裁判字號：最高行政法院100年判字第735號判決
裁判日期：民國100年05月12日
裁判案由：追繳俸給
最高行政法院判決
100年度判字第735號上訴人 曾瓊玉 被上訴人經濟部水利署代表人 楊偉甫 上列當事人間追繳俸給事件，上訴人對於中華民國98年12月9日臺中高等行政法院98年度訴字第424號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人自民國95年9月1日調任被上訴人所屬水利行政組法制職系視察（現職），並按公務人員專業加給表（五）規定支領專業加給。嗣被上訴人審認上訴人不符專業加給表（五）規定，乃以98年1月10日經水人字第09810000280號函撤銷原支領之專業加給，改依專業加給表㈠支領，並檢附上訴人應繳回金額及按月分攤明細表，追繳其自95年9月1日至97年12月31日溢領之專業加給共計新臺幣（下同）209,916元，扣除同時補發之工程獎金77,736元，應繳回132,180元。上訴人不服，提起復審及行政訴訟，均遭駁回，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人法律研究所畢業，並通過83年全國性公務人員高等考試一級考試法制職系法制科考試及格，嗣於95年9月1日起任職於被上訴人所屬水利行政組第一科，擔任法制職務，職稱為視察迄今，經 銓敘 部銓敘審定職務歸列為法制職系，上訴人並支領法制加給在案。上訴人所辦理法制業務，除被上訴人所有業務組室外，尚包括提供被上訴人輔助單位及所屬河川局、水資源局之法律諮詢，故上訴人應已符合公務人員專業加給表（五）適用對象之⑴、⑵項規定。又公務人員俸給法第18條授權考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，然公務人員加給給與辦法第3條第2款將性質上確實為組織法規之辦事細則與處務規程排除在外，不僅逾越母法之授權範圍，增加法律所無之限制，並明顯違反中央行政機關組織基準法第8條第1項及中央法規標準法第11條規定，是公務人員加給給與辦法第3條第2款之規定應屬例示規定。其次，公務人員專業加給表（五）係於中央行政機關組織基準法公布00年0月0日生效，若認依中央行政機關組織基準法所定之處務規程或辦事細則明定辦理法制業務之職務，亦不得支領法制加給，於法規適用上將產生更大之疑慮。又上訴人所屬水利行政組第一科，雖未有「法制單位」之名稱，惟所從事業務均為辦理法制業務之職務，並符合行政院98年1月22日院授人力字第0980060586號函頒「行政院及所屬中央各級機關法制業務人力配置及運用原則」所定辦理法制業務之規定，故上訴人所擔任之「視察」，係專任辦理法制工作之職務，符合公務人員專業加給表（五）第5款係以「專任法制職務」作為發給法制加給之要件。再依公務人員專業加給表（五）第5款之規定，得支領法制加給之職務，必須是組織法規明定辦理法制業務之「職務」，並非限於組織法規明定特定法制職務之「職稱」，始得支領法制加給。現被上訴人將法制類科考試及格、專辦法制工作且職務歸系為法制職系之人員得否支領法制加給，繫於服務機關組織法規是否屬公務人員加給給與辦法所列舉之組織法規，此種差別待遇並無正當理由，違反行政程序法第6條規定，顯已增加法令所無之限制。再者，上訴人於95年9月1日商調至被上訴人處時，被上訴人所屬水利行政組第一科已有一職務歸列為法制職系之祕書，並已依公務人員專業加給表（五）支領法制加給近2年，被上訴人亦告之上訴人到職可支領法制加給，揆其性質乃屬授益之行政處分，上訴人因信賴該授益處分，故應有信賴保護原則之適用。另被上訴人雖提出行政院人事行政局94年復行政院農業委員會函，惟依該函說明二之反面解釋，倘該局暫行組織規程及編制表設有法制單位或明定專任辦理法制業務之職務，即符合公務人員專業加給表（五）之情形。查行政院農業委員會水土保持局組織法規之規範情形與被上訴人相同，其相關人員既符合支領法制專業加給之標準，為何上訴人被認定不符合規定？又公務人員俸給法並未有得轉授權訂定其他法規命令之明文，故公務人員加給給與辦法再授權行政院訂定加給表，已違反司法院釋字第524號解釋所揭示之「再授權禁止原則」，而與法律保留原則有違。再依復審機關98年第8次委員會議紀錄乙、討論事項之附帶決議（二）亦認定公務人員專業加給表之訂定違反法律保留原則，況行政院所定之各種加給表，不僅未依行政程序法第157條第3項之規定發布，亦未依政府資訊公開辦法公開資訊，多數之專業加給表更以密件處理，其適法性實有疑義。退步言，即便上訴人有應繳回溢領加給之情事，惟被上訴人對上訴人追繳法制職系人員專業加給，係基於公法上之不當得利請求權，應準用民法有關不當得利之規定，被上訴人並無單方裁量之決定權，性質上非屬行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，仍應由被上訴人提起一般給付訴訟，不得逕以行政處分為之。現上訴人經被上訴人處分撤銷原支領法制加給之資格後，除追繳自95年9月1日至97年12月31日被上訴人所稱溢領之專業加給外，於98年1月間所發放之97年年終工作獎金、考績獎金、不休假加班費均依公務人員專業加給表（一）之標準支給，剋扣短發如附表所示之扣款金額，並自98年4月1日起停發上訴人月俸之法制專業加給，改依加給表（一）核給一般專業加給，且逕自上訴人4月份薪資中違法剋扣98年1至3月已發之法制專業加給及一般專業加給之差額19,890元。以上關於被上訴人未依法制加給支給部分，因係以上開98年1月10日經水人字第09810000280號處分應否撤銷為據，爰依行政訴訟法第8條第2項之規定合併提起給付訴訟等語。求為判決將復審決定及原處分關於上訴人之部分均撤銷，被上訴人應依公務人員專業加給表（五）支給薪資；同時返還上訴人98年1月至12月已支領薪資中，公務人員專業加給表（五）與公務人員專業加給表（一）之差額79,560元、97年年終工作獎金9,945元、97年考績獎金3,315元、97年不休假加班費3,085元，及依附表所示各款項扣款之日起至清償日止，按週年利率5%計算利息。
三、被上訴人則以：依公務人員加給給與辦法第1條、第3條第2款及公務人員專業加給表（五）規定，各機關法制職系人員，除須具備法律系所畢業之學歷或法制類科考試及格之資格外，尚需符合依機關組織法規設置法制機構（單位）或明定辦理法制業務之職務，始得按公務人員專業加給表（五）規定支領法制專業加給。又行政院人事行政局94年4月6日局給字第0940008390號函釋行政院農業委員會水土保持局監測管理組之法制專員，以該局分層負責明細表及職務說明書所列工作事項，尚不合依專業加給表㈤支領法制專業加給之規定。且參酌公務人員保障暨培訓委員會另案95年8月1日95公審決字第0243號、97年5月13日97公審決字第0183號有關不符公務人員專業加給表（五）、（二十）復審決定書，均有駁回之案例。另洽詢經濟部所屬之商業司、投資業務處、國際貿易局、中小企業處、加工出口區管理處等機關（單位），均因非屬機關組織法規設置法制機構（單位）或明定辦理法制業務之職務，皆未核給法制職系人員專業加給。衡諸現行公務人員專業加給表（五），係一體適用於全國各行政機關，具一致性原則，被上訴人尚無自由裁量之權限。另審酌被上訴人組織法規（經濟部水利署組織條例）並未設置法制機構或單位，組織法規亦未明定辦理法制業務之職務。法制業務職掌及工作項目僅係規範於辦事細則及職務說明書。且被上訴人所屬水利行政組（業務單位）法制職系視察（上訴人所占職務）亦非屬組織法規明定辦理法制業務之職務，原核給法制專業加給，與規定未符。被上訴人爰停止上訴人依專業加給表（五）支領之法制專業加給，而改按專業加給表（一）核發，並依法追繳上訴人自95年9月1日至97年12月31日止之期間溢領專業加給差額。又上訴人溢領之加給差額，經與公務人員支領專業加給之平等性、貫徹依法行政原則及國庫財政等公益衡酌，上訴人主張之信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益，應與信賴保護原則無違。被上訴人作成本件原處分並無違誤，且為復審決定所維持。另復審機關公務人員保障暨培訓委員會98年第8次委員會議決議建議檢討修正公務人員加給給與辦法及公務人員專業加給表（五）相關規定，以杜爭議，惟現行公務人員加給給與辦法及公務人員專業加給表（五）尚未修正以前，仍應依現行法令辦理等語，資為抗辯。求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依公務人員俸給法第19條第1項明定：「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳」，是被上訴人之追繳處分，係依法有據，上訴人稱被上訴人對其追繳係基於公法上之不當得利請求權，被上訴人並無單方裁量之決定權，不得以行政處分之方式行之，並非可採。又公務人員專業加給表（五），係依公務人員俸給法第18條第1項、公務人員加給給與辦法第5條第1項、同辦法第13條等規定，由行政院訂定各種加給表後，經考試院同意依該表辦理，該表成為公務人員加給給與辦法之一部分，並適用於全國公務人員，自無違反行政法上之法律保留原則；上訴人所稱公務人員專業加給表(五)之訂定有違司法院釋字第524號解釋所揭示之「再授權禁止原則」，與法律保留原則有違，亦無可採。再按，公務人員專業加給表（五）為規定法制人員專業加給，對於申請支領該項加給之資格條件予以明文規定，核與公務人員俸給法第18條第1項及公務人員加給給與辦法第13條之規定並無牴觸，亦符合比例原則之要求。另該表內容均可在網路上查得，上訴人指稱行政院所定之各種加給表未依行政程序法第157條第3項之規定發布，亦未依政府資訊公開辦法公開資訊，多數之專業加給表更以密件處理，尚非事實。準此，依公務人員加給給與辦法第1條、第3條第2款及公務人員專業加給表（五）規定，各機關法制職系人員，除須具備法律系所畢業之學歷或法制類科考試及格之資格外，尚需符合依機關組織法規設置法制機構（單位）或明定辦理法制業務之職務，始得按公務人員專業加給表（五）規定支領法制專業加給。上訴人稱公務人員專業加給表（五）第5款並非以「法制專責單位」為前提，而係以「專任法制職務」作為發給法制加給之要件，專任法制職務並不排除其他業務單位之人員得辦理法制業務，僅需該專任職務人員必須專門辦理法制業務，而不兼辦其他業務即可領取該加給，自屬無據。另被上訴人組織法規即經濟部水利署組織條例，並未有設置法制機構或單位之規定，亦未有明定辦理法制業務之職務，被上訴人所屬水利行政組並非經濟部水利署辦事細則第10條規定之法制機構或單位，僅係兼辦法制業務之單位，上訴人雖為大學法律研究所碩士，並經 銓敘部銓 敘審定職稱為「視察」，職系為法制，縱使其專任辦理被上訴人之法制業務，惟被上訴人辦事細則亦未有該辦理法制業務之「視察」職務之規定，上訴人尚不符合公務人員專業加給表（五）之規定，而得支領法制專業加給。又行政程序法上所規定之信賴利益，係指人民信賴原行政處分或行政法規有效，而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，如主管機關核發人民申請之建造執照，人民基於此信賴基礎而建造建物，人民對於已建造之建物，自有信賴利益存在等情形，而信賴利益並非現存之利益，政府機關給付人民之津貼或公務人員之薪俸，係屬金錢而為單純之現存利益，因此受領人將現存利益予以消費，尚難認為係信賴表現之行為，是被上訴人以系爭專業加給有誤發之事由，予以撤銷並向上訴人追繳溢領之法制人員專業加給，與信賴保護原則並無違背。從而，被上訴人於97年11月間因行政院人事行政局為配合調查全國法制單位及法制人員配置情形，被上訴人將其法制人員配置情形函復經濟部後，該部人事處電告被上訴人並無「法制單位」，乃作成本件對上訴人撤銷其法制人員專業加給，改依公務人員專業加給表（一）支領，並檢附上訴人應繳回金額及按月分攤明細表，追繳其自95年9月1日至97年12月31日溢領之專業加給共計209,916元，依上開規定及說明，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，上訴人請求撤銷復審決定及原處分關於上訴人之部分，及被上訴人應依公務人員專業加給表（五）支給薪資；同時返還上訴人98年1月至12月已支領薪資中，公務人員專業加給表（五）與公務人員專業加給表（一）之差額79,560元、97年年終工作獎金9,945元、97年考績獎金3,315元、97年不休假加班費3,085元，及依附表所示各款項扣款之日起至清償日止，按週年利率5%計算利息，為無理由等由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨及補充理由除復執與起訴主張相同之論證外，另略以：（一）經濟部水利署辦事細則如屬公務人員專業加給表（五）所稱之組織法規，被上訴人內部雖未設有法制專責單位，而係依前揭辦事細則第10條第1款、第2款規定，由上訴人所屬水利行政組（第一科）辦理「法規、行政規則與解釋之審訂及發布等相關事項」、「訴願、國家賠償及契約相關案件之協助與彙辦」之法制業務，上訴人即得因專任辦理被上訴人法制業務，而有公務人員專業加給表（五）規定之適用。況與上訴人任職之水利署同為三級機關之行政院農業委員會水土保持局及漁業署等，所適用之組織法規性質相同，所屬法制人員均給與法制加給。原判決未加以詳查，竟在被上訴人所屬水利行政組究為專責或兼辦法制業務之單位一事著墨，對於上訴人前開訴訟上重要之攻擊方法，則恝置不論，又未說明其不採之理由及法律意見為何，顯有判決不備理由及不適用公務人員俸給法第2條第5款、憲法第7條、行政訴訟法第209條第3項之違背法令。（二）又依公務人員俸給法第19條第1項規定，其有權追繳者，應為審計機關而非支給機關。本件姑不論公法上不當得利返還請求權之行使，行政機關得否以其單方所為之行政處分即可命人民返還，抑或必須立於與人民相同地位而以訴訟方式請求始可，被上訴人既非審計機關，自無從依上開規定對上訴人為追繳處分。原判決就此部分，竟謂「被上訴人依前述規定對上訴人追繳未依規定項目數額之支給，而為對上訴人發生公法上法律效果之行政處分，該追繳處分係依法有據」云云，顯有判決適用公務人員俸給法第19條第1項不當之違背法令。（三）本件上訴人自83年通過全國性公務人員高等考試一級考試法制職系法制科考試及格後，即在行政機關或單位內任法制人員，並領有法制專業加給，嗣於95年9月1日調任被上訴人所屬行政組法制職系視察之現職時，亦係信賴該職務得按公務人員專業加給表（五）規定支領法制專業加給而就任，即是對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，而須受信賴之保護。況上訴人如非對於被上訴人依公務人員專業加給表（五）規定發給俸給之行為有所信賴，又豈能「受領」該俸給？且有無此項法制專業加給可資領取，亦必影響及於上訴人日後對於日常生活消費之處理或財產上之運用，均難謂非信賴表現行為，此觀本院88年度判字第3903號判決之意旨亦明。是上訴人前開所為「就任」、「領取」及「俸給運用」等行為，均屬信賴表現行為。原判決徒以「政府機關給付人民之津貼或公務人員之薪俸，係屬金錢而為單純之現存利益，受領人將現存利益予以消費，尚難認為係信賴表現之行為」為由，遽謂被上訴人向上訴人追繳溢領之法制人員專業加給，與信賴保護原則並無違背云云，核與司法院釋字第589號解釋意旨不符，且漏未斟酌上訴人就任被上訴人所屬行政組法制職系視察職務之行為，能否構成信賴表現而有信賴保護原則之適用，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由及判決不適用行政程序法第8條、司法院釋字第589號解釋、司法院院字第1557號解釋之違背法令。（四）其次，公務人員專業加給表（五）（3）、第5點應包括「經濟部水利署辦事細則」在內，上訴人既為依該辦事細則專任辦理法制業務之視察，自符合該專業加給表（五）之要件，是本件本應依公務人員加給給與辦法及公務人員專業加給表（五）之規定，給與上訴人法制專業加給，即無違反法律授權原則之問題。反之，如認為被上訴人之說法即認公務人員加給給與辦法第3條第2款所稱之組織法規不包括「辦事細則」乙節可採，則有違法律授權原則問題，此時，應回歸母法，適用公務人員俸給法之相關規定及其意旨，令上訴人得支領法制專業加給，原審就此有判決不適用前揭法規及適用不當之違背法令。又依行政程序法相關規定，各類專業加給表自均應依法刊登政府公報或新聞紙。然查主管機關並未履行政府資訊公開之相關規定，實有違誤。（五）又銓敘部「公務人員加給給與辦法部分條文修正草案」已將處務規程或辦事細則規定為「組織法規」的一部分，並非新增法規原未規範之事項，而係本應依中央行政機關組織基準法規定，「組織法規」者，當包括處務規程或辦事細則。另「經濟部水利署辦事細則」於92年4月23日發布，中央行政機關組織基準法於93年6月23日公布，「經濟部水利署辦事細則」隨即依該中央行政機關組織基準法之規定，於同年9月29日為修訂發布，則「經濟部水利署辦事細則」自應屬修正之「公務人員加給給與辦法部分條文修正草案」第3條第2款之「依中央行政機關組織基準法訂定發布之處務規程、辦事細則」之組織法規。（六）本院倘認上訴人不應支領法制加給，又無信賴保護原則之適用，被上訴人有權要求上訴人返還系爭差額，則上訴人於95年9月1日至97年12月31日期間，因被上訴人誤為核定法制人員專業加給，並以該俸給為基準，於支薪日扣繳上訴人之公教人員保險費、全民健康保險費、互助金及退輔金等均有溢繳，此係因被上訴人之過失所致，被上訴人就此部分應予返還。而上訴人上揭費用中溢繳部分之金額，應與被上訴人誤核溢發部分之金額抵銷，被上訴人僅能就抵銷後之餘額，要求上訴人返還等語。
六、本院查：
㈠、本件關於被上訴人之追繳處分，係依法有據，另按公務人員之加給，依公務人員俸給法第5條規定，分為職務加給（對主管人員或職責繁重或工作具有危險性者加給之）、技術或專業加給（對技術或專業人員加給之）及地域加給（對服務邊遠或特殊地區與國外者加給之）3種。其中技術或專業加給又涉及各種不同之技術及專業，所需之專業程度、資格條件各有不同，有涉及極細節性、技術性之事項者，無法鉅細靡遺皆於法律中訂定，故法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。同法第18條第1項規定：「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」而考試院會同行政院依該法授權訂定之公務人員加給給與辦法第5條第1項規定：「職務加給、技術或專業加給均依其銓敘審定職等支給。但權理人員，依權理之職務在職務列等表上所列最低職等支給。」同辦法第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」此既經法律授權考試院及行政院會同訂定辦理，自無違反行政法上之法律保留原則。依公務人員加給給與辦法第1條、第3條第2款及公務人員專業加給表(五)規定，各機關法制職系人員，除須具備法律系所畢業之學歷或法制類科考試及格之資格外，尚需符合依機關組織法規設置法制機構（單位）或明定辦理法制業務之職務，始得按公務人員專業加給表(五)規定支領法制專業加給。依被上訴人組織法規即經濟部水利署組織條例，並未有設置法制機構或單位之規定，亦未有明定辦理法制業務之職務，被上訴人所屬水利行政組並非法制機構或單位，僅係兼辦法制業務之單位，上訴人雖為大學法律研究所碩士，並經銓敘部銓敘審定職稱為「視察」，職系為法制，縱使其專任辦理被上訴人之法制業務，惟被上訴人辦事細則亦未有該辦理法制業務之「視察」職務之規定，上訴人尚不符合公務人員專業加給表(五)之規定，而得支領法制專業加給。且原處分並無違信賴保護原則等情，業據原審說明其得心證之理由(原判決事實及理由七、
八、九、十、、參見)，經核其認事用法並無違經驗或論理法則，亦無判決不適用法規或適用不當之違背法令之情形。上訴人所指其得因專任辦理被上訴人法制業務，而有公務人員專業加給表（五）規定之適用；與上訴人任職之水利署同為三級機關之行政院農業委員會水土保持局及漁業署等，所適用之組織法規性質相同，所屬法制人員均給與法制加給，對於上訴人前開訴訟上重要之攻擊方法，則恝置不論，又未說明其不採之理由及法律意見為何，顯有判決不備理由；被上訴人非審計機關，無從依上開規定對上訴人為追繳處分，有判決適用公務人員俸給法第19條第1項不當之違背法令；原判決謂被上訴人向上訴人追繳溢領之法制人員專業加給，與信賴保護原則並無違背，與司法院釋字第589號解釋意旨不符，有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由及判決不適用行政程序法第8條、司法院釋字第589號解釋、司法院院字第1557號解釋之違背法令；依行政程序法相關規定，各類專業加給表自均應依法刊登政府公報或新聞紙，主管機關並未履行政府資訊公開之相關規定，實有違誤等等。無非係就原審業已論斷而不採之見解續予爭執，核屬法律見解歧異問題，或係就原審已論斷者，泛指未論斷或理由不備，均不足據此指原判決有違背法令之情形。縱原判決就上訴人部分主張有未於判決中加以說明者，惟因與判決之結果尚不生影響，與所謂判決不備理由之違法情形仍不相當。
㈡、至於上訴人主張其於95年9月1日至97年12月31日期間，因被上訴人誤為核定法制人員專業加給，並以該俸給為基準，於支薪日扣繳上訴人之公教人員保險費、全民健康保險費、互助金及退輔金等均有溢繳，此係因被上訴人之過失所致，被上訴人就此部分應予返還部分，經查並非原處分追繳範圍，上訴人亦未於原審主張，本院為法律審，自無從加以審酌，核屬上訴人得否另案主張問題，與本件論斷原判決是否有違背法令無涉。上訴人主張上揭費用中溢繳部分之金額，應與被上訴人誤核溢發部分之金額抵銷，被上訴人僅能就抵銷後之餘額，要求上訴人返還部分，無足據為本件上訴有利判斷之論據。綜上所述，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年5月12日
最高行政法院第四庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年5月12日
書記官彭秀玲