裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第1975號判決
裁判日期：民國104年04月01日
裁判案由：考試
臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1975號104年3月11日辯論終結原告 詹君陽 訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師被告教育部代表人 吳思華 （部長）訴訟代理人 徐漢堂 律師
李蘊恆 律師 陳昶安 律師上列當事人間考試事件，原告不服行政院中華民國103年12月3日院臺訴字第1030156116號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國102年8月檢附報名表及具結書，報考被告所舉辦之102年公費留學考試（學門：音樂，報考留學國別：美國），獲公告錄取，被告並以103年1月17日臺教文（三）字第1030008047號函知原告。原告於103年3月31日參與被告舉行之「102年公費留學考試錄取生研習會」，會中提及具美國國籍乙事，被告因而知悉原告具雙重國籍，不符該年度報考資格，提經被告103年5月13日103年公費留學委員會第2次會議決議撤銷原告錄取資格，並以103年7月7日臺教文（三）字第1030095226號函（下稱原處分）知原告，原告不服，提起訴願遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：
㈠、被告102年公費留學考試簡章（下稱系爭簡章）係由被告本於教育部公費留學委員會設置要點前開組織法之職權所訂定，並無作用法律之授權依據，即屬於「職權命令」。原告參與公費留學考試係屬憲法第22條保障之基本權，系爭簡章第
4點第1款限制兼具其他國籍者報考公費留學考試之自由權利，顯非屬人權影響輕微的干預行政，被告已依其所定考試程序而為公告錄取原告處分，核屬授與原告錄取資格及取得相關權利之形成處分，此等經由法定程序作成行政處分而具體化之權利、資格或法律地位，應受法律保障。若欲撤銷，本應有法律規定或至少有法律具體明確授權之法規命令為依據。原處分僅以上開職權命令為據，違反法律保留原則。而系爭簡章附件「具結書」，記載「申請者未簽名者具結者，不受理報名」，列為報考必備文件之一，其上由被告單方面先行打字，若將此與系爭簡章限制兼具其他國籍者不得報考之規定一併觀察，對兼具其他國籍者而言，簽署此具結書即事先拋棄其參與公費留學考試及錄取資格之權利，以獲得被告作成准予報名之授益處分。具結書僅係「重申」系爭簡章之規定，並未創設新的義務或負擔，乃不生法律效力，或與系爭簡章同有違法，自不能另執此具結書作為原處分合法之依據。單就具結書內容而言，因其涉及參與公費留學考試、權利救濟等基本權之事先拋棄，經核且屬無效，或至少亦可事後撤回；而原告既已提起訴願對系爭簡章規定合法性為爭執，即屬撤回上開權利拋棄之意思表示，是不得據此具結書即認原告已同意兼具其他國籍即喪失錄取資格。
㈡、被告稱系爭簡章第4點第1款規定目的，乃考量若預定赴美國留學者兼具有美國國籍將無法取得J-1簽證，則無法達成系爭簡章關於考試錄取後申請簽證之要求，因此限制兼具其他國籍者不得報考以達到上開目的。然對於兼具非美國國籍者而言即無被告前開考量取得美國J-1簽證之問題，顯然系爭簡章一體將其等雙重國籍者限制報考資格規定，無助於被告所述前開目的之達成，且屬過度限制，不符適當性及必要性原則。對於兼具美國國籍者卻非預定赴美國留學者而言，由於公費留學考試留學國家非僅限於美國，尚得前往其他國家，若其非赴美留學，自亦無取得美國J-1簽證之問題，因此對於兼具美國國籍者卻非預定赴美國留學者而言，限制其不得報考公費留學考試亦無助於上開目的的達成，且與最小侵害手段有違，違反比例原則；被告亦於103年公費留學考試簡章已改為僅限制「預定赴美國留學者須能取得J-1簽證」，而未限制預訂赴美國以外之其他國家留學者報考。縱使是兼具美國國籍者且又預定留學美國，由於其可選擇以中華民國國籍申請簽證，因此要取得J-1簽證並無困難之處。得否取得美國J-1簽證而順利赴美留學，僅涉及錄取後得否簽訂後階段公費留學行政契約及得否履約問題，事理上實不應作為前階段應考資格條件。考生於報考時依規定應於報名申請表上「報考留學國別」欄位限填一個國家但依同系爭簡章第12點第11款規定，仍得於「出國留學前」申請變更為使用同一語言之國家。再參照與公費留學考試制度類似的教育部
102年留學獎學金甄試第5點，該規定雖亦設有雙重國籍者不得提出申請之資格條件，然尚有除外規定，然系爭限制條款卻無例外規定，顯然非屬侵害人民權益最小之手段，突顯系爭簡章限制條款違反前開比例原則中之最緩和手段原則。
㈢、依憲法第19條、第20條及第21條規定，兼具其他國籍者仍具有中華民國國籍，仍須盡到憲法上納稅、服兵役及受國民教育之義務，與僅具有中華民國國籍者所負之義務並無不同，兼具其他國籍者，於公費留學考試亦未因其身分而獲加分，並不具有法律上的優勢地位。原告因父母在美國留學，於美國出生，而取得其國籍，惟3歲即隨同父母返台，均在臺灣公立學校就學，乃至臺灣大學畢業後留校擔任助教，與居住在中華民國未具其他國籍之中華民國國民並無不同。是無論法律上或事實上，就參與公費留學考試而言，實無本質差異性而必須在考試資格上差別處遇。系爭簡章為差別處遇與其目的間缺乏合理關聯性，顯有違平等原則。
㈣、102年考試前一年，被告101年公費留學考試簡章第13點訂有預告事項，僅針對102年起公費留學考試有關語文能力證明、語文能力成績最低標準及留學國家、可攻讀之國外大學校院系所重要事項為預告，而未針對具有雙重國籍者不得應考如此重要事項予以預告，故系爭簡章對於留學考試重要事項之變革，本應受101年考試簡章預告事項之拘束，即102年公費留學委員會不得超出該預告事項之範圍為簡章之變更。惟系爭簡章第4點第1款報考資格卻增加101年考試簡章所無之「未兼具其他國籍者」限制，有違誠信及信賴保護原則，據此所為之原處分，自亦屬違法。
㈤、原告於被告審核資格通過、核發准考證時仍不知系爭簡章有限制雙重國籍不得報考之規定，甚至直到錄取後參與「102年公費留學考試錄取生研習會」主動詢問雙重國籍之影響，非蓄意不告知被告其具有雙重國籍，使被告陷於錯誤而作成資格審查通過之處分。且原告依報名程序填寫報名申請表、資料檢核表、曾否領取政府預算提供之出國留學獎學金聲明書和具結書，均提供正確資料，報名申請表所黏貼之身分證影本，註明原告出生地為美國，並無對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述。而系爭102年考試簡章共69頁，該雙重國籍限制規定僅有9個字，亦無標示粗黑體加以提示，且在報名程序填寫的相關資料中亦無使原告檢視是否具有雙重國籍之選項，是原告對於雙重國籍限制未注意而不知，亦難謂有何重大過失，更遑論對於被告審查資格通過之處分違法有因重大過失而不知。原處分撤銷錄取資格，將使原告受有不得領有公費出國留學之損害，具信賴利益；縱使維持錄取資格之處分，由於簡章中並無遞補機制之規定，亦不會對其他應考人造成影響，足見信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益。是縱認系爭簡章限制雙重國籍不得報考之條款合法，惟原告因信賴被告所為之資格審查通過、准考，而為公費留學之考試並經錄取，係有信賴保護原則之適用。原處分有違反前開行政程序法第117條、第119條規定。
㈥、原告獲公告錄取資格並參加前開103年3月31日「錄取生研習會」後，依系爭簡章第12點第9款規定，本有權於被告通知期限內與被告簽訂公費留學行政契約書之權利，因原處分違法撤銷原告錄取資格，爰依行政訴訟法第4條第1項及第
8條第1項規定，提起撤銷訴訟併同一般給付訴訟，求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應與原告辦理「教育部102年公費留學行政契約書」之簽約事宜。
三、被告則以：
㈠、公費留學制度係由政府提撥一定預算，協助優秀但無資力之國民出國留學之經濟上協助，並因其受有國家資助而出國圓夢，課以其返國服務之義務，以報國恩，準此，公費留學考試即屬國家之經濟補助，核其性質應屬給付行政，基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況與財政收支情形，行政機關自有整體性考量之自由形成空間。又公費留學考試乃在提供已完成國民教育、且已取得遠高於國民教育之大學學位者，出國進修碩博士等更高學位之經濟補助，無涉具公共利益之國民教育，更非國家應給予人民基本權利之保障，得以職權命令定之，系爭簡章性質即屬職權命令，無涉法律保留原則之違反；參加考試人必須遵守系爭簡章所定考試條件。
㈡、被告經濟補助數額本即有限，考量國家財政狀況，應優先照顧無外國國籍者。其次，公費留學考試要求考取人必須返國服務；如考取人有外國國籍，其可選擇留在該國工作及生活，不回臺盡其義務，被告實難對其追訴；或謂可對其在臺保證人求償，惟終究無法達到請其返國服務而為國貢獻之目的。相對而言，無美國國籍而只取得J-1簽證之學生，通常於學成後，美國即不會允許其繼續滯留於該國（除非其甘冒風險當黑戶），如此較可確保其返國而盡服務義務。是被告修訂公費留學考試之條件，排除有雙重國籍者，有本質之正當性及關聯性，亦符比例原則。至103年度簡章要求考生必須能取得J-1簽證，與系爭簡章要求不得具雙重國籍，係有連貫性，原告亦無任意合法轉換留學國別之權利。
㈢、系爭簡章第4點第1款以在臺灣地區設有戶籍之中華民國國民，且未兼具其他國籍者，具報名資格，係一體適用於所有具其他國籍者，並非僅針對美國國籍，更非專門針對原告而設之條件，難謂有違平等原則。且系爭簡章及102年之公費留學行政契約書第4條明定凡赴美國留學者，應由美國權責機構據以核發J-1簽證，乃基於美國對移民有所限制之政策，而我國公費留學考試屬於美國「交換訪客計畫」，經該國政府要求應以J-1簽證入境，以達雙方政府控管之目的，故被告歷年均未與有美國國籍之考生簽訂公費留美之行政契約書。被告撤銷原告之錄取資格，反而才符合被告拒絕其他具雙重國籍者報考及拒絕與具美國國籍者簽約之平等原則。至
101年度考試簡章之預告則無法律上拘束力。
㈣、系爭簡章限制具雙重國籍者不得報考之規定，早已公告周知，全國所有考生信賴被告，會刷掉具雙重國籍者；若准具雙重國籍之原告取得資格，乃破壞其他考生的正當信賴（即信賴具雙重國籍者不得報考）。且具有美國國籍卻報考留學美國者，並無法與被告簽訂行政契約，故亦無因錄取公費資格而有可受保護之利益。上開條件，乃被告列於系爭簡章第4頁之第一個報考資格，原告當無視而未見之理。自被告102年6月30日公告系爭簡章，至報考截止日102年8月16日，考生有約一個半月的時間審閱系爭簡章。原告稱疏未看到，至少具重大過失，無得以信賴保護原則卸責。其於應考時未主動揭露具雙重國籍之事實，致被告誤信而准予應考資格，則原處分予以撤銷，自無違誤等語，資為抗辯，並求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
㈠、依教育部組織法第2條第3款規定：「本部掌理下列事項：……三、國際與兩岸教育學術交流、國際青年與教育活動參與、海外華語文教育推廣、留學生、外國學生、僑生、港澳生與陸生之輔導、外僑學校、大陸地區臺商學校與海外臺灣學校之輔導及行政監督。」又依被告為處理內部單位之分工職掌所訂教育部處務規程第10條第4款規定：「國際及兩岸教育司掌理事項如下：……四、公費留學生、獎學金生之考選與留、遊學之輔導及服務。」而被告為規劃公費留學制度，以培育國家人才，並協助相關試務決策，且設有公費留學委員會。依教育部公費留學委員會設置要點第2點規定：「本會之職責如下：（一）公費留學考試制度之擬訂、研究、改進、推行及諮詢等。（二）公費留學考試學門之訂定。（三）公費留學考試相關規定之修訂。（四）公費留學考試各類錄取標準之訂定。（五）研議公費留學考試應考人違規事件之處理方式。（六）公費留學考試相關規章、契約書等未盡事宜之決定。」準此，公費留學考試簡章乃被告為培育國家人才，提供有意至國外深造之我國學生經濟支援，透過公費留學委員會之集思廣益，基於職權所訂定，核其性質屬給付行政範疇，係以預算法為據，並非涉及公共利益之重大事項者，自與法律保留原則無違。
㈡、次依系爭簡章二、公費期限：「（一）凡前往歐洲與日本留學，其授課方式為非英語授課者，公費期間最長為4年……
（二）凡前往美國……等國家，以及採英語授課之日本及歐洲國家留學者，公費期間最長為3年……（四）返國服務期間同公費領取期間。」三、公費項目及支給數額如下：「一學費……三、生活費……」四、報名資格規定：「符合下列各款規定者，得報考本項公費留學考試：（一）在臺灣地區設有戶籍之中華民國國民，且未兼具其他國籍者。（二）國內公立或已立案之私立專科以上學校畢業……或在本部認可之國外專科以上學校畢業，或國內高等考試及格，年齡在45歲以下……（三）未曾獲得我國政府預算所提供之留學獎助金，或曾獲得我國政府預算所提供之留學獎助金，累計未滿
4年，且已完成返國服務義務者，但錄取後，僅得核予政府預算所提供之留學獎助金期限範圍內，累計未滿4年之餘數……」可知，公費留學制度係由政府提撥一定預算，提供無資力之已完成專科以上學業之國民，予以出國留學之經濟補助，並因其受有國家資助而課以返國服務之義務。被告為鑑別選取適當人才，因而舉辦考選，其提供給付之內容既以考試簡章所載為據，自得於考試簡章為應考資格之限制，此屬被告裁量範圍，不生無法律或法律授權之命令即不得就應考資格為限制之問題，無關法律保留原則之適用。又被告基於國家政策及國際教育交流目的，辦理公費留學考試。系爭簡章限制兼具其他國籍之在臺設有戶籍中華民國國民報考，乃係因被告為此經濟補助數額本即有限，考量當年度國家財政狀況，乃優先照顧無外國國籍之國民，且避免具外國國籍之公費留學考試錄取者，選擇滯留在外，不盡返國服務義務之慮，業經被告 陳明 在卷（見本院卷第95頁背面被告答辯一狀第6頁）。鑑於未兼具外國國籍之中華民國國民相較於具雙重國籍者，原則上對國家之忠誠度較高，是被告考量補助資源之有效利用與所提供給付目的之公共利益，而為上開限制，難謂對具其他國家國籍之中華民國國民為此差別待遇係有不當，且所採手段與目的之達成間亦尚具合理關聯，並無牴觸平等原則，或涉比例原則之違反。原告主張參與公費留學考試係屬憲法第22條保障之基本權，又未指出被告有何多種可達上述目的之方法，逕謂系爭簡章上開限制違反比例原則中之最緩和手段原則，且有違平等原則、法律保留原則云云，核屬其主觀見解，已無可採。至被告公費留學考試應經公開考試，與無需經筆試之留學獎學金於性質及目的上均有不同；公費留學乃在培育我國國內亟需且欠缺資源培育之人才，而留學獎學金則係為促進我國人才全球布局之目的，並無返國服務之義務，是留學獎學金之補助金額僅有公費留學之
3分之1，年限亦較短，故無得以留學獎學金未限制具雙重國籍者申請，逕謂系爭簡章為此限制係屬違法。
㈢、復依系爭簡章十二、其他注意事項規定：「（一）本簡章所列內容，請詳細閱讀，充分明瞭後報名。……（三）繳交之表件有虛偽不實，或不合本考試申請資格，經本部查明後，依下列規定辦理：……2.經錄取者取消錄取資格。……（八）凡報考本部公費留學考試錄取，赴美國流學者，限申請DS-2019FORM，俾美國權責機構據以核發（J-1）交換學生或研究人員簽證，有關本項簽證相關疑義，請逕洽美國在臺協會瞭解。」而「持有美國國籍之雙重國籍者若要在美國留學，沒有資格取得J1簽證，且必須以美國護照入境美國……美國在臺協會被禁止核發簽證給美國公民」且有103年11月5日美國在臺協會領事組（專責簽證事務）組長具名之函文附卷可稽（見原處分卷第12頁）。是具有美國國籍者係無法取得該國J-1簽證，而無法以公費留學身分出國。再公費留學考試著重於國家每年所需的人才，其招考條件與社會經濟脈動息息相關，故被告於國家預算及資源合理分配之考量，每年均由公費留學委員會檢視報考資格、學科學門及其他簡章內容，原則上每年均會微調，且每二年大調整一次，已經被告陳明在卷；由原告指出公費留學考試簡章多列有下一年度之預告事項乙節，被告所稱公費留學考試簡章隨政經環境而時有調整，非一成不變乙情，應足採信。則縱前一年度簡章列有預告事項，亦難要求被告在前一年即將來年變動事項巨細靡遺為記載，遑論補助之經費來源係自被告預算提撥，而被告預算是否經立法院通過，顯然無法在前一年度簡章發布時即行確定，故有關每一年度公費留學考試詳情，最終仍應繫之於該年度考試簡章規定為據。是被告101年公費留學考試簡章之預告事項，雖未敘及系爭雙重國籍之報考限制乙節，尚難執此即謂被告於系爭年度為此限制，係有悖於誠信或信賴保護原則情事。
㈣、查原告為中華民國國民，在臺灣地區設有戶籍，且兼具美國國籍。其檢附報名表及具結書，報考被告所舉辦之102年公費留學考試（學門：音樂，報考留學國別：美國），獲公告錄取，被告並以103年1月17日臺教文（三）字第1030008047號函知原告。原告於103年3月31日參與被告舉行之「10
2年公費留學考試錄取生研習會」，原告於會中提出自己具有美國國籍，被告始知悉其事等情，有原告102年8月2日具結書（第11頁）、102年公費留學考試報名申請表（第14頁）影本附原處分卷；被告102年公費留學考試錄取名單（第60-64頁）影本附訴願卷；被告102年公費留學考試簡章（第33-48頁）、被告103年1月17日臺教文（三）字第1030008047號函（第67-68頁）、原告身份證（第85頁）影本附本院卷可稽，且為兩造所不爭，自堪信為真實。則原告既具雙重國籍，有違系爭簡章第4條第1款規定，被告嗣以原告不符102年度公費留學考試報名資格，依系爭簡章第12條第3款第2目規定，提經103年5月13日103年公費留學委員會第2次會議，決議撤銷原告錄取資格（見原處分卷第59-60頁會議紀錄），並以103年7月7日臺教文（三）字第1030095226號函（見本院卷第69頁）通知原告，撤銷其錄取資格，揆之上開規定及說明，自無不合。原告主張被告未於
101年考試簡章預告此重要事項，其據此而為原處分，係有悖誠信及信賴保護原則之違法云云，洵非可採。
㈤、又原告主張其因信賴被告所為之資格審查通過、准考，而為公費留學之考試並經錄取，係有信賴保護原則之適用，原處分有違行政程序法第117條、第119條規定云云。惟行政程序法第117條、第119條固規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰……三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」然系爭簡章第4條第1款明定在臺灣地區設有戶籍之中華民國國民，且未兼具其他國籍者，始具報名資格；同簡章第12條第1款、第3款且請擬應考者詳細閱讀簡章內容，繳交之表件有虛偽不實，或不合本考試申請資格，經查明後，如經錄取者將取消錄取資格等注意事項（見系爭簡章第4、11-12頁），已如前述。原告明知自己具有美國國籍，猶予報名而獲錄取，縱果如其所稱未注意系爭簡章上開報名資格限制乙情屬實；惟其應注意系爭簡章上開規定，且無不能注意情事，竟於簽署載有：「……並遵守報考年度考試簡章規定……」等文之具結書後，仍疏未注意系爭簡章上開明載事項，而報名應考並獲錄取，則原告就被告錄取處分之違法，亦有因重大過失而不知之信賴不值得保護情事，被告撤銷原告之錄取處分對公益且無重大危害，自無違上述行政程序法之規定。原告上開主張，仍無足取。
㈥、綜上所述，原告主張並無可採。被告所為原處分，要無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。而原告就102年度公費留學考試錄取資格既經被告合法撤銷，則原告據系爭簡章十二、㈨規定：「凡經本考試公告錄取者，應自本部通知之期限內與本部完成簽訂公費留學行政契約書，……」求為判決如訴之聲明第2項所示，自屬無據，亦應駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年4月1日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官王立杰
法官許麗華法官林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年4月1日
書記官徐子嵐