裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第467號判決
裁判日期：民國99年06月03日
裁判案由：政府採購法
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第467號99年5月20日辯論終結原告康軒文教事業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人鍾賢斌律師被告新竹縣立竹北國民中學代表人乙○○○○○○住同上訴訟代理人丙○○
丁○○戊○○上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年12月18日訴字第0980337號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴；被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加，行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。本件原告於民國99年2月23日起訴時聲明「申訴審議判斷及異議處理結果均撤銷。」嗣於99年4月13日準備程序中追加聲明「被告應重新辦理98學年度的議價」；復於99年5月20日言詞辯論期日追加備位聲明：「確認原處分（含異議處理結果）違法。」被告對於原告訴之追加無異議，而為本案之言詞辯論，視為同意追加，先予敘明。
二、事實概要：原告參與被告採行限制性招標之「98學年度國民中學審訂本教科圖書共同供應康軒版教科書暨彩色大字體、點字教科書採購」採購案，經被告於98年7月9日決標予原告，雙方並簽訂98年度國民中小學審定本教科圖書採購共同供應契約在案。原告就議價結果異議，復不服被告以98年7月22日北中總事字第0980002250號函作出之維持原決標決定之異議處理結果，其向行政院公共工程委員會申訴亦遭駁回，遂提起行政訴訟。
三、原告主張：㈠按「採購申訴審議委員會審議判斷，應以書面附事實理由，
指明招標機關原採購行為有無違反法律之處；其有違反者，並得建議招標機關處置之方法。」、「廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。」、「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。」，政府採購法第82條第1項、第84條第1項前段及第85條第1項分別定有明文。原告委託律師於98年8月6日提起申訴時，請求事項載明「原異議處理結果撤銷，並請通知招標機關重新辦理議價」，是以政府採購法第84條第1項規定作為請求之依據（詳政府採購申訴書第3、4頁）。
原告提起本件訴訟，請求被告重新辦理98學年度國中教科書議價，也是以政府採購法第82條第1項、第84條第1項前段及第85條第1項作為請求之依據，合先敘明。
㈡原告係於98年7月10日向被告提出異議，不服被告異議處理
結果，再於98年8月6日向行政院公共工程委員會提出申訴。斯時原告尚未交付教科書給適用學校，適用學校也尚未付款給原告，倘被告當時變更原處理結果，並與原告重新辦理議價，原告與適用學校即可依新的議價結果履約，原告提起異議及申訴當然具有實益。又原告不服申訴審議判斷，於99年2月23日提起本件訴訟，乃是依政府採購法第83條、訴願法第90條規定所為。本件訴訟進行言詞辯論時，已進入98學年度下學期，原告已完成下學期教科書之交付，適用學校也陸續付款中，此乃因時間經過所造成之必然結果，不可歸責於原告，不應以此認為原告提起本件訴訟欠缺實益。再者，倘鈞院撤銷申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果），並命被告重新辦理98學年度國中教科書議價，被告自應依判決意旨為之，至於原告與適用學校間就教科書款項如何處理，屬於執行層面之問題，不影響本件訴訟之法律判斷。
㈢緣教育部為辦理國民教育法第8條之3所定國民中、小學選
用之教科書共同供應之採購事宜，特訂定「教育部辦理國民小學及國民中學教科圖書共同供應之採購作業要點」（以下稱作業要點）。其第2條規定，辦理國民中小學教科書共同供應之採購，係由教育部指定之直轄市、縣（市）政府為之，受指定之直轄市、縣（市）政府分別負責二學年度之教科書計價、議價作業。而辦理國民中小學教科書共同供應採購之訂約機關學校，為負責議價作業之直轄市、縣（市）政府或其指定之學校（作業要點第4條）。查97、98學年度教科書之計、議價工作，是由新竹縣、市政府負責，98學年度是由新竹市政府負責計價、新竹縣政府負責議價。新竹縣政府則指定縣內之國民中、小學分別與各教科書出版業者辦理議價工作，並與教科書出版業者簽訂教科書採購共同供應契約。被告受新竹縣政府之指定，與原告辦理國中教科書之議價工作，並於98年7月9日與原告進行議價。
㈣依作業要點第7點規定，計價作業小組是負責制定、審議教
科書共同供應契約價金計算方式；作業要點第9點規定，議價作業小組是負責制定、審議教科書共同供應議價須知、共同供應契約及相關招標文件等事項。因此有關系爭國民中、小學教科圖書之計價作業與議價作業，係分由二不同之作業小組負責。在議價階段，招標機關僅能依計價小組所制定、審議完畢之契約價金進行議價，教科書共同供應契約價金之計算方式，並非招標機關所能決定。詎料被告機關於議價當天竟自訂所謂「數量級距」、「底價參考」，並進而依該資訊做為與原告公司議價之依據，不僅逾越被告之權責，也違反作業要點第7條及第9條之規定。
㈤教育部於97年1月23日召開「97年全國國民中小學審定本教
科圖書聯合採購計價公式研修專案小組會議」，會中討論並確認計價公式及項目應否修正或維持，有該次會議紀錄可稽。換言之，97、98學年度教科書採購計價之公式，必須經由教科書計價公式研修專案小組之決議，始可變動。被告未經計價公式研修專案小組之決議，自行於議價作業程序中訂定原計價作業所無之「數量級距」、「底價參考」，進而依該資訊做為與原告公司議價之依據，依上說明，亦屬不當。
㈥按政府採購法第53條第1項規定：「合於招標文件規定之投
標廠商之最低標價超過底價時，得洽該最低標廠商減價一次；減價結果仍超過底價時，得由所有合於招標文件規定之廠商重新比減價格，比減價格不得逾三次」。被告提出之「98學年度國民中、小學審定本教科圖書聯合採購共同供應議價須知」（證物五），第14條決標、廢標、減價方式：「…（二）若廠商第一次標價超過底價，得由廠商減價，減價結果在底價之內者即決標，惟減價次數不得逾三次。第三次減價結果仍高於底價時，即廢標。（三）廢標後，本機關即通知各適用學校，該議價不成之領域（學科）教科圖書建議改用該適用學校評選之以後順位版本」。對照二者之規定，政府採購法規定減價結果高過底價時，是由所有合於招標文件規定之廠商重新比減價格；然而被告提出之議價須知，卻規定減價結果高過底價時，即廢標，並由適用學校評選之後順位版本遞補，明顯違反政府採購法第53條之規定。再者，因為議價須知規定減價三次仍高於底價時，即廢標，原告公司為了保有市場，不得不於第三次減價時表明依底價成交，被迫接受被告機關所訂之不合理底價，如此也使得原告公司損失數千萬元。98年7月15日在被告機關處召開教科圖書議價異議處理會議，會議主席己○○主任（新竹縣政府議價工作之承辦人），於會中回應表示：「議價機制本身存在不公平，若議價不成功，廠商只能將市場拱手讓人。本次採購，廠商最多只能議價三次，最後也只能寫依底價成交。」，顯見承辦本次教科書議價之新竹縣政府也認為教科書之議價機制存在許多不合理之處。
㈦行政院公共工程委員會以底價之訂定係屬被告即招標機關之
權責，且各項單價均在計價小組所訂單價範圍內，招標機關之底價訂定及決標決定係屬適法為由，駁回原告申訴。惟按國民教育法第8條之2第2項規定：「國民中學及國民小學之教科圖書，由學校校務會議訂定辦法公開選用之。」，其目的在於維持教科書版本之多元化及學校自主選書權，教師方能依其專業及任教地區社經文化背景，選擇最適合之教科書版本，進而使學生接受最妥適之教導。然而上開議價須知第14條規定卻規定如果議價不成廢標，該議價不成之領域（學科）教科圖書建議改用該適用學校評選之以後順位版本，亦即強迫適用學校去選用不適合學生之教科書版本，實質上剝奪學校對於教科書的選用權，明顯違反國民教育法第8條之2第2項之規定。
㈧國民中、小學教科書品質之良窳，對學生之學習效果有重大
影響。政府開放審定本教科書以來，原告為了增進學生之學習效果，多年來投入龐大預算進行教科書產品之開發及研究，自教科書之教學理念、教材編撰、教法設計、輔助教具等學生教學之需要，均有詳細之規劃及考量，並聘請學有專精及服務教育界多年之學者編寫教科書內容，以期讓學生從教科書獲得完整且連貫之知識。原告之教科書品質獲得教師及家長肯定，在國中、小教科書市場佔有一席之地。被告無視教育部所訂之計價公式與計價作業規範，自訂所謂「數量級距」、「底價參考」，原告公司在議價現場，因懼怕廢標，迫於無奈只能接受被告機關所訂之不合理底價。學校採購原告教科書的數量越大，表示原告公司之教科書品質獲得越多教師及家長肯定，然依被告自訂之「數量級距」、「底價參考」，造成原告公司之銷量越大，議價越低之不公平現象，此舉形同變相懲罰投入研發以求品質精進之教科書出版業者，實非事理之平。
㈨綜上所述，被告所為之異議處理結果明顯違法不當，申訴審
議判斷未予糾正，亦有違誤等情。並聲明先位聲明：申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）均撤銷；被告應重新辦理98學年度的議價。備位聲明：確認原處分（含異議處理結果）違法。
四、被告則以：㈠本案於98年7月9日依法在新竹縣光明國小由縣府統一集合
相關學校，分別辦理議價程序，過程公正、公平、公開。本案關係全國百萬學童權益，為求公正，避免各校底價訂定不一而造成業界不平，故以數量級距及底價參考表定各科底價，原告稱未按成本考量部分，據悉上級已於計價公式時納入考量；被告依新竹縣政府提供底價參考表核定底價，無庸公告程序；被告以計價區間最低價格設定底價，被告底價訂定乃依新竹市所定議價區間及縣府級距範圍內訂定，故無不法及顯失公平情事。
㈡本件招標被告依據縣府所訂定數量級距及底價參考表定各冊
單頁價格，並逐科給原告充分計價、報價時間，歷時共約6小時，無所謂相同銷量，議價結果不同情事。廠商請求議價前，被告已充份說明並逐科實施議價程序，議價共歷時6小時完成，原告稱無法報價，權益受損，實難以採信。本案係全縣各招標機關依縣府所定底價參考表辦理議價程序，豈可因廠商片面之詞，而違反作業規定任意更改底價。
㈢關於原告稱議價程序只有進入底價或廢標，違反議價精神及
公平正義乙節，查是日議價程序有監辦單位在場，原告減價報價乃基於自由意志行使，被告無暴力脅迫行為，原告主觀臆測認定由第二順位承接，與法不符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查原告參加被告採行限制性招標之系爭採購案，兩造於98年7月9日議價，經原告減價及表明以底價承包，被告決標予原告。原告以被告為議價機關，卻不依計價機關制定之價格進行議價，自訂「數量級距」、「底價參考」，作為與原告議價之依據，致原告恐減價三次仍高於底價致廢標，被迫接受被告所訂不合理底價，乃循序提起本件訴訟，聲明求為判決如其訴之聲明等情，有行政院公共工程委員會訴000000
0號採購申訴審議判斷書影本、教育部辦理國民小學及國民中學教科圖書共同供應之採購作業要點（下稱採購作業要點）、被告自訂「底價參考表」、97年全國國民中小學審定本教科圖書聯合採購計價公式研修專案小組會議紀錄、98學年度國民中、小學審定本教科圖書聯合採購共同供應議價須知、98學年度國民中小學審定本教科圖書議價異議處理會議紀錄、被告異議處理結果函文影本、98學年度國民中學審定本教科圖書共同供應康軒版教科書暨彩色大字體、點字教科圖書採購契約、新竹縣竹北國民中學開標/議價/決標記錄98學年度第一學期國民中學審定本教科圖書採購共同供應康軒版教科圖書價格表、98學年度國民中學審定本教科圖書採購共同供應康軒版教科圖書議價單、98學年度第一學期國中康軒版教科圖書頁數折算統計表、投標須知、98學年度第一學期國民中學審定本教科圖書採購共同供應康軒版教科圖書執照號碼等，在卷可稽，為可確認之事實。
六、關於先位聲明：㈠按「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟
之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」有司法院釋字第546號解釋可資參照。次按「（一）原告因行政處分之撤銷而有可回復之法律上利益時：雖該處分已執行完畢，依行政訴訟法第196條及大法官釋字第213號解釋意旨，原告應提起或續行撤銷訴訟，如原告提起確認訴訟，審判長應行使闡明權，如原告仍不轉換為撤銷訴訟，應以其訴欠缺一般權利保護必要。（二）原告因行政處分之執行完畢而無回復原狀之可能者：則應依行政訴訟法第6條第1項後段提起確認訴訟，如原告提起撤銷訴訟時行政處分已執行完畢，或在訴訟進行中執行完畢時，應認得將撤銷訴訟轉換為確認訴訟。」（各級行政法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題第13則參照）。即行政處分執行完畢後，如該行政處分所發生之效力，對受處分人仍有法律上之利益，固非不得提起行政救濟，惟所提撤銷訴訟，若該行政處分已執行完畢而不存在，且無回復原狀之可能者，自無法達到其訴訟目的，則屬欠缺訴訟權利保護之要件。是以，受處分人就已執行完畢而無回復原狀可能之行政處分，應提確認行政處分違法之訴，以資救濟。
㈡經查，系爭98年度教科圖書採購契約規定，原告就第一學期
之教科圖書應於98年8月18日前送達各適用學校及僑務委員會；第二學期之教科圖書應於99年1月23日前、1月31日送達僑務委員及各適用學校，此觀契約交貨期限即明（被告提出之案卷頁20）。原告就本件98年度教科書採購案，於決標後已將98年度上、下學期之教科圖書送交各適用學校，經學校驗收合格後給付價金，業已履約執行完畢，此為兩造不爭執事項，是本件不可能由各適用學校再以新議價格再次採購98年度教科圖書，即系爭採購案無從回復議價階段。從而，原告訴請撤銷審議判斷及原處分（含異議處理結果），重新辦理98學年度的議價，依前揭說明，自屬欠缺訴訟權利保護要件，應判決駁回之。
七、關於備位聲明：㈠本案採購係教育部為辦理全國國民中小學選用教科書共同供
應採購作業，由教育部指定各縣市分年度輪流辦理教科書採購作業，依照教育部辦理國民小學及國民中學教科書共同供應之採購作業要點第7點及第9點之規定，成立計價作業小組，負責制定、審議價金計算方式等事項，並應成立議價作業小組，負責制定、審議議價須知及相關招標文件事項。而98年度教科圖書採購經教育部指定新竹市政府成立計價小組、新竹縣政府成立議價小組並由招標機關（即被告）負責與原告之議價作業。查計價方式係由聯合採購作業小組，參考出版業者歷年報價、市場訪價、消費者物價指數變動等，作成決議（見不可閱卷頁62至頁125），計價公式每2年進行檢討（見不可閱卷頁71），合於前揭共同供應採購作業要點之規定決議。
㈡按「採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性
招標。」、「本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請
2家以上廠商比價或僅邀請1家廠商議價。」、「機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：……二、屬專屬權利、獨家製造或供應、藝術品、秘密諮詢，無其他合適之替代標的者。」政府採購法第18條第1項、第4項、第22條第1項第2款分別定有明文。系爭教科圖書採購共同供應契約金額預估新台幣190,692,054元，有關教科圖書之財物採購有前揭政府採購法第22條第1項第2款之情形，故辦理限制性招標，採議價方式。依本件採購須知所示，系爭採購訂有底價但不公告底價；採最低標決標（見投標須知十五、五十七、五十八）。被告與原告於98年7月9日辦理議價。而關於本件採購案之決標、廢標、減價方式，依議價須知第14條規定「㈠本採購案訂有底價，採每頁單價決標。㈡若廠商第一次標價超過底價，得由廠商減價，減價結果在底價之內者即決標，惟減價次數不得逾三次。第三次減價結果仍高於底價時，即廢標。㈢廢標後，本機關即通知各適用學校，該議價不成之領域（學科）教科圖書建議改用該適用學校評選之以後順位版本。」原告於議價程序中，經減價及表明以底價承包，被告予以決標給原告，有議價單在卷可憑（見被告附件頁13、14）。綜觀本件採購案之制定底價、議價及決標，核與教科圖書共同供應採購作業、議價須知各規定，均無不合。
㈢原告雖主張系爭採購之議價須知第14條違反政府採購法第53
條規定。經查本案教科書採購為限制性招標；所謂限制性招標（政府採購法第18條第4項）係指不須經公告程序而由採購機關逕洽一家廠商議價或邀請二家以上廠商進行比價的招標方式。採行限制性招標多半是因為採購案具有特殊性質，可能符合資格之廠商僅有數家。為求採購案能迅速進行以及節省成本，而不採公開或者選擇性招標方式。因國內國中教科書廠商僅數家，而每年國中小教科書之採購方式已如前述，由各縣市分輪與廠商進行議價，確定各年級特定年度特定版本教科書之價格後，其餘縣市學校即依照議價結果分別與廠商簽訂共同供應契約購買教科書，所以該等教科書之採購金額超過一定金額，且因教科書本身受著作權之保障，所以符合限制性招標之要件，而以限制性招標方式購買教科書期能夠讓採購案儘速進行並且避免廠商間之不當競爭或者有「假性競爭」之聯合行為出現。系爭採購案之議價須知第14條規定，廠商減價結果在底價之內者即決標，惟減價次數不得逾三次。第三次減價結果仍高於底價時，即廢標，議價須知業已明定，為原告參加議價前所知悉，原告未異議仍參加議價，自應適用該規定。至於政府採購法第53條第1項「合於招標文件規定之投標廠商之最低標價超過底價時，得洽該最低標廠商減價一次；減價結果仍超過底價時，得由所有合於招標文件規定之投標廠商重新比減價格，比減價格不得逾三次。」之規定，係針對公開招標或選擇性招標之最低標價超過底價之處理程序，此一規定當無法適用於限制性招標。蓋限制性招標乃招標機關逕邀廠商進行比價甚至直接進行議價，當無投標並且比較投標價或比減價格之情形發生，自無違反政府採購法第53條規定情形之發生。故原告此部分之主張委不足取。
㈣原告又主張系爭採購之議價須知第14條違反國民教育法第8
之2第2項規定。經查教科圖書聯合採購共同供應若議價不成（廢標），被告即通知各適用學校，該議價不成之領域（學科）教科圖書「建議」改用該適用學校評選之以後順位版本，與各出版商個別議價，並無強迫學校適用教科圖書適用特定版本。換言之，議價不成後原告仍可與學校個別進行議價，並無違反國民教育法第8條之2第2項規定「國民中學及國民小學之教科圖書，由學校校務會議訂定辦法公開選用之。」之情事。
㈤原告另主張計價小組訂定之教科書單頁價格區間，僅有「19
999冊以下」、「20000至29999冊」、「30000至39999冊」及「40000冊以上」等4項級距（見本院卷頁62），而被告將級距再予細分(例如「40000冊以上」又細分為「40
000冊至44999冊」、「45000冊至49999冊」、「50000冊至54999冊」、「55000冊至59999冊」、「60000冊至64999冊」、「65000冊至69999冊」、「70000冊至7499
9冊」、「75000冊至79999冊」、「80000冊至84999冊」、「85000冊至89999冊」、「90000冊以上」等級距，其他級距亦有類似情形)，再訂定底價（見本院卷頁25），違反計價小組所定之價格區間表。經查系爭採購案依照教育部辦理國民小學及國民中學教科書共同供應之採購作業要點第7點及第9點之規定，成立計價作業小組，負責制定、審議價金計算方式等事項，議價作業小組，則負責制定、審議議價須知及相關招標文件事項；被告為議價（招標）機關，底價之訂定屬招標機關之權責，故被告有權依計價作業小組制定、審議價金計算方式，在計價作業小組制定之價格區間內制定底價，若謂必須以計價小組之制定之價格區間之最低價格為底價，無異揭露底價，喪失減價程序及不公告底價之意旨；被告就計價小組訂定之教科書單頁價格區間再予細分，就不同區間之冊數制定不同之底價，其制定各項單價均在計價小組所訂價格區間之內，則被告訂定之底價，並無逾越議價機關權責。而計價小組與議價機關各有權責，原告主張本件議價與原議價機制有別，其信賴計價小組訂定之教科書單頁價格區間，並以各區間之最低價為底價，其信賴應受保護委不足取。又限制性招標之特色在於不經任何公告程序，亦無應將計價方式及結果通知原告之規定，故原告主張系爭採購未經公告計價、議價底價及告知原告為違誤，亦無可取。
㈥從而，原告主張招標機關之訂定底價與計價小組決定有違或
違反作業要點，均不足採，應認招標機關之底價訂定及決標決定係屬適法。
八、綜上所述，原告先位聲明，訴請撤銷申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果），因已無藉由撤銷訴訟而可回復之法律上利益，原告所提先位撤銷訴訟即屬欠缺保護之必要，應予駁回。其備位聲明，請求確認原處分（含異議處理結果）違法，則因原告所訴各節均無可採，其訴請確認違法，為無理由，亦應駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年6月3日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官黃本仁
法官李玉卿法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年6月3日
書記官蔡逸萱