裁判字號：臺北高等行政法院102年停字第24號裁定
裁判日期：民國102年08月28日
裁判案由：聲請停止執行
臺北高等行政法院裁定
102年度停字第24號聲請人 鄭承濬 即 華濬 中醫診所相對人衛生福利部中央健康保險署代表人 黃三桂 （局長）住同上訴訟代理人 陳怡妃 律師（兼送達代收人）
蔡順雄 律師 鄭凱威 律師上列當事人間因全民健康保險事件，聲請人聲請停止相對人中華民國102年2月8日健保查字第1020052695號函之執行，本院裁定如下：
主文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理由
一、相對人機關名稱變更，經陳報敘明特予更正如上。
二、按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。（第4項）行政法院為前二項裁定前，應先徵詢當事人之意見。如原處分或決定機關已依職權或依聲請停止執行者，應為駁回聲請之裁定。（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」行政訴訟法第116條定有明文。準此，原處分或決定原則上不停止執行，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性；所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害（最高行政法院91年度裁字第344號、92年度裁字第1332號及92年度裁字第864號裁定參照）。
三、本件聲請意旨略以：⑴聲請人不能回復的損害可細分三個層面，首先是聲請人健保
收入頓失，診所面臨關門，無以為繼而無法回復之損害；其次是聲請人名譽、工作權及工作收入頓失等方面的損害無法回復；最後是眾多前來就診之病人面臨治療中斷，可能病情無法回復的損害等三個方面。
①在診所損害無法回復方面，聲請人近1年來因訴訟影響，
病人已明顯減少約4成，如停止全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱特約合約）1年，病人無法以健保身分看診，病人勢必也減少大半，如此則診所必然關門無虞，這是無法回復之損害。
②在個人損害無法回復方面，如停止特約合約1年，聲請人
失去工作，則聲請人全家之生計將可能崩壞，這絕非如相對人答辯書上所云，聲請人不看健保也可以看自費病人，將不會影響聲請人之生計為由，而主張聲請人無不可回復之損害及立即之急迫性。
③在病患不可回復之損害方面，每月數百至千位患者無法以
健保身分來診所就醫，將蒙受健保就醫權益受損，病情及療效中斷等無可回復之損害。
⑵相對人已於民國102年4月1日起開始執行停止特約合約1
年處分，足見其處分或決定已開始執行。且此急迫情事並非因可歸責聲請人之事由所造成。其急迫情事之要件均符合規定，故實有請鈞院裁定暫緩執行處分以行司法救濟之必要。⑶因相對人以不正當之誘導性問題而獲得之不實證據，聲請人
就請求撤銷原處分及訴願決定書之本案權利存在之蓋然率顯然極大，獲得勝訴判決之可能性亦極高，則保全之急迫性標準即可降低，此有最高行政法院97年度裁字第4594號裁定要旨可參。聲請人因於當地深具知名度，醫譽可稱遠近馳名，是以每月尋求診療之病患數以千計，倘因相對人之行政處分導致聲請人無法以健保補助方式提供診療，首當其衝者，為聲請人之醫譽。即使日後聲請人獲得勝訴判決，撤銷原處分及訴願決定書，聲請人於社會評價之優良形象早已蕩然無存。此醫譽之損害情事自特約合約消失開始，即有急迫性之可慮。又此醫譽之損失根本無法以金錢計算以為賠償，自符合行政訴訟法第116條第2項前段之適用；再者，如終止特約合約期間，因信任聲請人醫術醫德而就診之病患因需自費負擔全額費用，對於病患之權益即發生損害。該損害從終止特約合約開始即當然發生在每位就診病患，該損害亦無可能於事後聲請補償予該全額自費之就診病患，則此損害亦有難以回復及發生急迫性之情事；後者，如由聲請人暫為負擔就診病患健保部分負擔，於獲得訴訟勝訴後再向相對人請求損害賠償，惟聲請人每月診療病患數以千計，聲請人週轉資金根本無法支應到訴訟程序終結之龐大健保部分負擔。勢必造成聲請人營運困難而面臨倒閉，員工亦將因此流離失所。可預見因此行政處分而衍生之牽連受害者不知凡幾，此損害之發生縱聲請人日後獲得勝訴判決撤銷原處分及訴願決定書，亦無從挽回因聲請人倒閉而受害之他人，此行政處分之影響層面已非僅聲請人而論，尚涉及牽連者眾之廣大社會層面，肇生之社會問題亦應考量在損害發生之急迫性及回復困難之危害性之內。又觀行政訴訟法第116條第2項前段規定，僅明定「將發生難於回復之損害，且有急迫情事者」，並未限定於受行政處分之人，則考其立法意旨，自有衡量他人權益甚至社會面之危害性為必要，非能僅以聲請人之損害是否得以金錢事後賠償為片隅之論。
⑷相對人辯稱如未終止特約，顯然對公益有重大危害，並將影
響中醫總額給付，使平均點值降低，影響其他醫療院所獲得醫療給付之正確性，及破壞健保制度之運作云云。惟全國中醫師有六千多位，何來聲請人只佔約1/6,000之點值卻對公益有重大危害之說？且總額給付點值核算率從來就不是正確的常定數值，每季每個月本來就會波動，「此季不足者，下季補之」本乃制度之正常設計模式，何來現在處分聲請人停約1年就有正確性，延後半年或1年後再停約就失去正確性之說？⑸綜上，聲請人本案請求確有所本，法律上非完全無理由，且
本件處分已執行，所造成之損害亦難於回復，原處分確有停止執行之必要。
四、相對人答辯略以：⑴相對人依據兩造之合約辦理終止特約，是否符合行政訴訟法第116條「處分或決定之執行」亦值得予以斟酌：
①按行政訴訟法第116條第1項、第3項規定及高雄高等行
政法院91年度停字第1號裁定要旨，得聲請停止執行之標的似應以行政處分為限，果非行政處分，似應無從依據該條聲請停止執行。
②查聲請人與相對人於99年6月29日簽訂特約合約，聲請人
與相對人特約合約業已於第1條約明「甲乙雙方應依照健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法、全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法、行政程序法、行政罰法、其他相關法令及本合約規定辦理全民健康保險（以下簡稱本保險）醫療業務。」故前述全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法亦為兩造行政契約條款，且兩造應共同遵守之。
③本件聲請人於98年間業有未經看診，重複刷取病患健保卡
向相對人詐領給付之事實，並經偵辦之檢察官以緩起訴處理，並經相對人依約終止特約合約2個月，自99年3月1日起至99年4月30日止。100年間，相對人辦理100年第
3季IC卡「同日多刷人數比率」異常資料查核勾稽，發現包含聲請人在內之5家診所「同日多刷比率或件數偏高」，聲請人100年第3季「同日多刷比率或件數」高達13.2%。故相對人方逐一查訪前述5家診所之病患。經訪查郭姓、張姓等保險對象確認聲請人100年3月12日至100年
9月22日虛報醫療費用及藥費共計14,350點。查依據兩造合約載明應共同遵守之「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法」第38條第1項第1款，聲請人前後2次違約期間相距不超過2年，相對人依據兩造合約約定，以101年2月4日健保查字第0000000000A號函為終止行政契約之意思表示，是否能認為係一行政處分而符合行政訴訟法第116條規定，顯值得推敲。
⑵聲請人收受相對人101年2月4日健保查字第0000000000A
號函文後，向相對人申請複核，經相對人逐一比對就診病患所為之談話筆錄及原來調取之各該病患病歷記載情形，認為聲請人違規事證明確，維持前述函文之結論。其後經聲請人提起爭議審議，全民健康保險爭議審議委員會仍維持相對人前述函文之結論，認為依據改制前行政法院87年度判字第1379號、2778號判決意旨，訪查訪問記錄為公務員作成，依法推定真正。再者，訪查報告作成前均先經保險對象表示同意自願陳述，於製作完成後，並經渠親自閱覽、朗讀，有一定信憑性，聲請人嗣後請病患出具所謂聲明云云，應不可採。如聲請人提起本案訴訟，依據實務見解所載，「本案權利存在之蓋然率」顯然低落，則勝訴蓋然率低落顯無法以急迫性加以補足，故鈞院應駁回聲請人之聲請。
⑶因全民健康保險法採取總額給付制，醫療院所提出醫事服務
所得之報酬係先以點數表示，待點值確定後，再以點數成與點值之方式確定。聲請人虛報醫療費用點數，不僅使得整體中醫點值產生影響，使得平均點值降低，不僅影響健保制度之運作，更影響其他醫療院所獲得醫療服務給付之正確性。果容任聲請人持續擔任相對人之特約醫事服務機構，相對人不僅使合約約定促使聲請人依約、依法提出醫療服務之立意蕩然無存，更促使相對人必需耗費無法估計之行政成本逐一審核聲請人申請之醫療費用。再者，縱然相對人對聲請人終止特約，相對人仍得以非健保特約醫事服務機構之地位，對外為醫療行為，不僅不影響聲請人之生計，亦無礙於病患之權益。聲請人縱可能因為終止特約受有損害，然該損害非無從回復，或以金錢與賠償，自不符合停止執行之要件。
⑷對於聲請人所載之理由，鈞院已於另案100年度停字第93號
裁定表明法律見解，更獲得最高行政法院支持，足見聲請人所述均非停止執行之法律上可採之理由。
⑸綜上，本件聲請人所受之經濟上損失，既得在事後由相對人
以金錢補償之，自非行政訴訟法第116條第2項所稱「難以回復之損害」；又聲請人未提出任何客觀事證證明本件確有急迫情事；且停止原處分之執行反將造成公共利益之重大影響。是本件聲請人所請，顯與行政訴訟法第116條第2項停止執行之要件不符，應予駁回。
五、本院查：⑴本件聲請停止執行事件，相對人之爭執有兩個層次：其一，
聲請停止執行之標的應以行政處分為限，而本案（相對人10
1年2月4日健保查字第0000000000A號函）是終止行政契約之意思表示，並非行政處分，自無適用行政訴訟法第116條規定之餘地」。其二，本件聲請事件是否不符合行政訴訟法第116條第2項之規定，而依法應為否准。
⑵本案適用之法規：
①全民健康保險法100年1月26日修正公布全文104條，而
其施行日期，由行政院定之。行政院101年5月21日函令發布第27、28、35條條文定自101年7月1日施行；其餘條文，行政院101年10月9日函令發布，自102年1月1日施行。
②而本案是發生於000年0月0日（新法已修正，但尚未施
行），仍應適用100年1月26日修正前之規定，而本案應適用當時全民健康保險法：
1.該行為時法第72條「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以二倍罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除。」，且應適用依據同法第55條第2項及第57條規定訂定之「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（101年12月28日修正前之規定）」。
2.該特約及管理辦法101年12月28日修正前第37條「服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停約一至三個月。但於特約醫院，得就其違反規定部分之服務項目或科別停約一至三個月：（略）7.未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用。8.其他以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用。」，進而發生之法律處置為：
A.該特約及管理辦法101年12月28日修正前第38條「（第1項）服務機構有下列情事之一者，保險人應予終止特約。但於特約醫院，得就其違反規定部分之服務項目或科別停約一年：1.服務機構或其負責醫事人員依前條規定受停約，經執行完畢後十年內再有前條規定之一」，故停約（一至三個月）經執行完畢後十年內再犯者，即應停約一年。
B.同條第2項「依前項規定終止特約者，自終止之日起一年內，不得再申請特約」經上開終止特約者，於停約期間不能再申請特約。
⑶關於是否為行政處分之爭議？
①本案之背景事實就是「停約（二個月）經執行完畢後十年內再犯者，即應停約一年」，就此部分相對人稱：
1.聲請人於98年間業有未經看診，重複刷取病患健保卡向相對人詐領給付之事實，並經偵辦之檢察官以緩起訴處理（參本院卷p.36），並經相對人依約終止特約合約2個月，自99年3月1日起至99年4月30日止（參本院卷
p.39）。
2.100年間，相對人辦理100年第3季IC卡「同日多刷人數比率」異常資料查核勾稽，發現包含聲請人在內之5家診所「同日多刷比率或件數偏高」，聲請人100年第
3季「同日多刷比率或件數」高達13.2%。故相對人方逐一查訪前述5家診所之病患。經訪查郭姓、張姓等保險對象確認聲請人100年3月12日至100年9月22日虛報醫療費用及藥費共計14,350點（參本院卷p.40）。
②因此，相對人依據兩造合約載明應共同遵守之「全民健康
保險醫事服務機構特約及管理辦法」第38條第1項第1款，聲請人前後2次違約期間相距不超過2年，相對人依據兩造合約約定，以101年2月4日健保查字第0000000000
A號函為終止行政契約之意思表示（參本院卷p.44），足見相對人所稱之終止契約，實際上是踐行「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（101年12月28日修正前之規定）」第38條第1項第1款，自應為行政處分。
1.故在終止兩造合約後，發生「自終止之日起一年內，不得再申請特約」之效果（參本院卷p.44背面，該函之：
二），是因為該特約及管理辦法101年12月28日修正前第38條第2項規定之適用結果。且相對人亦敘明法律依據為該特約及管理辦法（101年12月28日修正前之規定）第38條第1項第1款（參本院卷p.44背面，該函之：
三）。
2.正是性質屬於行政處分，而有相關之救濟程序，如相對人之重行審核（參本院卷p.54）所為之複核，及改制前全民健康保險爭議事項審議程序所為之審定（101年權字第24293號審定書），進而訴願機關所為之訴願決定（參本院卷p.64）。
⑷關於是否符合行政訴訟法第116條第2項之規定？
①本件聲請事件之本案訴訟（102年訴字第553號）業經繫
屬本院，故停止執行之判準應為行政訴訟法第116條第2項，其應審查之要件包括「有急迫情事」將導致「原處分之執行，發生難於回復之損害」，且非屬「於公益有重大影響」或「原告之訴在法律上顯無理由」者。
②聲請人之停止特約期間1年（自102年4月1日起，參本
院卷p.26）對全民健康保險對象提供之醫療保健服務，相對人不予支付醫療費用（即全民健康保險之保險金），但該期間，聲請人仍可繼續運作醫療保健服務；意即該期間內，雖無法就提供全民健康保險對象依規定請求全民健康保險之保險金，但系爭處分並未限制聲請人繼續執行醫療業務，則聲請人自得繼續執行其醫師之業務，並就其提供之醫療服務由病患自費負擔，則聲請人並未因該處分之執行即不能繼續執業獲得收入；聲請人雖可能因無健保之給付而導致客源減少，但其減少之部分是可以加以量化計算，蓋其本質上仍為減少聲請人提供醫療服務所可獲得醫療費用之經濟收入，依一般社會通念，在客觀上非不能以金錢賠償，故難認聲請人因此有何難以回復之損害可言。且聲請人聲請停止原處分之執行，係為其日後提起撤銷訴訟之權利保護目的，所指原處分之執行將發生難於回復之損害，核屬私益之損害而非公益之損害，自不得以原處分之執行將發生公益上難於回復之損害為由，據為主張本件聲請停止執行之理由。
③至於聲請人所稱因原處分執行，診所之財產權、聲請人之
聲譽、病患之就診權將受有損害乙節；縱若屬實，在一般社會通念上，亦非不能以金錢賠償或回復，殊難謂將發生難於回復之損害。再者，民法關於人格權之侵害，亦訂有各種回復原狀之方法，亦即信譽或名譽並非不得回復，故系爭處分嗣後縱經撤銷，聲請人之信譽及病患之信賴，仍可透過有關手段加以回復，難謂將對聲請人發生無法回復之損害，且亦無所謂急迫之危害。另有關病患權益部分，審諸系爭處分之執行僅生聲請人對保險對象提供之醫療保健服務中，相對人不予支付保險金之結果，而非禁止聲請人執業，至於病患如考量聲請人所任負責醫師之診所無法提供全民健康保險醫療保健服務，亦非不得至其他相關醫療院所就診，尚無聲請人所稱病患無法定期回診並獲得妥善照顧之情形，從而，原處分之執行，依客觀情形及一般社會通念，尚無損害不能回復原狀或達到回復困難程度之情事，更無涉於公益。
⑸綜上所述，本件原處分縱然嗣後被撤銷，揆諸上開說明，對
聲請人言，仍難謂將發生難以回復之損害，因此本件聲請與停止執行之要件不符，聲請人聲請停止原處分之執行，不應准許，應予駁回。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國102年8月28日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官黃秋鴻
法官陳金圍法官陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國102年8月28日
書記官鄭聚恩