審判決撤銷關於被上訴人部分之原處分及訴願決定，並命上訴人應依原審法院判決見解做成決定，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：本件依徵收土地計畫書第13項所載，計畫進度為「自77年10月1日起至92年9月30日之間開完工」，則系爭土地應於92年9月30日前依照核准徵收土地計畫書所定使用用途完成開工、完工，否則被上訴人即得自92年10月1日起算5年內（即至97年9月30日止）照徵收價額申請收回土地。參加人並未建築任何有關教學園、校舍之設施，系爭土地迄88年僅有興建跑道等設施，且無編列興建校舍等之預算。嗣作為搭建臨時房屋供921災民使用，以迄92年底前收回該建物並予以拆除後仍為荒地。系爭土地歷經15年以上期間仍未作為蓋建富功國民小學（下稱富功國小）教學園及校舍之使用，且於92年9月30日徵收計畫使用屆滿當時，並無跑道、操場、籃球場、排水溝、花台等設施，該等設施係於92年9月30日以後始興建。按本件徵收土地計畫書第1項明載為「教育事業」，即完善之教育事業應需有完善之教學園及校舍。參加人所稱整地施作之200公尺跑道、籃球場、排水溝、花台等設施，根本不是作為興辦教育之用，愈見參加人辦理徵收系爭土地有土地法第219條第1項第1、2款所定情事至明。原審法院現場履勘時，富功國小校長 李耿勳 陳稱：「整體校舍、教室部分，無申請預算設置，僅有書面計畫。」更證明系爭土地自77年10月1日起至今，自始至終均無計畫興建校舍、教室使用。依內政部營建署93年2月20日函所載，復健跑道、水溝、花台、地坪等設施如有施作，亦係於93年2月20日之後完成，已逾核准徵收計畫期限即92年9月30日。且依富功國小所提出之短中長期規劃報告內容記載，上開設施顯係於93年3月後完成，更可證明參加人根本未在核准徵收計畫期限內完成教學園、校舍等教育事業之土地使用。又系爭土地是否符合都市計畫法第83條第2項規定之「不依照核准計畫期限使用」，應就所徵收全部土地整體觀察，非以書面計畫或報告觀察，上開規劃報告自不得作為認定系爭土地是否「已依照核准計畫期限使用」之依據。事實上，系爭土地其上植栽係富功里發展協會居民所種植，籃球場、跑道亦皆開放供居民自由出入休閒使用，愈見非依照核准徵收計畫作教育事業使用。系爭土地施作上開設施，花費總金額僅在數百萬元之間，並未有效利用該土地。又富功國小早在系爭土地被徵收之前即已在中潭公路旁，將農業區變更為學校用地，興建校舍使用，且因15年來富功國小學區人口並無增加，以致系爭土地迄毫無開發使用，空蕩棄置，愈見參加人已無使用系爭土地作為興建富功國小教學園及校舍之需要，事臻明確。是本件就所徵收土地整體觀察，既無明顯事實足認參加人於92年9月30日以前已按核准計畫之徵收事由使用系爭土地。參加人於77年7月間徵收系爭土地，確係預期學生將會增加而欲設立一全新的學校，來因應教育所需，詎知學生人數並未逐年增加而未符預期，所徵收之系爭土地即連預算也未編列，未繼續施設學校使用，而交由富功國小代管迄今。系爭土地於92年9月30日以前並未按已核准計畫之徵收事由使用，參加人更坦言於921地震重建時，係將系爭土地規劃作為富功國小之大型操場，而非作為校舍、教室之規劃使用，自應准許被上訴人請求收回被徵收之土地等語，求為判決撤銷關於被上訴人部分之原處分及訴願決定，並命上訴人應准許被上訴人收回被徵收之土地。
三、上訴人則以：文十用地係由富功國小管理，因該地區都會人口大幅增加，學校有增班情形，該用地規劃為富功國小第2校區。系爭土地於78年完成土地徵收後，於82年中央補助本用地新臺幣（下同）396萬元整地，原有徵收地之土地改良物均已處理，其後又於87年度補助800萬元作整地及施作200公尺跑道、籃球場、排水溝、花台等教育設施，並於88年7月8日完工使用，已於徵收期限內開闢使用，以提供教育事業需要。嗣因921地震，系爭土地供安置921震災災民居住，直至92年11月組合屋拆除後，學校才得以進行整地等相關教育設施工程。系爭土地既經用地之管理機關富功國小於徵收計畫期限內整地、興建跑道、籃球場、排水溝、花台等，以提供教育設施使用需要，又對系爭用地之開闢使用計畫上，富功國小並提具短、中、長期計畫說明報告，積極執行，短期計畫工程已完成，目前中期計畫將籌措財源興建教室，長期亦將新建校舍，以供新設校之需求。參加人確依原核准徵收計畫及徵收目的積極爭取中央經費及編列預算連續執行各項工程興建教育設施使用，故上訴人核定不予發還土地，依法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、參加人陳述略以：按本件徵收計畫附圖雖載有載示校舍及教學園區，但圖示並不清楚，亦無詳細規劃工程期限。且參照教育部92年6月編印之「國民中小學設備基準」明文規定校園建築空間及其附屬設備，參加人已按原核准計畫逐漸使用，興建校園建築空間及其所附屬設備完成，雖未興建校舍完工，但究與不依核准計畫使用之情形有間，且依系爭土地之徵收土地計畫書所載，只須於預定興辦期限中，將系爭土地撥交作為學校用地，並因應國民教育發展之需要，擬定使用計畫，逐步進行符合徵收目的之使用，即屬符合都市計畫法第83條所規定在「核准計畫期限使用」。系爭土地既經用地管理機關富功國小於徵收計畫期限內整地、興建跑道、籃球場、排水溝、花台等，以提供教育設施使用需要，嗣經921地震之不可抗力提供災民緊急避難使用造成開發延宕。於排除災民占用後，富功國小又對本案用地之開闢使用計畫，提具短、中、長期計畫說明報告，並積極執行，目前短期計畫工程已完成，並作為提供富功國小學生體育活動及社區居民休閒之用，符合徵收計畫目的因應國民教育發展之需要。又目前中期計畫將籌措財源興建教室，長期亦將新建校舍，以供新設校之需求，參加人確依原核准徵收計畫及徵收目的積極爭取中央經費及編列預算連續執行各項工程興建教育設施。是本件縱認參加人未於核准徵收計劃書所載完工期限92年9月30日前興建校舍完工，亦無可歸責事由。且依該區歷年學生成長人數可知，富功國小有增班之趨勢，並確有需要本案土地作為教育設施使用。再者，依緊急避難可阻卻違法之法理，及行政訴訟法第198條情況判決之法理，現本件系爭土地之整體利用性已與被徵收前大不相同，應認上訴人等收回徵收土地之請求，於公益有重大損害，且顯與公益相違背。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按土地徵收條例第61條、土地法第219條第1項及都市計畫法第83條規定，不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得收回其土地，其聲請期限，依照土地法第219條規定，自該使用期限屆滿之次日起算5年。本件徵收土地計畫書所載計畫進度為「自77年10月1日起至92年9月30日之間開完工」，惟因921大地震，南投縣受創嚴重，南投縣草屯鎮公所依據921震災重建暫行條例第23條第1項前段規定，借用系爭土地興建組合屋提供災區居民居住，借用系爭土地之期間為4年，該4年期間自應予以扣除，本件徵收使用期限即應延至96年10月1日。又行政法院審查課以義務訴訟之判決基準時點，應以事實審行政法院言詞辯論終結時之事實狀態為基準時，而原審法院言詞辯論期日係98年9月16日，已逾本件徵收使用期限96年10月1日，先予敘明。經查，本件徵收計畫目的係教育事業，含有校舍及運動場設施。次查，參加人於系爭被徵收土地78年完成土地徵收後，即委由富功國小辦理開發，並補助經費整地、施作200公尺跑道、籃球場、排水溝、花台等設施。又原審法院至系爭土地現場履勘時，系爭土地上並無校舍之興建，富功國小校長李耿勳並陳稱：「目前有供本校學生體育活動及社區居民休閒之用。」、「整體校舍、教室部分，無申請預算設置，僅有書面計畫。」，另依富功國小經營文十學校預定地短中長期規劃報告，參加人僅稱中期計畫將籌措財源興建教室，長期亦將新建校舍，以供新設校之需求，尚無法提出有編列預算興建校舍之事證，是系爭土地僅有計畫興建校舍及教室，但無具體之進行措施如編列預算及整地興建等步驟，參加人顯未按原核准計畫逐漸使用系爭土地。又查富功國小學生人數逐年減少，參加人教育處科員雖稱學生運動空間不足，惟該校學生僅526人，數百人數使用目前運動設施，尚難謂不足，又系爭土地離該國小有7、8百公尺之相當距離，該國小步行至系爭土地，再使用該土地上之200公尺跑道，亦有不便之處，參加人歷經20年期間，未曾編列預算於系爭土地興建校舍，足徵富功國小學區之學童，不但未如預期增加，且有減少之趨勢，如收回被徵收之系爭土地，對公益顯然並無重大危害，並無行政訴訟法第198條規定之適用。因將原決定及原處分關於否准被上訴人聲請照原徵收價額收回參加人辦理草屯都市計畫(文十)用地徵收之南投縣○○鎮○○○段○○○○號、860地號2筆土地之部分均予撤銷，並命上訴人應准許被上訴人收回被徵收之土地。
六、本院查：按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」、「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。未依核准徵收原定興辦事業使用者。」、「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」分別為土地徵收條例第61條、土地法第219條第1項及都市計畫法第83條所明定。又「都市計畫法第83條規定：『依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所稱『呈經核准之計畫期限使用』，依本部71年10月22日台內營字第110884號函釋，係指土地徵收計畫書內敘明之使用期限而言。至不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人收回其土地之期限，該法條未規定，仍適用土地法第219條之規定。準此，依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內敘明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地，其聲請期限，依照土地法第219條規定，自該使用期限屆滿之次日起算5年。」亦經上訴人84年9月26日台（84）內地字第8488181號函明釋在案。次按「都市計畫法第83條第2項規定之『不依照核准計畫期限使用』，應就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地者，原土地所有權人不得聲請收回土地。非謂需用土地人，就欲興辦事業之工程，於該徵收計畫所載完工日尚未全部完工，原土地所有權人即可聲請收回土地。」亦經本院97年11月份第2次庭長法官聯席會議作成決議。經查本件徵收土地計畫書所載計畫進度為「自77年10月1日起至92年9月30日之間開完工」，惟因921大地震，南投縣草屯鎮公所依據921震災重建暫行條例第23條第1項前段規定，借用系爭土地興建組合屋提供災區居民居住，借用系爭土地之期間為4年，該4年期間自應予以扣除，本件徵收使用期限即應延至96年10月1日。又行政法院審查課以義務訴訟之判決基準時點，應以事實審行政法院言詞辯論終結時之事實狀態為基準時，而原審法院言詞辯論期日係98年9月16日，已逾本件徵收使用期限96年10月1日，先予敘明。再查，本件徵收土地計畫書第3項興辦事業之性質係「教育事業」，第12項所附「土地使用配置圖」圖例上有校舍及教學園區，並有校舍位置及棟數4棟暨運動場跑道(見原審卷第270頁)。是該徵收計畫目的係教育事業，含有校舍及運動場設施，又所謂「被徵收土地依核准計畫使用」，是指被徵收土地已按原核准計畫逐漸使用，是縱未達到該土地之全部使用，然須整體而言，徵收計畫之使用，在外觀上已逐漸具體化，亦即客觀上，可從已完成之工作中，預見未完成之工作，合理預期將會接續進行而言。經查系爭被徵收土地78年完成土地徵收後，固於88年7月8日施作200公尺跑道、籃球場、排水溝、花台等設施使用，惟尚非依原核准徵收計畫完成校舍及運動場設施使用，況於88年發生921地震，系爭被徵收土地，曾提供興建組合屋供安置災民居住，原相關設施已遭破壞，直至92年11月組合屋拆除後，固恢復跑道、水溝、花台及地坪等設施，惟經原審於98年2月20日至系爭土地現場履勘時，系爭土地僅有圍籬圍繞、四個籃球場、2百公尺跑道、一間廁所、植栽及照明措施等，其上並無原核准計畫校舍之興建，且富功國小校長李耿勳亦於原審稱：
「整體校舍、教室部分，無申請預算設置，僅有書面計畫。」即參加人亦僅稱中期計畫將籌措財源興建教室，長期亦將新建校舍，以供新設校之需求等語，惟亦無法提出有編列預算興建校舍之事證，足徵系爭土地僅有計畫興建校舍及教室，但無具體之進行措施如編列預算及整地興建等步驟，原判決以參加人顯未按原核准計畫逐漸使用系爭土地，被上訴人依都市計畫法第83條第2項及土地法第219條規定，向上訴人聲請照原徵收價額收回系爭被徵收土地，即非無據，依法自無違誤。上訴意旨稱本件徵收就所徵收土地已為跑道、水溝、花台及地坪等設施之逐漸使用，依全部土地整體觀察，已有明顯事實，足認在相關範圍內，原判決有割裂之認定，有違反司法院釋字第236號解釋及本院68年判字第52號判例意旨云云，惟查本件徵收意在作教育事業之使用，其使用重在校舍及教學園區之建築，運動場設施無非配合校舍及教室建築完成後之附屬功能，本件即便認跑道等設施與教育事業有關，屬逐漸使用之一部分，惟自徵收計畫於77年間經核准後，迄今20餘年，非惟尚未建築主要設施，即便對如何建築之具體進行措施如編列預算及整地興建等步驟，猶尚闕如，實難認本件確有按原核准計畫逐漸使用系爭土地，上訴意旨指摘原判決有割裂認定之違法云云，即無可採。再查原審業經至現富功國小為現埸勘驗，查明富功國小學生人數逐年減少，該校學生僅526人，數百人數使用目前運動設施，尚難謂不足，又系爭土地離該國小有7、8百公尺之相當距離，該國小步行至系爭土地，再使用該土地上之跑道，亦有不便之處，且系爭土地上依原審現埸勘驗，亦僅其上設有活動籃球架之四個籃球埸、200公尺跑道、一間廁所、簡易照明及植裁，價值非鉅，即便該設施部分屬非融通物，所造成之損失與之徵收土地價值相衡，亦屬有限，如收回被徵收之系爭土地，對公益顯然並無重大危害，因而原判決認本件准予被上訴人聲請收回土地，而無行政訴訟法第198條為情況判決之適用，自屬正確，上訴意旨主張系爭土地倘准予被上訴人收回，則其上設施屬不融通物，勢必拆除，對公益有重大之損害，原判決准予被上訴人收回，有違司法院釋字第534號解釋意旨云云，惟查上開解釋乃係指因收回之土地上之設施，屬不融通物，倘收回造成公益重大損害時，原土地所有權人因不得聲請收回時，應予以補償，非謂凡聲請收回土地上之設施屬不融通物，均不得聲請收回，上訴人以此主張原判決違背該解釋意旨，自屬誤會。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年5月12日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官黃淑玲法官鄭小康法官林樹埔法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國100年5月12日
書記官黃淑櫻