臺北高等行政法院98年度訴字第913號判決

裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第913號判決

裁判日期：民國98年08月25日

裁判案由：就業服務法

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第913號原告甲○○被告臺北市政府代表人乙○○市長）住同訴訟代理人丙○○
林佳榛 上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國98年3月10日勞訴字第0970035117號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）97年5月21日起接續聘僱訴外人 鄭秀惠 所聘僱之越南籍看護工TRANTHITHUY（護照號碼：M0000000，下稱系爭看護工），在臺北市○○區○○路○○號9樓從事家庭看護工作，惟被看護人 甘亞威 （原告之兄）業於97年
5月20日死亡，原告仍於97年5月26日檢附其戶口名簿等相關文件，委託邦雍人力仲介有限公司（下稱邦雍公司）向行政院勞工委員會申請接續聘僱系爭看護工，經該會以97年5月29日勞職許字第0971206011號函核准在案（聘僱許可期間為97年5月21日至97年6月6日），復於97年6月11日檢附前開文件向行政院勞工委員會申請展延聘僱許可，經該會勾稽查獲並以97年7月15日勞職許字第0971010446號函移送被告辦理。案經被告調查認定原告違反就業服務法第5條第2項第5款規定屬實，遂依同法第65條第1項規定並參酌行政罰法第18條、臺北市政府處理違反就業服務法事件統一裁罰基準第3點第6項規定，以97年11月6日府勞二字第09736926200號裁處書，處原告新臺幣（下同）300,000元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，主張於97年5月16日將相關文件遞交邦雍公司後，隨即於97年5月20日即遭喪兄之厄，實無餘力思即本件瑣碎之法律問題，且原告於甘亞威君死亡期間，婆婆亦生重病，亦疏忽通知仲介公司甘亞威已死亡之訊息，且據以裁罰300,000元如此鉅額之就業服務法規定，根本非為原告所悉云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰」，行政罰法第8條定有明文，故行為人雖有行政違法行為，惟倘其不知法律規定且違反情節輕微者，仍得減輕或免除其處罰。原告於97年5月16日將相關文件遞交邦雍人力仲介公司後，隨即於97年5月20日即遭喪兄之厄，收拾悲傷心情及準備兄長後事即已心力交瘁，且原告於訴外人甘亞威死亡期間，婆婆亦生重病；身為獨子的先生，則長年於臺灣、大陸往返工作，因此原告本身蠟燭二頭燒，疏忽應通知仲介公司甘亞威已死亡之訊息，更遑論就業服務法中有關裁罰300,000元之嚴厲規定，根本非為原告所悉。然而300,000元的罰鍰對於一市井小民、無工作之家庭主婦而言，要一個人來負擔實屬無能力可及之事實。又原告於97年7月15日收受行政院勞工委員會公文後，即本諸公民義務迅速聯絡邦雍公司協助辦理相關事宜，將本件可能損害降至最低，準此，原告既無任何違犯法令之意圖及意願，且本件亦未造成任何人包括外傭之損害，則原處分逕以就業服務法規定裁罰，忽略行政罰法第8條規定及上開應予酌量之情事，顯已構成違法。
又系爭看護工於被看護者死亡後，原告亦均提供其食宿及約定之待遇，協助處理往生者遺物，並無任何損及該名外勞權益之情事，當無虧於雇主之職責，就原告所違反之情節以觀，顯屬無意之失且並未造成任何人之損害，被告所處之罰鍰，實屬情輕而法重。
（二）另依司法院釋字第275號意旨：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅需違反禁止規定或作為義務而不以發生損害或危險為其要件者，推定有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。行政法院62年判字第30號判例謂：
行政罰不以故意或過失為責任條件及同年判字第350號判例謂：行政犯行為之成立，不以故意為要件。」故原告僅向行政院勞工委員會提出申請外籍看護工展延聘雇許可，原告既無故意也無過失發生損害及危險，而行政機關受理本件申請案時可採補正、退件或不予核准等行政行為，而非以行政重處罰為對人民最終手段及目的。再依司法院釋字第488號意旨：「憲法第15條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許，迭經本院解釋在案。……惟基於保障人民權利之考量，其為實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途徑，亦應有合理規定，方符憲法維護人民權利之意旨，法律授權行政機關訂定之命令，為適當執行法律之規定，尤須對採取影響人民權利之行政措施時，其應遵行之程序作必要之規範。」業說明憲法維護人民權利之意旨，法律規定之實體內容不得違背憲法。
（三）被告於認定原告有無違反就業服務法規定時，即應審酌其所為處分是否合乎行政程序法第7條之比例原則，始於法無違。且人民賦予公權力予政府機關，政府單位應本著為民服務之心態做事，而非為方便管理，處處設限，實有違憲法保障人民生命、財產等憲法精神。另依行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」同法第18條第1項及第3項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務所得利益，並得考量受處罰者之資力。」「依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一，同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」
（四）就一個受照顧者死亡之後，雇主究應於多長時間告知仲介公司，其法理應該是相通的，依照行政院勞工委員會97年
5月29日勞職許字第097120611號函核發聘僱許可在案，該函說明七亦明載：「新雇主申請聘僱外國人之許可原因消滅時（如被看護者死亡）應於事由發生日起30日，依外國人受聘僱從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款規定工作之轉換雇主或工作程序準則之規定向本會申請轉換雇主或接續聘雇該外國人。」行政院勞工委員會所發之函既認為於受照顧者死亡後於30日通知仲介，即無所謂提供不實文件之問題。本件受照顧者係於97年5月20日死亡，原告則係於97年5月23日知悉，並於97年6月16日取消所有辦理，自未逾行政院勞工委員會97年5月29日勞職許字第097120611號函所限制之事由發生日起30日內之期間規定，且行政院勞工委員會訴願決定書及被告答辯狀內亦均載明至遲於97年6月19日前辦理字樣，而原告也依規定在97年6月16日辦理，並未違法，故原處分實屬違法、無理。
（五）末查，與本件相同訴願案件（勞訴字第0970027784號），就雇主 林建華 作出撤銷原處分不予裁罰之決定，故本件應循該例辦理等語。
（六）為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按就業服務法第5條第2項第5款規定：「……五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」同法第48條第1項規定：「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。……」第65條第1項規定：「違反第五條第一項、第二項第一款……規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」次按行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」
（二）原告於97年5月21日起聘僱系爭看護工從事家庭看護工作，惟被看護人 甘亞威業 於97年5月20日死亡，原告卻仍於97年5月26日檢附其戶口名簿等相關文件向行政院勞工委員會申請接續聘僱系爭看護工並獲准聘僱許可在案（聘僱許可期間為97年5月21日至97年6月6日），復於97年6月11日檢附前開文件向行政院勞工委員會申請展延聘僱許可，而遭勾稽查獲，其違法事實洵堪認定，被告本件認事用法尚無違誤。揆諸就業服務法第5條第2項第5款、第48條第1項及第65條第1項規定意旨可知，行政院勞工委員會所為之聘僱許可，其性質係屬授益性質之行政處分，而檢具合法真實文件則為申請人取得許可之法定協力義務，原告是否提供不實資料，自應以申請時即97年5月26日為基準。惟查，本件原告聘僱系爭看護工從事看護工之工作，經行政院勞工委員會以97年5月29日勞職許字第0971206011號函核發聘僱許可在案，該函「說明七」亦明載以：「新雇主申請聘僱外國人之許可原因消滅時（如被看護者死亡），應於事由發生日起30日內，依『外國人受聘僱從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款規定工作之轉換雇主或工作程序準則』之規定向本會申請轉換雇主或接續聘僱該外國人，如未依規定辦理，而指派外國人為他人工作或從事許可以外工作者，依『就業服務法』第63條或第68條規定核處。」是原告之兄即被看護人甘亞威已於97年5月20日死亡，原告於收到上開公函後，即應於被看護人死亡後30日內（至遲於97年6月19日前），依法申請轉換雇主或接續聘僱系爭看護工，然原告未告知邦雍公司被看護人死亡之事實，更於97年5月21日將系爭外國人接至原告處幫忙辦理被看護人之後事，致邦雍公司分別於97年5月26日與97年6月11日以原告名義檢具受看護人生前之戶籍謄本等資料向行政院勞工委員會申請系爭外國人之接續聘僱及展延聘僱許可，則原告於辦理系爭看護工之接續聘僱及展延聘僱許可事項時，有提供不實資料之情事，洵堪認定。又原告既為申請之行為主體，對於申請時所應具備文件資料自應盡相當之注意義務以確保其真實性，故原告於被看護人死亡後，仍委任邦雍公司辦理系爭外國人接續聘僱及展延聘僱許可等手續，致發生提供上述不實資料之事實，則原告按情節應注意、能注意而不注意，顯有過失，應受處罰等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：……五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。……」「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第5條第2項第5款、第48條第1項前段及第65條第1項分別定有明文。次按，行政院勞工委員會95年9月28日勞職外字第0950509561號函釋略以：「所謂提供『不實資料』（即就業服務法第5條第2項第5款所規範之不實資料），應視雇主辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等各事項階段，依相關法規明定雇主辦理聘僱外國人應備文件之提供，雇主有積極偽變造行為或消極不作為、與事實不符仍提供者均已該當所謂『提供不實資料之要件』」；行政院勞工委員會97年
4月24日勞職管字第0970507874號函釋略以：「有關雇主向行政院勞工委員會申請家庭看護工各項申請階段，除入國引進許可及聘僱許可外，於『初次招募許可』、『展延聘僱許可』、『遞補招募許可』及『重新招募許可』，雇主均須檢附『雇主及被看護者之戶口名簿影本』以供審查。若地方主管機關經行政院勞工委員會通知雇主於被看護者往生後，仍持不實之『雇主及被看護者之戶口名簿影本』等相關文件辦理聘僱外國人之申請者，除非雇主有行政罰法第7條第1項規定事由不予處罰外，即應依就業服務法第5條第2項第5款及第65條第1項規定處罰。」均為就業服務法之中央主管機關就所主管法律，為協助下級機關就不確定概念，統一解釋法令所定之行政規則，未逾越法律授權，符合法律規範之目的，且與社會通念相當，被告據以行政，自應尊重。
五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、行政院勞工委員會97年5月29日勞職許字第0971206011號函（接續聘僱許可函）、行政院勞工委員會97年7月15日勞職許字第0971010446號函、97年7月15日勞職許字第0971257999號函、全國外國人動態查詢系統－藍領外國人詳細資料表、國內仲介機構基本資料表、外國人、原雇主及新雇主97年5月21日三方合意接續聘僱證明書、 鄭鎔 及 周甘鳳南 97年8月21日於被告勞工局談話紀錄、委任招募外籍家庭看護工合約書、統一發票、幫傭／監護工直聘之薪資表、甘亞威死亡證明書、原告97年6月11日展延聘僱申請書、戶口名簿、外國人聘僱許可名冊、原告請求停止辦理展延聘僱切結書及說明函、原告97年12月11日切結書、外籍勞工管理資訊系統受監護人死亡自動列印通知函清冊等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造之上述主張，本件之爭執重點厥為：原告是否具備本件之故意或過失？被告所處罰鍰是否適法？有無違反比例原則？茲分述如下：
（一）本件原告於97年5月21日起聘僱系爭看護工從事家庭看護工作，惟被看護人甘亞威業於97年5月20日死亡，原告卻仍於97年5月26日檢附其戶口名簿等相關文件向行政院勞工委員會申請接續聘僱系爭看護工並獲准聘僱許可在案（聘僱許可期間為97年5月21日至97年6月6日），復於97年6月11日檢附前開文件向行政院勞工委員會申請展延聘僱許可等情，為原告所不爭執，復有行政院勞工委員會97年5月29日勞職許字第0971206011號函（接續聘僱許可函）、行政院勞工委員會97年7月15日勞職許字第0971010446號函、97年7月15日勞職許字第0971257999號函、原雇主及新雇主97年5月21日三方合意接續聘僱證明書、甘亞威死亡證明書、原告97年6月11日展延聘僱申請書、戶口名簿、外國人聘僱許可名冊等件附卷可稽，為可確認之事實。
（二）雖原告主張其於97年5月16日將相關文件遞交邦雍人力仲介公司後，隨即於97年5月20日遭受喪兄之厄，就提交之時而言，並無提供不實資料之情形云云。然按，依就業服務法第5條、第48條規定意旨以觀，行政院勞工委員會所核發之外籍勞工聘雇許可，其性質為特許授益處分，而檢具合法真實文件則為申請人申請及引進外勞之法定協力義務，主管機關是否真實掌握「引進時點」之資訊，得以正確評估許可後，是否另有應中止引進事由，端賴申請人自申請許可至引進期間所提供之資料不僅為形式上真實，且為實質上真實，其間如有變更，並應隨時更替，是故，原告所提供之資料是否為「不實」，其判斷時點自各應以判斷得否「申請」及得否「引進（入境）」時為基準，申請時所提出之資料，事後如有變更而生中止引進之事由，自應及時補正資料，非得以提出時資料並無不實，而以「形式上實在」引為免責事由。本件受看護人甘亞威既於97年
5月20日死亡，而原告為申請之主體，未盡補正除戶資料之協力義務，任由邦雍公司仍繼續以甘亞威生前之戶口名簿等資料接續聘僱系爭看護工並申請展延，以接續聘僱及申請展延時點判斷該戶口名簿資料，當然為不實，不因該戶口名簿是否為經偽造、變造而有異，此並有前揭行政院勞委員會95年9月28日勞職外字第0950509561號函釋、97年4月24日勞職管字第0970507874號函釋可供參照。原告仍以甘亞威往生後並未提供任何資料，何有不實云云為辯，實不足採。
（三）又原告訴稱「本件受照顧者係於97年5月20日死亡，原告則係於97年5月23日知悉，並於97年6月16日取消所有辦理，自未逾行政院勞工委員會97年5月29日勞職許字第097120611號函所限制之事由發生日起30日內之期間規定，且行政院勞工委員會訴願決定書及被告答辯狀內亦均載明至遲於97年6月19日前辦理字樣，而原告也依規定在97年
6月16日辦理，並未違法，故原處分實屬違法、無理。」云云。但查，本件行政院勞工委員會97年5月29日勞職許字第097120611號聘僱許可函說明七固記載：「新雇主申請聘僱外國人之許可原因消滅時（如被看護者死亡）應於事由發生日起30日，依外國人受聘僱從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款規定工作之轉換雇主或工作程序準則之規定向本會申請轉換雇主或接續聘雇該外國人。」然此係指聘僱外國人之許可原因於許可後消滅者而言，並不包括許可前消滅者，否則何有轉換雇主或接續聘雇該外國人之問題？本件被看護人甘亞威既係於行政院勞工委員會97年5月29日勞職許字第0971206011號核准接續聘僱函作成前死亡，原告即應善盡補正除戶資料之協力義務，即時通知行政院勞工委員會停止辦理接續聘僱事宜，依照上開說明，即顯無該函說明七適用之餘地，是原告即便於97年6月16日取消所有展延聘僱程序之辦理，仍不得以未逾行政院勞工委員會97年5月29日勞職許字第097120611號函說明七所記載30日為由主張免責。從而，原告之上節主張，即非可採。
（四）另按，行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」亦即，違反行政法上義務之處罰，應以其行為出於故意或過失為必要。再者，公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）52年度判字第345號判例可資參照。又「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意、過失負同一責任。」則為民法第224條定有明文，是此規定於公法上債務之履行，亦得類推適用。本件被看護人甘亞威業於97年5月20日死亡，本不得以其為看護對象聘僱外國人工作，應為原告所明知，然原告仍分別於97年5月26日、同年6月11日，委託邦雍公司，檢附甘亞威生前之戶口名簿等資料接續聘僱系爭看護工並申請展延，而原告所委任之邦雍公司，既依其指示辦理，自應認其為原告辦理聘僱許可及申請展延之履行輔助人，則該公司對於所受委任之申請許可程序進行既有提供不實資料之行為，即應視為原告之行為。因此，原告自有違反就業服務法第5條第2項第5款規定之主觀故意，甚為明顯。雖原告訴稱伊無故意也無過失云云。然查，本件受看護人甘亞威係於97年5月20日死亡，原告則於97年5月23日知悉，為原告 陳明 在卷，雖原告知悉其兄甘亞威死亡之時間係在97年5月23日，並非合理時間，容與常情有違，然仍係在原告97年5月26日、同年6月11日申請接續聘僱系爭看護工及申請展延之前，原告實有充分之時間為適當之反應。因此，即便原告主觀上無違章之故意，亦有應注意、能注意而不注意之過失責任，此觀原告於起訴狀載稱「原告於97年5月16日將相關文件遞交邦雍人力仲介公司後，隨即於97年5月20日即遭喪兄之厄，收拾悲傷心情及準備兄長後事即已心力交瘁，且原告於訴外人甘亞威死亡期間，婆婆亦生重病；身為獨子的先生，則長年於臺灣、大陸往返工作，因此原告本身蠟燭二頭燒，『疏忽』應通知仲介公司甘亞威已死亡之訊息……」等語，亦可獲得印證。是以，原告訴稱伊無故意也無過失云云，實不足採。據此，被告認定原告有辦理聘僱外國人之申請許可事項，提供不實資料之行為，已違反就業服務法第5條第2項第5款之規定，乃依同法第65條第1項規定，從最輕裁處原告罰鍰300,000元，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。因此，原告訴稱原告顯屬無意之失且並未造成任何人之損害，被告所處之罰鍰，實屬情輕而法重，且已違反比例原則云云，洵非可採。此外本件復查無可減輕或免除處罰之情形，是原告主張應依行政罰法第18條第3項規定減輕或免除處罰，亦乏所據。至於原告主張與本件相同訴願案件（勞訴字第0970027784號），就雇主林建華作出撤銷原處分不予裁罰之決定，故本件應循該例辦理一節，因原告所舉之案例僅係個案見解，且屬行政院勞工委員會所為之訴願決定，並無拘束本件之效力，是原告此部分主張，亦非可採。
七、綜上所述，原處分以原告違反就業服務法第5條第2項第5款之規定，事證明確，乃依同法第65條第1項規定，從最輕裁處原告罰鍰300,000元，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年8月25日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官楊得君法官劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年8月25日
書記官陳德銘