裁判字號：最高行政法院98年判字第147號判決
裁判日期：民國98年02月19日
裁判案由：退休給與
最高行政法院判決
98年度判字第147號上訴人臺北縣政府代表人甲○○訴訟代理人 蔡進良 律師被上訴人乙○○
丙○○○兼上二人共同訴訟代理人丁○○(原名 程龍飛 )上列當事人間退休給與事件，上訴人對於中華民國95年12月21日臺北高等行政法院94年度訴字第3650號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、被上訴人等（即原審原告）係臺北縣新店市大豐國民小學已故退休教師訴外人 程子 宜之遺族。 程子宜 於民國90年間赴大陸探親，因中風致2年間無返臺記錄，於92年8月8日遭前內政部警政署入出境管理局（現為內政部入出國及移民署）註記「遷出國外」，上訴人（即原審被告）乃依「支領月退休給與之公立學校教職員赴大陸地區長期居住改領停領及恢復退休給與處理辦法」（下稱教職員支領月退休金處理辦法）第4條第4項規定，自93年7月起暫停發給程子宜月退休金、93年年終獎金及三節慰問金。 嗣程子 宜於94年4月病逝，被上訴人等向上訴人申請補發上開停發金額，上訴人以94年5月23日北府人三字第0940393657號函（下稱原處分）否准，被上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。經原審判決被上訴人一部勝訴，一部敗訴，上訴人就其敗訴部分提起上訴，被上訴人就其敗訴部分則未上訴。
二、被上訴人（即原審原告）在原審起訴意旨略以：（一）教育部訂定之「教職員支領月退休金處理辦法」第4條第4項之規定，逾越臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第26條第5項之授權範圍，應屬無效。（二）上訴人援引行政院人事行政局83年1月26日83局給字第764號函為據，停發訴外人程子宜年終獎金及三節慰問金。惟行政院人事行政局上開函係引述銓敘部68年7月10日（68）台楷特一第15963號函有關「遺族僑居國外暫停照護，俟其返國後再行續辦。」之規定所作成，惟此二函件是否經法律授權？是否逾越法律之授權範圍？均有疑義。是上訴人亦不應停發年終獎金及三節慰問金。（三）本件訴外人程子宜遭上訴人停發之退休給與金額為：93年7月份至12月份可領月退休給與新臺幣（下同）21萬6,969元、94年1月份至6月份可領月退休給與22萬3,276元、93年中秋節慰問金2,000元、94年春節慰問金2,000元、93年年終獎金5萬1,939元，合計為49萬6,184元。而程子宜已於94年4月8日亡故，被上訴人為其繼承人，自得依法請領等語，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請上訴人應給付被上訴人49萬6,184元及法定利息。
三、上訴人（即原審被告）則以：（一）查故退休教師程子宜於90年間返大陸探親，2年間無返臺記錄，92年8月8日遭入出境管理局依戶籍法規定註記為「遷出國外」，嗣又因其重病無法返臺，上訴人依教職員支領月退休金處理辦法第4條第4項規定，以程子宜係退休教職員，然未依兩岸人民關係條例第26條第1項規定辦理，即自行前往大陸地區長期居住，且亦未於大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，又仍在大陸地區居住等由，自93年7月起暫停其受領月退休給與之權利，依法並無不合。（二）次查行政院人事行政局83年1月26日83局給字第00764號函意旨，僅涉及赴大陸探親之退休人員，其返臺後之續辦發給年節慰問金，並無所謂「補發」之情形，是被上訴人請求補發三節慰問金，亦於法無據。被上訴人之訴為無理由，應予駁回等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）月退休金、年終獎金部分：1.臺灣與大陸因分屬不同之政治實體致不相往來，為捍衛國家及保障人民之安全，憲法固賦予政府基於某些特殊考量而制定法律或頒布行政命令為特別規範，然涉及人民權利行使之限制或剝奪，非依法律或基於法律授權訂定之法規命令，仍不得為之。兩岸人民關係條例第26條第5項規定係針對同條第1項及第3項所謂退休給與之改領與停止受領及恢復退休給與之細節性、技術性事項規定授權主管機關訂定法規命令，教育部即據上開授權，以93年11月5日台字第0000000000A號令訂定教職員支領月退休金處理辦法。至退休教職員未依兩岸人民關係條例第26條第1項規定辦理，自行前往大陸地區長期居住，其未在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，其居住大陸期間之月退休給與如何處理，兩岸人民關係條例則未加以規範。惟教育部訂定之教職員支領月退休金處理辦法第4條第4項卻規定：「退休教職員未依兩岸人民關係條例第26條第1項規定辦理，自行前往大陸地區長期居住，其未在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，居住大陸地區期間，暫停其領受月退休給與之權利，俟其申請改領或回臺居住時，得依相關規定申請回復請領權利。」此項規定乃限制支領月退休而未依兩岸人民關係條例第26條第1項規定辦理，自行前往大陸地區長期居住，其未在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照之教職員，居住大陸地區期間領受月退休給與權利之行使，揆諸上揭說明，自應由法律定之，如由主管機關以命令方式補充，則須有法律之授權。兩岸人民關係條例第26條第5項既未就類此事項授權，則依行政程序法第158條第1項第2款規定，教職員支領月退休金處理辦法第4條第4項規定應歸於無效。2.查程子宜既核定符合支領月退休金之條件，其雖於90年7月間赴大陸探親並因重病滯留而無法返臺，然其於滯留期間係以加簽臺胞證之方式滯留大陸，且在大陸地區未設有戶籍，亦未領用大陸地區之護照，即不符兩岸關係條例第26條第1、3項暫停受領月退休給與之規定。上訴人竟依上開無效之教職員支領月退休金處理辦法第4條第4項規定拒絕核發程子宜93年7月至94年6月之月退休金與93年度年終獎金，即屬無據。
又此項權利既經程子宜生前委由被上訴人丙○○○行使，其死後依法即為被上訴人繼承，從而被上訴人請求上訴人補發此部分之給付及法定利息，並由彼等受領，依上述說明及民法第233條之法理，核屬正當。（二）三節慰問金部分：1.按早年因國家財政困難，公務人員所領薪津一般僅足以維持生活所需，致退休後晚年生活常陷入經濟危機，為此，國家訂頒退休人員照護事項之相關規定，以達照護目的。惟此係屬國家體念公務人員終其一生之辛勞，於其退休後逢年過節所為之慰問、致意，核屬給付行政之範疇，政府自得依國家財政狀況與照護目的，考量或調整核發對象與條件；又既屬政府照護，茍設限以居住政府治權所及範圍之公務人員為限，亦難謂其不法。行政院於58年11月11日訂頒「退休人員照護事項」，嗣為因應退休人員出國旅遊、僑居外國、滯留大
陸、喪失國籍、探親等事宜，行政院人事行政局並於89年11月13日邀集銓敘部、教育部、財政部、主計處等單位檢討會商，乃修正「退休人員照護事項」中退休人員之適用範圍，凡在國內設有戶籍者，即可發給，若於年節前出國者，即應出具委託書，供機關辦理。因此退休人員於三節期間，無論其人是否在國內，凡在國內設有戶籍者，即可發給。3.查程子宜於90年間赴大陸探親並因重病無法返臺，92年8月8日遭內政部警政署入出境管理局依戶籍法規定註記「遷出國外」。縱程子宜並無遷移戶籍之本意，惟前內政部警政署入出境管理局係本於法律之規定而為之註記，乃屬法律規定之效果，是自92年8月8日起，程子宜在國內即無戶籍之設立，上訴人停發93年中秋節慰問金與94年春節慰問金計4,000元，並無違誤。（三）綜上，本件被上訴人請求補發93年7月起至94年6月止之退休給與及93年年終獎金部分，核屬正當，爰將原處分及訴願決定否准被上訴人請求部分撤銷；至被上訴人請求核發93年中秋節與94年春節慰問金部分，則應予駁回等語，固非無見。
五、惟本院按：
（一）人民請求國家為一定之行為時，國家應為之行為，可能是法律行為，也可能是事實行為。如屬法律行為，可能為行政處分，亦可能為行政處分以外之其他法律行為。如屬行政處分者，人民固應依行政訴訟法第5條之規定，提起課予義務訴訟。如屬行政處分以外之法律行為或事實行為，則得依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟。至於事實行為中之金錢給付，須因公法上原因發生財產上之給付，請求金額已獲准許可或已確定之應支付或返還者為限，即得直接提起一般給付訴訟，此為本院一貫之見解（參照本院92年度判字第1592號、95年度判字第1911號、96年度判字第1548號判決、以及97年度裁字第4718號裁定）。次按學校教職員退休條例施行細則第26條規定：「國（省）立學校教職員之退休案，由教育部審定，直轄市立學校由直轄市政府教育局審定，縣（市）立學校由縣（市）政府審定。」；第34條第1項規定：「一次退休金及第一次月退休金於退休案審定後，即通知支給機關實簽發支票，連同退休金計算單及領據，函送原服務學校轉發，並應於退休人員簽收支票時，同時辦妥退休金領據簽章手續後，立即檢還支給機關。」；第34條第2項規定：「月退休金之發給，第一次由支給機關核轉服務學校轉發，其後每六個月發給一次，其定期如下：一、一至六月份退休金於一月十六日發給。二、七至十二月份退休金於七月十六日發給。」由上揭規定可知，學校教職員之退休案須先經主管機關加以審定，而退休案經審定後，退休教職員之退休金給付請求權即已確定，審定機關應通知支給機關核轉退休教職員之原服務學校，依法定日期發給退休金。是退休教職員於審定退休後，如因退休金發給、執行等爭議涉訟，而本於退休金給付請求權對相關主管機關有所請求時，因其請求權業經審定確定，即得逕依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，無庸提起課予義務訴訟，請求相關主管機關作成核定之行政處分。
（二）查訴外人程子宜係臺北縣新店市大豐國民小學退休教師，其於90年間赴大陸探親，因中風致2年間無返臺記錄，於92年遭前內政部警政署入出境管理局註記「遷出國外」而喪失在臺戶籍，上訴人並因而暫停發給93年下半年、94年上半年月退休金、93年年終獎金、93年中秋節及94年春節慰問金。嗣程子宜於94年4月病逝於大陸，被上訴人等為其繼承人，向上訴人請求補發上開月退休金、年終獎金及三節慰問金，遭上訴人拒絕，此為原審所認定之事實。由此可知，程子宜既為經審定退休之退休教師，其請領月退休金等金錢給付之退休金請求權即已審定確定。嗣上訴人以程子宜滯留大陸未返臺等由，暫停發給月退休金等金錢給付，乃屬單純之退休金發給、執行層次之爭議，與退休案之審定、退休金金額之核定無涉；又依前述學校教職員退休條例施行細則第34條第2項規定：「月退休金之發給，第一次由支給機關核轉服務學校轉發，其後每六個月發給一次，其定期如下：一、一至六月份退休金於一月十六日發給。二、七至十二月份退休金於七月十六日發給。」故93年下半年及94年上半年之退休金分別於93年7月16日、94年1月16日即已屆給付期，程子宜生前即曾委由被上訴人丙○○○代為請領上開月退休金等金錢給付，於程子宜死後，上開債權(本於退休審定之給付請求權)依法即為被上訴人等所繼承。是本件被上訴人等基於業經審定確定之退休金給付請求權，請求上訴人發給月退休金等金錢給付，揆諸上揭說明，被上訴人等本得依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，無庸提起課予義務訴訟，請求上訴人作成許可之行政處分。被上訴人於原審一再陳明其係提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟(見原審卷一第211頁準備程序筆錄、第213頁準備書狀、第215頁準備書狀)，95年8月3日言詞辯論時，被上訴人聲明除將金額更改為49萬6,184元外，其餘仍引用原審卷一第215頁之聲明，即「一、原處分及訴願決定撤銷。二、被告台北縣政府應為將訴外人程子宜可受領之退休給與‧‧‧付與原告等3人之行政處分，並自94年9月6日起，按年息百分之5計算利息。」係提起請求上訴人作成行政處分之課予義務訴訟。原審未經闡明，除保留第一項聲明外，將第二項聲明逕改為單純給付之請求，並據以為上訴人敗訴之判決，對訴訟種類之選擇於法尚有未合，事涉闡明權之行使，既經上訴人執為上訴理由，應認上訴為有理由，將該部分之原判決(除確定部分外)廢棄發回原審法院。
（三）又，被上訴人請求之金額為49萬6,184元，原審判決主文第2項判命上訴人應給付之本金為49萬4,184元，而駁回被上訴人其餘之訴，換言之，駁回之金額為2,000元。但判決理由欄記載「被告停發93年中秋節慰問金與94年春節慰問金共4,000元，並無違誤」(原判決第12頁倒數第5行)；「原告請求93年中秋節慰問金與94年春節慰問金部分則於法無據」(原判決第13頁第3行)等語，主文與理由記載不一致，既經發回，應並予究明之。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國98年2月19日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官帥嘉寶法官廖宏明法官張瓊文法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國98年2月19日
書記官阮思瑩