裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第234號判決
裁判日期：民國99年06月23日
裁判案由：勞保
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第234號99年6月9日辯論終結原告甲○○訴訟代理人 陳倉富 律師被告勞工保險局代表人乙0000000訴訟代理人丙○○
丁○○己○○上列當事人間勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國98年12月7日勞訴字第0980027544號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為宜蘭縣蘇澳區漁會前所屬被保險人，於民國（下同）
94年7月13日退職，向被告申請老年給付，前經被告以94年
7月26日保給核字第094041097754號函（下稱前處分）依其老年給付年資29年又36日，按其退職當月起前3年之平均月投保薪資新臺幣（下同）42,000元，發給43個月，計1,806,
000元，並於94年7月26日核付在案。嗣被告據97年12月29日臺灣宜蘭地方法院檢察署（下稱宜蘭地檢）檢察官緩起訴處分書，發現原告有詐領較高老年給付情事，乃以98年4月
8日保承職字第09860139750號函（下稱原處分㈠）核定刪除原告前所申報月投保薪資由16,500元調整為42,000元薪調，並重新核定原告前揭薪調日至退職日止之投保薪資，另前所繳納之保險費不予退還。被告復於98年6月6日以保秘法字第09860006850號函（下稱原處分㈡）核算原告退職當月起前3年之平均月投保薪資為21,617元，發給老年給付43個月，合計應得之老年給付為929,531元，前處分超過此核定部分應予撤銷（即認溢領之876,469元）。原告不服原處分㈠㈡，向勞工保險監理委員會申請審議，經該會於98年9月14日以98保監審字第3365號審定書審定原處分㈠申請審議逾期而不受理，原處分㈡部分駁回，原告不服，提起訴願，遭訴願駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告聲明求為判決撤銷訴願決定、原審定及原處分㈠、㈡，並主張如下：
㈠原處分㈠僅係將被告刪除月投保薪資及已繳納之保險費不予
返還乙節之單純事實敘述或理由說明，並將上開事實通知宜蘭縣蘇澳區漁會，副知原告，並未對外生法律效果，且被告亦於原處分㈠敘明「溢領之老年給付本局另案辦理」等語明確，自非行政處分。而該函末救濟期間之告知僅屬贅言，附此說明。原處分㈠應視為本件多階段處分之一部，本件之原處分應為原處分㈡，勞工保險監理委員會審定書略以「第1次處分申請審議不受理」云云，訴願決定遞予維持，自有未恰。
㈡被告依職權撤銷一部違法行政處分之原處分㈡，與法有違：
⒈依勞工保險條例第14條第1項、修正前勞工保險條例第32
條第1項規定可知，勞工保險之投保薪資係採申報制，勞工投保薪資應按其全月實支薪資總額（以勞動基準法第2條第3款規定之工資為準）。再依「勞工保險投保薪資分級表」規定等級之金額填報。是投保單位漁會應覈實審查會員實際月薪資總額，並依投保薪資分級表規定，按實申報其投保薪資，不得依個人意願以多報少或以少報多。又被保險人月薪資總額如有增減時，應即由漁會詳予查明確實後，依照規定填具投保薪資調整表送被告申報調整。原告向依農產品市場交易法之規定，以自產自銷之方式由漁市場出具之漁貨交易證明，業經宜蘭縣蘇澳區漁會覈實認定為原告實際月薪資總額，並經被告予以審核認定在案，原告均依實申報繳納保險費。乃原告依退職當月起前3年之平均月投保薪資申請老年給付，前經被告之合法行政處分予以核定並給付在案，於法尚無不合，自無違法之行政處分存在。又原告依法申請退職既經被告核定准許，而合法之行政處分之廢止，依行政程序法第123條規定，需符合一定之條件始能予以廢止。被告卻率依職權為撤銷一部之違法行政處分，尚與行政程序法規定未合。
⒉被告嗣以原告投保薪資調整業予核定刪除並重新核算退職
當月起前3年之平均月投保薪資，乃依職權為撤銷一部之違法行政處分云云，亦未於原處分書中敘明或舉證其違法之事實及理由，則依行政程序法第97條、第111條第6款規定，其處分顯然已具重大瑕疵之欠缺，而自始、當然、確定無效。被告嗣於勞工保險爭議審議程序中始補充以臺灣宜蘭地方法院檢察署97年12月29日緩起訴處分書所認為原告違法之事實及理由云云。惟查，該檢察署97年12月29日緩起訴處分書所認原告與訴外人 邱文華 （即代辦人）等（另案起訴）共犯之詐欺、偽造文書等犯行，非必為事實，尚待法院判決認定之，行政機關及行政法院本不受其拘束而得自行認定之。是本件應由被告就原告是否未予核實申報投保薪資之事實舉證以實其說，苟被告未能舉證證明者，則其處分即難以維持。
㈢原處分㈡縱一部違法，亦不得予以撤銷。
⒈原處分㈡基於信賴保護原則，不得撤銷。
本件原告業經投保單位漁會覈實認定為其實際月薪資總額，並經被告予以審核認定在案，原告均依實申報繳納保險費。乃原告依退職當月起前3年之平均月投保薪資申請老年給付，前經被告予以核定並給付在案，足見原告或投保單位均並未以詐欺、脅迫或賄賂方法，使被告作成行政處分；亦未提供不正確資料或為不實陳述，致被告依該資料或陳述而為處分，顯無行政程序法第119條規定信賴利益不值得保護之情形。且查被告亦未敘明其所撤銷所欲維護之公益大於原告之信賴利益之情事為何，依其情形，自應認原告之信賴利益值得予以保護。
⒉原處分㈡已逾除斥期間，不得撤銷。
本件原告所申領之老年給付係依退職當月起前3年之平均月投保薪資申請，而該前3年之平均月投保薪資於退職當月起至少前3年以前原告於申報投保薪資調整時業予核定在案，如本件仍認其之前之核定有違法應予撤銷者，則被告亦自承早於95、96年間即已進行查核而知悉其原因，卻遲至98年5、6月間以後始予撤銷，其撤銷權之行使顯已逾越除斥期間，於法自有未合。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠按「被保險人依前條（即第58條）第1項規定請領老年給付
者，其保險年資合計每滿1年按其平均月投保薪資，發給1個月老年給付，其保險年資合計超過15年者，其超過部分，每滿1年發給2個月老年給付。但最高以45個月為限，滿半年者以1年計。」「但老年給付按被保險人退休之當月起前
3年之平均月投保薪資計算」分別為98年1月1日施行前之勞工保險條例第59條及第19條第2項但書所明定。
㈡原處分㈠乃依據97年12月29日宜蘭地檢緩起訴處分書定之犯
罪事實，所為刪除原告等不實之投保薪資調整或不實之加保薪資申報，並自薪調日（或加保日）起至退職退保日止重新核定之每年投保薪資等級，並據以核算應返還老年給付金額，此為被告（行政機關）就原告不實之投保薪資調整或不實之加保薪資申報之勞保事件（公法上具體事件）依據勞工保險條例規定，行使職務上公權力，而發生法律效果之單方行政行為，當然為行政處分。次按宜蘭地檢查明，原告等人為領取較高之老年給付，而與代辦人等共同意圖為自己不法之所有，基於詐欺及行使偽造文書之犯意聯絡，而觸犯刑法第
216條、第215條之行使業務上登載不實文書及刑法第339條第1項之詐欺罪，並處以緩起訴在案，據此，原告所提供之薪資收入資料為不實資料已臻明確，被告原處分㈠於說明中即已指出係依據上揭緩起訴處分書辦理，原處分㈡亦已說明依據原處分㈠辦理，故被告並無原告所指摘未於原處分書中敘明其違法事實之情形。又邱文華等共犯之詐欺、偽造文書等犯行業經台灣宜蘭地方法院以98年12月24日98年度易字第74號刑事判決邱文華等3人有罪在案；另原告等於檢察官偵查中，均坦承犯行，並同意與本局協商返還溢領金額，簽立切結書等，是以被告所為行政處分亦無原告所稱未就未予覈實申報投保薪資之事實舉證致行政處分難予以維持之情形。如前所述，原告所提供之薪資收入資料既為不實資料，是其符合上揭行政程序法第119條規定之信賴不值得保護情形；另按覈實申報投保薪資，乃投保單位及被保險人應遵守之義務，如為求領取高額老年給付，而於年近退職前，以不實之投保薪資以少報多，不僅違反勞工保險條例之規定，更將因此侵蝕勞工保險基金而致全體被保險人遭受損害，該行為有害公益，已至為明顯。故被告以原處分㈠刪除原告91年6月1日投保薪資由16,500元調整為42,000元之薪調，並無不合。又被告94年7月26日保給核字第094041097754號核定通知書，所據以核算退職前3年平均月投保險薪資及老年給付金額，係以該未經刪除之投保薪資為計算基準，其核定內容即屬違法之處分，被告乃以原處分㈡請求其退回溢領之老年給付計876,469元，依法亦無不合。末按被告雖曾於95年間提出「勞保漁民保險專案稽核報告」，惟查其係針對所有漁會被保險人有否覈實申報投保薪資情形及應如何稽查為其報告內容，並未涉及具體個案。本案被告自知悉97年12月29日宜蘭地檢署緩起訴處分書中關於原告未覈實申報投保薪資事由之日起，迄98年4月8日所為原處分㈠，並未逾2年之撤銷權除斥期間。
四、本院判斷如下：㈠原告訴請撤銷原處分㈠部分：
1.按「原告之訴，有左列各情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第10
7條第1項第10款定有明文。次按，勞工保險爭議事項審議辦法，由中央主管機擬定，報請行政院核定，此為勞工保險條例第5條第3項所明定。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為規定，然依勞工保險條例之法律整體解釋，可推知立法者有意授權主管機關就有關勞工保險給付爭議事項之審查程序、申請審議所需備置之文書表件、審查機構之組織等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。據此授權，勞工保險之主管機關即行政院勞工委員會擬定勞工保險爭議事項審議辦法，其中第3條第1項及第2項規定：
「申請人依前條規定申請審議時，應於接到勞保局核定通知文件之日起60日內，填具勞工保險爭議審議申請書（以下簡稱審議申請書），並檢附有關證件向勞工保險監理委員會（以下簡稱監理會）申請審議。其因不可歸責於己之事由致遲誤期間者，申請人應自其事由消滅之翌日起30日內，以書面敘明遲誤原因申請審議。審議之申請，以收受審議申請書之日期為準，以郵遞方式申請者，以原寄郵局之郵戳為憑。」，第15條之1第2款規定：「爭議案件有下列各款情形之一者，應為不受理之審定：……2、申請審議逾第3條第1項及第3項但書所定期間者。」核諸上開規定均係就勞工保險爭議申請審議之審查程序事項所為之規定，並未逾越母法授權，自應適用。是以，對被告核定處分如有不服，應依照上開法文所規定之不變期限內提起審議，對審議處理結果仍有不服者，始得依訴願法所定法定期間內提出行政訴訟，此為勞工保險爭議事項審議辦法就勞保爭議提起行政訴訟之特別要件。亦即，對被告核定處分如有不服，應於處分送達之次日起60日內提起審議，否則即逾法定不變期間，監理會應為不受理之決定，如就此決定而提起訴願，訴願機關亦應為不受理之決定，而如仍就此一爭議提起行政訴訟，即有不備其他要件之違法，核諸首揭行政訴訟法第107條之規定，行政法院應以裁定駁回之。
2.經查，原處分㈠刪除原告前所申報月投保薪資由16,500元調整為42,000元薪調，並重新核定原告前揭薪調日至退職日止之投保薪資，直接對外發生規制效力，當然為行政處分，原告以原處分㈠為行政處分而對之提起撤銷訴訟，復質疑原處分㈠非行政處分，兩相矛盾，自屬無據。而此處分於98年4月10日送達原告，有郵局掛號郵件查詢單影本附卷可稽，核計其提起爭議審議之期間自98年4月11日起算，計至98年6月9日（星期二）屆滿。惟原告遲至98年6月15日（投郵日）始提起爭議審議，此有原寄件信封附原審定卷可稽，原告申請審議已逾勞工保險爭議事項審議辦法第3條第1項「60天申請審議期間」之規定，且其情形無可補正，應認其起訴不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以駁回之。
㈡原告訴請撤銷原處分㈡部分：
1.原告本為宜蘭縣蘇澳區漁會前所屬被保險人，於94年7月13日退職，向被告申請老年給付，前經被告以前處分依其老年給付年資29年又36日，按其退職當月起前3年之平均月投保薪資42,000元，發給43個月，計1,806,000元，並於94年7月26日核付在案。嗣被告以原處分㈠核定刪除原告前所申報月投保薪資由16,500元調整為42,000元薪調，並重新核定原告前揭薪調日至退職日止之投保薪資，另前所繳納之保險費不予退還。被告復以原處分㈡核算原告退職當月起前3年之平均月投保薪資為21,617元，發給老年給付43個月，合計應得之老年給付為929,531元，前處分超過此核定部分應予撤銷（即認原告溢領876,469元）乙節，為兩造所不爭執，並有原告勞工保險老年給付申請書暨給付收據、勞保老年給付受理編審清單（94年7月15日受理）、前處分、原處分㈠㈡等件影本在卷為憑，為可確認之事實。兩造所爭執者在於：前處分是否因被告核定原告退職當月起前3年之平均月投保薪資有誤致有違法？前處分苟有違法，原告是否得以信賴保護為詞，主張不得撤銷？原處分㈡就前處分違法部分予以撤銷，是否有罹除斥期間？以及原處分㈡就原告老年給付之計算是否正確？茲論述如下：
2.按「前條所稱月投保薪資，係指由投保單位按被保險人之月薪資總額，依投保薪資分級表之規定，向保險人申報之薪資；……。被保險人為第六條第一項第七款、第八款及第八條第一項第四款規定之勞工，其月投保薪資由保險人就投保薪資分級表範圍內擬訂，報請中央主管機關核定適用之。」「被保險人合於左列規定之一者，得請領老年給付：一、參加保險之年資合計滿1年，年滿60歲或女性被保險人年滿55歲退職者。二、參加保險之年資合計滿15年，年滿55歲退職者。三、在同一投保單位參加保險之年資合計滿25年退職者。四、參加保險之年資合計滿25年，年滿50歲退職者。五、擔任經中央主管機關核定具有危險、堅強體力等特殊性質之工作合計滿5年，年滿55歲退職者。」「被保險人依前條第
1項規定請領老年給付者，其保險年資合計每滿1年按其平均月投保薪資，發給1個月老年給付；其保險年資合計超過15年者，其超過部分，每滿1年發給2個月老年給付。但最高以45個月為限，滿半年者以1年計。」「但老年給付按被保險人退休之當月起前3年之平均月投保薪資計算，……」行為時勞工保險條例第14條第1項、第58條第1項、第59條、第19條第2項但書分別定有明文。又行為時勞工保險條例施行細則第52條第1項但書規定：「但老年給付按退休前最近3年之月投保薪資合計額除以36計算。」核此施行細則之規定，為老年給付月投保薪資計算之技術性、細節性規定，為勞工保險條例施行之所必要，應認為母法授權範圍，可值適用。第按，「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。……」行政程序法第117條、第119條第1款、第2款亦分別定有明文。
3.經查，前處分係以原告退職當月起前3年之平均月投保薪資為42,000元為據，計算原告應得之老年給付。惟此平均月投保薪資之核定係出於原告提供虛偽不實之證據所得，亦即，原告並未受雇於 蔡林素霞 於宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○號魚塭從事養殖，但出具91年4月至6月不實魚貨交易證明單，而於91年辦理薪資調整，將月投保薪資由16,500元調整為42,000元，上情迭據原告於法務部調查局宜蘭縣調查站及檢察官偵訊中坦承，宜蘭地檢以其自白並書立切結書同意返還溢領金額為由，就其所犯詐欺罪予以緩起訴處分，業經本院調閱宜蘭地檢97年度偵字第4673號偵查卷宗查明屬實，並有被告宜蘭辦事處業務訪查記錄、蔡林素霞申請書、勞工保險投保薪資調整表、漁民小組 曾旺根 證明原告從事漁業證明書、蘇澳區漁會所屬漁船魚貨交易證明單及原告切結書等件影本在卷為憑。是以，前處分核定原告退職當月起前3年之平均月投保薪資為42,000元，據此核算原告老年給付而為溢付部分，即有違法。
4.前處分核定原告平均月投保薪資及核算老年給付之所以有誤，既係出於原告提出不實資料詐欺所致，依行政程序法第11
9條第1款、第2款及第117條第2款規定，原告當無主張信賴保護之餘地，被告得依職權撤銷前處分。原告雖執詞其前所申報之月投保薪資業經投保單位即蘇澳漁會覈實認定為其實際月薪資總額，原告亦依此而繳納保險費，自得主張信賴保護云云。惟勞保契約涉及三面關係，即保險人、投保單位及被保險人（參見勞工保險條例第二章），投保單位與保險人間之法律關係，目前之設計偏於「公法上之法定義務關係」，投保單位有為所屬勞工辦理投保手續及其他有關保險事務、並備僱用員工或會員名冊、申報被保險人投保薪資、負擔保險費等義務（勞工保險條例第10條、第11條、第15條參照），保險人則以行政處分解決彼此間爭議，顯然，投保單位並非保險人之代理人，更非受保險人委託為行政業務之人，被保險人對投保單位之作為本無主張信賴保護之可能。尤其是投保薪資之申報，因其認定攸關保險費、保險給付數額計算，原應覈實，以確保社會照顧之目標得以在全體勞工間公平實現，然投保單位為保險人所為之投保薪資申報，其多寡牽涉其所應負擔之保險費等自身利益，其申報容有不實之疑慮，故而，勞保法律制度設計上，投保單位就投保薪資僅有申報之義務，但無認定之權限，保險人得查明實際薪資調整核定（勞工保險條例第14條之1參照）。本案原告以蘇澳漁會為投保單位，蘇澳漁會就原告所提供用以證明投保薪資之相關資料未能覈實即為申報，固有所誤，但不實之投保薪資基礎資料既係由原告所提供，應繳保險費之多寡亦係依原告自行提出之資料而核算，原告實無任何主張信賴保護之餘地。
5.本案於97年12月29日檢察官依職權為緩起訴處分後，因為緩起訴處分書之揭露，原告提供不實證據方法詐欺取財等罪嫌，始為被告確知，是被告於98年6月6日作成原處分㈡，就前處分以原告平均月投保薪資為42,000元為基礎，據此核算原告老年給付而為溢付部分（溢付金額之計算，詳如後述）而為撤銷，並於同年月8日送達，並無逾越行政程序法第12
1條2年除斥期間之限制。原告雖主張被告早於95、96年間即已進行查核而知悉撤銷原因，卻遲至98年5月始行使撤銷權，已逾越除斥期間云云。惟行政程序法第121條第1項所謂「知有撤銷原因時起2年內為之」，係指明知及確實知曉原授益處分因事實上或法律上瑕疵而有違法情事者而言，僅懷疑有違法情事而未經調查確實者，無從認係知有撤銷原因。徵諸卷附被告提出之95年現階段漁保業務探討專題、96年勞保漁民保險專案稽核報告所示，均係就是類漁保詐領老年給付侵蝕勞保基金所為之制度性防堵措施之探討，而非針對個案有所調查，無從認定被告此際就前處分之違法已有確認，原告以被告上開專案報告之製作而主張原處分㈡之作成逾
2年之除斥期間，自屬無據。
6.第查，原告前所申報月投保薪資由16,500元調整為42,000元之薪調，既經原處分㈠核定刪除，則計算原告老年給付依據之退職當月起前3年之平均月投保薪資本應以調整前之16,500元為準。然被告經漁民向 徐少萍 立法委員陳情，而念及被保險人權益，並慮及漁民知識水準、年齡已高及經濟能力薄弱、鼓勵漁民自首自白以利檢調單位偵辦等情節，乃提案：凡檢調單位偵辦確有實際從事漁業工作但收入未達原所申報之投保薪資等級而以不實魚貨交易證明薪調已自首自白者，採認罪協商方式自原以不實證明申報薪調之日起至退職日止，逐年按15%調高後所使用之投保薪資等級予以計算溢領應返還之老年給付金額等語，送請行政院勞工委員會核示，而經該會同意，此有卷附被告97年12月10日保承職字第09760590120號函、行政院勞工委員會98年1月6日勞保2字第0970140671號函可稽。被告基於上開函文，就本案原告退職前
3年之月投保薪資係以16,500元為基準，逐年調高15%計算，據此核定而作成原處分㈠，再據勞工保險條例施行細則第52條第1項但書規定，其退職當月起前3年之平均月投保薪資為94年7月至91年8月之月投保薪資合計額除以36，經逐年調高15%，平均為21,617元，較諸原應核定之16,500元為高，當然，據以計算之老年給付總額也高於原應核定者。本件原告係65年5月18日斷續加保，於94年7月13日退職，老年給付年資為29年36日，復依勞保條例第59條規定，應發給之老年給付為43個月（15+14*2）。再據勞保條例施行細則第52條第1項但書規定，其退職當月起前3年之平均月投保薪資如以16,500元計算，僅得領取老年給付709,500元（即16,500元*43﹦709,500元），但以21,617元計算，則得領取老年給付929,531元（即21,617*43﹦929,531元）。是以，原告退職前3年之平均月投保薪資依法本應為16,500元，應得之老年給付為709,500元，前處分核定超過上述金額者均為違法，揆諸前揭行政程序法之規定，原告既無值得保護之信賴利益，復未罹於撤銷權之除斥期間，自均應予撤銷，可認原告溢領1,096,500元﹔然原處分㈡以逐年調高15%之月投保薪資為據，核定原告老年給付929,531元，僅撤銷原處分超過上開金額部分，而認原告僅溢領876,469元，所憑者並非法令，而係前揭行政機關二函文，有違依法行政原則，對於原即檢具如實之交易明細覈實申報投保薪資而請領老年給付者顯有不公，復有違平等原則，但既係有利於原告之處分，為符行政訴訟救濟之本旨，基於不利益變更禁止原則（行政訴訟法第195條第2項參照），仍應維持原處分。
五、職是之故，原告訴請撤銷原處分㈠部分因逾期為審議之申請，不備起訴要件，應予駁回。至於訴請撤銷原處分㈡部分，所主張者均無可採，雖原處分㈡就原告老年給付金額之核定確有違法，然違法部分乃有利於原告之處分，如予撤銷則不利於原告，依行政訴訟法第195條第2項規定，不得為較原處分不利於原告之判決，原處分㈡仍應維持，原審定及訴願決定所持理由雖與本院不同，但結論並無二致，原告訴請撤銷原處分㈡、原審定及訴願決定關於原處分㈡部分，均無理由，應予駁回。雖原告訴請撤銷原處分㈠部分原應以裁定駁回，然為求裁判卷證齊一，併與原處分㈡部分以程序較嚴謹之判決程序駁回，附此序明。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年6月23日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官許麗華法官楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年6月23日
書記官徐子嵐