高雄高等行政法院92年度訴字第1401號判決

裁判字號：高雄高等行政法院92年訴字第1401號判決

裁判日期：民國93年05月20日

裁判案由：教師升等

高雄高等行政法院判決九十二年度訴字第一四Ｏ一號
原告甲○○被告國立中正大學代表人乙○○校長訴訟代理人 藍瀛芳 律師複代理人 尤伯祥 律師右當事人間因教師升等事件，原告不服教育部中華民國九十二年五月六日台訴字第Z000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定撤銷。
被告就原告九十年十二月教師升等申請案，應依本判決之法律見解對於原告作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告係被告法律學系副教授，於民國（下同）九十年十二月間向被告申請自九十一學年度起升等為教授，前經被告之系教師評審委員會（下稱系教評會）及法學院教師評審委員會（下稱院教評會）審議通過，並獲向被告教師評審委員會（下稱校教評會）推薦，旋經被告校教評會九十一年十月八日第二一一次會議，決議通過其升等；嗣被告校教評會將該次會議紀錄陳請被告校長核批，惟經該校長不予核定並退回復議。被告乃據以九十一年十月二十九日（九一）中正人字第Ｏ九一一Ｏ三七七號函通知原告。原告不服，提起訴願。嗣原告認被告校長就被告教評會所通過原告之升等案，已逾訴願法第二條第二項二個月法定期間不為核定，故再提起請求該校校長核定其升等案之訴願。經訴願不受理駁回，原告仍表不服，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定撤銷。
（二）被告應依原告九十年十二月教師升等申請案作成校級同意升等之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按「法規命令依法應經上級機關核定者，應於核定後始得發布。」；「法規命令，有下列情形之一者，無效︰‧‧‧三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。」為行政程序法第一五七條第一項及第一五八條所明定。本件被告校長據以對原告申請案復議之法令（即國立中正大學教師評審委員會組織規程），依法既須報教育部核定始得實施，然被告自獲授權自審教師資格後，歷次修訂均未經教育部核定，依法即應屬無效。蓋依司法院釋字第三八二號解釋理由書，公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，受教育部授權為升等審查，依法應受教育部之監督。而為達成監督目的，上級機關依法得採取各種之手段。在此行政監督關係中，包括受監督機關向監督機關陳報之事項，需經監督機關審查後為同意之表示，始得合法為之者，即為「核定」。此參諸地方制度法第二條第四款：「核定：指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。」之規定自明。故被告復議之前揭組織規程既未經教育部核定，依法自屬無效。
（二）次按「大學設校、院、系（所）教師評審委員會，評審有關教師之聘任、聘期、升等、停聘、解聘等事宜。前項各級教師評審委員會之組成方式，由各大學組織規程訂定之。」為大學法第二十條所明定。乃該條文第一項說明升等係專屬大學教師評審委員會之權責，第二項更表明授權各大學組織規程定之者，僅限於各級教師評審委員會之組成方式，而參諸國立中正大學教師評審委員會組織規程（下稱被告教評會組織規程）第八條：「校長對校教評會升等通過之案件得提復議。」之規定顯已逾越本條文之授權範圍，亦與同條第一項升等由教師評審委員會評審之規定有違，應屬無效。又依國立中正大學教師聘任及升等審查辦法（下稱被告教師升等審查辦法）第十二條第三項規定，升等人經校教評會出席委員二分之一（含）以上通過者通過升等，行政機關並無得裁量復議之權限，此即為行政法上所稱之羈束處分，是被告依法即應作成原告升等之決定。至被告嗣後另行對原告所作成之停聘處分，具有違法瑕疵，是以，原告九十一學年度教師升等案自不受嗣後違法停聘處分之影響。
（三）又「大學教師升等資格之審查關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就做成客觀可信公平正確之評量，始符合憲法第二十三條之比例原則。」為司法院釋字第四六二號解釋在案。乃被告就教師升等之審查，依教育部授權大學及獨立學院自行審查教師資格作業要點（下稱授權審查教師資格要點）規定，須依據專科以上學校教師資格審定辦法審查及教育部辦理專科以上學校教師資格審定復審作業程序要點辦理。而教育部辦理專科以上學校教師資格審定復審作業程序要點關於著作審查明定：「著作審定判定標準：以七十分為及格標準，未達七十分為不及格。審查結果兩人給予及格則為通過；兩人給予不及格則為不通過；一人給予及格另一人給予不及格，則送請第三人審查；惟若不及格分數低於五十分者，雖有兩人給予及格，仍須將該案送請相關類科之常務審查委員審查決定是否通過。」足認被告之升等規定應遵守教育部前揭規定，以七十分及多數決為及格標準。又被告教師升等審查辦法第十二條，規定經校教評會出席委員二分之一（含）以上同意者通過升等之規定，而原告升等案經法學院依被告前揭教師聘任及升等辦法之規定，將原告升等之著作送四位外審委員評定之研究成績分別為九十分、八十五分、八十五分、七十分，平均為八十二點五分，至服務、教學、輔導部分依國立中正大學法律學系聘任及升等審查要點計算教學成績為二五二分、服務成績一六一分、輔導成績一四０分。依同要點規定計算，原告教學、服務、輔導三項均已達特優標準，依據被告教師升等審查辦法第十一條規定計算，以研究成績百分之五十及教學、服務、輔導百分之五十合併計算，則研究部分為四十一．二五分，教學、服務、輔導部分為五十分兩者合併已達九十
一．二五分。是被告校教評會依法於九十一年十月八日通過原告之升等案應予尊重。另學說上亦認由於各級教評會多未設專職幕僚，有關升等之行政作業向由校、院、系、所行政人員兼辦，是各校內規多有教師升等案經教評會審議通過者應報請校長轉報教育部發證之規定。然教師升等需經專業審查之程序，校教評會於未經專業審查前不得做成升等與否之決定，各級教評會對於專業審查所為之專業判斷應予尊重，斷無許校長假行政監督之便，干預教評會決定之理。申言之，校長之復議權不等同於大學自治，更與大學保障教學、研究之理念背道而馳。
（四）又被告另陳稱原告經行政程序報准之對外提供專業服務強指為「非法兼職」，並謂屬服務之考評得列為升等之考量，且教師人品亦為教師升等之裁量依據云云。惟查，原告並非執業律師，原告係依行政程序報准參加被告對外技術合作服務團隊均有案可稽，先獲學校許可在案並由學校公告於對外網站，並無違法。是被告指稱原告非法經營律師業務，全然與事實不符。另衡以被告教師升等審查辦法第十二條第三款：「決審：復審通過後，各學院將開會紀錄、主管綜合報告、其他大學相關領域之升等參考資料、院教評會『綜合考評表』評審意見，連同『著作外審審查意見表』及與升等有關之個人履歷送人事室簽會召集人核轉校長同意後提交本會‧‧‧」之規定，既均未有院教評會需附通過升等人升等之理由規定，則法學院教評會之需附通過升等人升等之理由決議顯與被告教師升等審查辦法及國立中正大學法學院教師評審委員會組織準則牴觸，並違背前揭行政程序法之規定，應不生效力，難以之為復議之理由，更違反不當連結禁止原則。實則，就有關教師升等應否考量教師人品之問題，監察院九十一年十月二十二日（九一）院台教字第Z000000000號糾正案已表示否定看法。況且，校教評會前於審查原告升等案時，已表明被告校長復議理由與升等無關，孰料被告校長竟一再執相同事由以復議干涉教評會之決定，顯非適法。
（五）末查，本件原告業經被告校教評會第二一一次會議通過升等案，是依司法院釋字第四六二號解釋，教評會對教師升等與否之決定均為訴願法上及行政訴訟法上之行政處分，茲此授予原告利益之合法行政處分，依行政程序法第一百二十三條規定僅原處分機關即校教評會有下列之情形者方得廢止。然查，參諸被告教師升等相關規範，並無前揭行政程序法第一百二十三條第一款可廢止之情形，且校教評會既未保留廢止之權限亦未附任何負擔，顯不符合法定廢止事由。從而，倘容許被告以未經確定且與原告升等論文無關之事實任意指摘，並放任被告校長得濫用行政權恣意不斷以經校教評會拒絕採納之相同理由復議否決原告之升等案，自無公平正義可言。綜上，被告自應依原告九十年十二月教師升等申請案作成校級的同意升等之行政處分。
二、被告答辯之理由：
（一）按「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」；「各大學應依本法規定，擬定組織規程，報請教育部核定後實施。」；「本大學分設左列各種委員會：一、教師評審委員會。二、‧‧‧委員會組織規程或設置要點除法令另有規定者外，經校務會議通過後實施。」；「校教評會審議之案件除升等案另行規範外，其餘議案應經出席委員三分之二（含）贊同，始得通過；其審查結果應做成紀錄，陳請校長核定後實施。校長對審查結果如有意見時，得將該結果退回校教評會復議。」分別為大學法第一條第二項、第八條、國立中正大學組織規程第三十三條及被告教評會組織規程第八條所明定。又「憲法第十一條關於講學自由之規定，以保障學術自由為目的，學術自由之保障，應自大學組織及其他建制方面，加以確保，亦即為制度性之保障。‧‧‧大學內部組織、教師聘任及資格評量，亦為大學之自治權限，尤應杜絕外來之不當干涉。‧‧‧教育部對各大學之運作僅屬於適法性監督之地位、教育部監督權之行使，應符合學術自由之保障及大學自治之尊重，不得增加法律所未規定限制，乃屬當然。」復為司法院釋字第三八Ｏ號解釋揭示在案。是以，被告校長復議權應有法律依據。
（二）次查，依司法院釋字第三八Ｏ號、第四五Ｏ號及第五六三號解釋，大學及其各內部單位之組織規程，係屬大學之自治事項，大學法雖得就大學之組織設立準則性之規定，但不得與憲法所保障之大學自治牴觸，且不得逾越法律保留原則及比例原則。大學自行制定並形成教評會組織規程之內容，應為大學自治所保障。參諸大學法第八條規定：「各大學應依本法規定，擬定組織規程，報請教育部核定後實施。」暨同法第二十條第二項規定：「各級教師評審委員會之組成方式，由各大學組織規程訂定之。」，足見大學法授權教育部監督大學自治之權限範圍，限於各大學之組織規程，各級教評會之組織規程則不在須送教育部審查之列。教育部僅得就教評會之組成方式，於審查大學組織規程時一併、附帶審查之，至於教評會審議時所應依據之標準、辦法、程序等應於教評會組織規程內規定之事項，亦非教育部所得審查。是若教育部訂定法規命令或行政規則命各級教評會之組織規程須送教育部核定，則該等法規命令或行政規則均將違背大學法第一條第二項所明揭之法律保留原則而無效。又教師之人事自主權，係大學自治之核心內涵，為實務及學說所咸認，而行政法上「核定」之用語，現今行政法理論通說雖謂其係合法性之要件，但由於我國舊日行政法學及法制尚非發達，行政法規用語並未統一，故八十六年修正發布之前揭「授權作業要點」第六點「報經本部核定」，未必可與地方制度法第二條第四款作同一之解釋。且如解釋為必經教育部核定始生效力，實有違大學得以自己負責而不受國家統制指示完成任務之自治內涵，是以依合憲性解釋原則，應解釋為縱未依規定報部「核定」，並不影響其合法性及效力，否則將違背法律保留原則。再者，被告教評會組織規程第八條第二項：「校長對審查結果如有意見時，得將該結果退回本會復議。」，早於八十一年十一月二十一日即存在於被告教評會組織規程中，其制定時並無前揭「授權作業要點」第六點報部核定之規定，此從七十八年十月十八日被告公布之教評會組織規程教育部係「備查」亦可佐證。另參諸經教育部七十八年十二月十一日台（七八）高六一三四七號函同意備查之被告教評會組織規程第八條即已明揭：「本會審議之案件經出席委員三分之二以上之贊同，始得通過；其審查結果應做成紀錄，陳請校長核定後實施。」，如校長認有違法不予核定，必定係「退回」審議核辦，可知八十一年修正增訂之第二項，僅為校長核定權之具體化明確性補充規定，是校長之復議權於法據實至為明確。
（三）又按，大學法第六條規定校長有綜理校務之權。而被告教評會組織規程第八條規定教評會之升等審查結果，應經校長之核定後，始得依法實施作成升等處分並對外生效，此即校長秉承大學法所賦予之綜理校務之權限，行使被告教評會組織規程所規定之「適法性審查」之權義，因校長行復議之權並不干涉教評會之專業判斷，僅就升等程序之違法瑕疵予以審查，對於申請升等之教師而言，應無侵害其教學及研究之自由，並未違反法律保留原則。此另參酌國立台灣大學教師評審委員會設置辦法第六條第三項之規定，校長雖非教評會之委員，亦得出席教評會開會並參與討論，此乃校長負有綜理校務之權責所享有參與權之實例。是被告教評會組織規程於升等審查程序中加入校長「適法性審查」之違法風險控制機制，參照司法院釋字第五六三號解釋所揭示大學自治事項之規範密度，應與法律保留原則無違。此外，被告教評會組織規程亦無違比例原則及司法院釋字第四六二號解釋揭示之專業評量原則。
（四）又查，如何「參考著作外審評定之研究成績」，係院教評會審查行使判斷餘地權限之範疇。被告法學院於九十一年三月六日九十學年度第五次院教評會決議：「九十學年度教師升等作業方案：（一）外審作業程序方面‧‧‧。（二）院教評會對於升等申請人之外審成績評定方式：一、外審成績皆達推薦標準八十分以上者，院教評會應為通過之決議。二、外審成績中倘有一名外審委員所評鑑之成績未達推薦標準八十分以上者，原則不予通過該升等案，但經委員討論決議仍予推薦者，應敘明理由。」另依據「國立中正大學教師聘任及升等審查辦法」明文規定院教評會審查之內容為「除參考著作外審評定之研究成績，並針對初審有關資料進行復審」。然而本件院教評會前揭之決議，核其性質，應屬院教評會為行使其本身就升等申請人專業學術能力審查判斷餘地權限所制定之規則。按學校可針對自身之需要及資源，自訂符合自身情況及無悖比例原則與正當程序之升等規則，已如前述。倘學校視自己本身之資源配置，訂定較教育部自己辦理升等審查更為嚴格之規範，只要無悖於比例原則及正當程序之原則，應受到大學人事自主自治之保障；因之被告亦自頒有「被告教師升等審查辦法」。故法學院該決議並無違反教育部制頒之「專科以上學校教師資格審定辦法」之問題。甚者，參照系爭「授權作業辦法」末尾所製作之授權「原則」，揭示授權學校「原則」應依據「專科以上學校教師資格審定辦法」之規定自行審查，惟並未列有「教育部辦理專科以上學校教師資格審定復審作業程序要點」，是原告主張被告必須依照前開作業程序要點「著作審查」之規定辦理審查，亦屬無據。
（五）又院教評會既然定下其行使判斷餘地權限應資遵循之判斷準則，已如前所述，則在未決議廢止該規則之前，其本身行審議判斷權即應受其拘束。惟院教評會第九次會議卻就原告升等案重新審查並進行投票通過其申請案；但在外審成績仍有一位外審委員所評鑑之成績未達推薦標準八十分以上之情況下，院教評會若經委員討論決議仍予推薦，即應敘明理由。否則院教評會既自頒行使判斷餘地權限之規則，事後又不遵守自訂之規則，其審查豈非無瑕疵？院教評會行使審議權，竟不遵守其自訂之規則，其審查如何能謂適法？如何昭示公信？而校長執此發動復議權，並非在推翻院教評會審查通過原告升等之決議，僅在促使院教評會能依其自訂之判斷準則說明理由，以符法制。且校長行使此項復議之效果，僅限於請院教評會說明理由，並不能取代院教評會而重行自為決定；院教評會如能敘明理由，原來之決定仍可維持並補正瑕疵，惟如院教評會無法敘明理由，則院教評會之原決定即有瑕疵（無法敘明理由可能會涉及到其前之審議，可能有舞弊偏袒之情事），必須重行審議，否則院教評會之審議即非適法。是校長執此發動復議權，應屬適法且正當，並無違「過度禁止」之原則。
（六）末查，原告升等案經被告九十一年十月第二一一次校教評會審議通過升等，因校長以前揭二點理由提出復議；於同年十一月提交第二一二次校教評會，而因時間關係校教評會未能討論；再於同年十二月提交第二一三次校教評會決議以：「一、校長可否就經三級教評會通過之升等案，提請復議之疑義，請先送本校法規委員會釐清‧‧‧。二、本案暫緩，俟上開法規釐清後再議。」；待疑義釐清後，於九十二年四月，提交第二一七次教評會，由於討論原告迴避之申請，其餘事項則由教評會決議留待下次會議討論；同年五月，第二一八次教評會除討論原告申請迴避案外，並請原告列席說明並錄音，初步討論後留待下次再審議；嗣第二一九次教評會決議請法學院於下次開議前補正「應敘明理由」之資料；九十二年九月，提交第二二二次教評會，進入實質討論，但就校教評會表決校長復議理由之方式究應適用「升等案」抑係「一般議案」發生爭議，教評會決議待請法律顧問提供意見後再行審議；其後，因討論另案解聘案，而未再就原告升等案審議，最後經校教評會作出停聘原告之決議；是本件升等案，因原告已遭停聘而暫停審議。按原告現已遭被告停聘，是以實無法就原告之升等案再行審議。否則豈有因同一事由一面停聘甚或解聘教師，一面卻又就同一事由仍審議予該教師升等之理？一已非被告學校之副教授，卻升等為被告學校之正教授？豈非自相矛盾。且原告另涉及抄襲學生著作，而經臺灣嘉義地方法院檢察署提起公訴在案，其涉及升等最基本之專業學術倫理亦遭受質疑。從而，被告教評會無法作出升等之審議判斷，不惟合乎情理，且屬適法適當。
理由
一、按「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」；「大學設校、院、系（所）教師評審委員會，評審有關教師之聘任、聘期、升等、停聘、解聘等事宜。前項各級教師評審委員會之組成方式，由各大學組織規程訂定之。」分別為大學法第一條第二項及第二十條所明定。次按「大學、獨立學院及專科學校教師分為教授、副教授、助理教授、講師。大學、獨立學院及專科學校教師應具有專門著作在國內外知名學術或專業刊物發表，或已為接受且出具證明將定期發表，或經出版公開發行，並經教育部審查其著作合格者，始得升等；必要時，教育部得授權學校辦理審查。‧‧‧大學、獨立學院及專科學校教師之聘任、升等均應辦理資格審查；其審查辦法由教育部定之。」則為教育人員任用條例第十四條所明定。又「各大學校、院、系（所）教師評審委員會關於教師升等評審之權限，係屬法律在特定範圍內授予公權力之行使，其對教師升等通過與否之決定，與教育部學術審議委員會對教師升等資格所為之最後審定，於教師之資格等身分上之權益有重大影響，均應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。受評審之教師於依教師法或訴願法用盡行政救濟途徑後，仍有不服者，自得依法提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。行政法院五十一年判字第三九八號判例，與上開解釋不符部分，應不再適用。大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，始符合憲法第二十三條之比例原則。且教師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之所在。故各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事。現行有關各大學、獨立學院及專科學校教師資格及升等評審程序之規定，應本此解釋意旨通盤檢討修正。」復為司法院釋字第四六二號解釋揭示在案。乃教育部就大學、獨立學院及專科學校教師升等事項，依上開教育人員任用條例第十四條第四項訂有「專科以上學校教師資格審定辦法」及「教育部授權大學及獨立學院自行審查教師資格作業要點」，並據而授權大學自行審查教師任用資格。是茲此有關大學教師升等評審之法令規範，以及大學院校對於大學教師升等資格之審查，均應符合上開司法院釋字第四六二號解釋所闡釋之客觀公平原則及專業評量原則，以落實憲法保障學術自由之真諦，自屬當然。此應合先敘明之。
二、本件原告係被告法律學系副教授，其於九十一年十二月間向被告申請自九十一學年度起升等為教授案，前經被告之系教評會及院教評會審議通過，並獲向被告校教評會推薦。案經被告校教評會九十一年十月八日第二一一次會議，決議通過其升等。嗣被告校教評會以該次會議紀錄陳請被告校長核批，經被告校長略以：「
一、‧‧‧惟教師升等審查為研究、教學、服務輔導等項目，兼職部分乃服務之一環，而游副教授在外擔任律師一事，經本校專案調查委員會調查結果屬實，‧‧‧校教評會應重視程序審查包括送審人之服務績效，其違法兼職之情事既為屬實，再審議其升等案時，理應將該違法兼職一事列入其『服務』事項之考量，併同教學、研究等成績衡酌升等與否。‧‧‧二、依法學院教評會第五次會議紀錄決議（如附件二），如外審委員評鑑未達推薦標準者，原則不予通過該升等案，但經委員討論決議仍予推薦者，應敘明理由。‧‧‧游副教授升等案在一位外審委員不推薦情形下，該院未依院教評會第五次會議決議附具理由，即送校教評會審查，其實質與程序具瑕疵，因此校教評會所作之決議亦因理由之闕如，亦遭質疑，實有重新檢視之必要。‧‧‧」等語，而將校教評會之審查結果退回復議。
被告乃據以九十一年十月二十九日（九一）中正人字第Ｏ九一一Ｏ三七七號函通知原告略謂：「台端申請升等教授案，經提九十一年十月八日本校第二一一次教師評審委員會審議後，將審查結果做成紀錄並陳校長核批，經校長依本校教師評審委員會組織規程第八條第二項批示略以：交付校教師評審委員會復議。有關交付復議理由，台端若有需要，請依行政程序法第四十六條規定提出申請。二、茲以本校教師評審委員會即將於九十一年十一月初召開第二一二次會議，台端若有擬提出之書面意見請於九十一年十一月一日前送至人事室，俾先送請各委員參閱，本校將另函檢送前開第二一二次會議開會通知單，台端屆時得到場陳述意見」等事實，有被告（九一）中正人字第Ｏ九一一Ｏ三七七號函、被告法學院九十學年度第九次院教評會議紀錄、被告校教評會第二一一次會議紀錄、被告校長復議理由書等附卷可稽，復為兩造所不爭執，應堪信實。
三、又按，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，為行政訴訟法第五條第一項所明定，是項司法救濟，即為怠為處分之課予義務訴訟。至行政機關違背作為義務之法定期間，如法規無明文規定者，依訴願法第二條第二項規定，為自機關受理申請之日起二個月。經查，各大學校、院、系（所）教師評審委員會關於教師升等評審之權限，係屬法律在特定範圍內授予公權力之行使，其對教師升等通過與否之決定，與教育部學術審議委員會對教師升等資格所為之最後審定，於教師之資格等身分上之權益有重大影響，均應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分，有前揭司法院釋字第四六二號解釋可參。本件被告係教育部授權自行審查教師資格之學校，其訂有「國立中正大學教師評審委員會組織規程」，設置教評會審議有關教師之聘任、升等、解聘等事宜；並訂有「國立中正大學教師聘任及升等審查辦法」，據以規範關於教師升等審議有關之程序，而分為系所教評會初審、院教評會復審及校教評會決審等階段。則本件原告於九十年十二月間，依前揭被告教師升等審查辦法，向被告申請教師升等，經法律學系教評會初審通過，並獲向法學院教評會推薦，原經法學院九十一年五月二十二日第八次院教評會，復審結果以原告研究結果未受外審委員一致肯定（三位委員推薦，一位不予推薦），遂不予通過升等。嗣原告提起行政救濟，被告法學院乃於同年六月十九日第九次院教評會變更原決定，同意原告教授升等，並向被告校教評會推薦。經被告校教評會九十一年十月八日第二一一次會議，決議通過原告教授升等。
被告校教評會嗣以該次會議紀錄陳請被告校長核批，惟經該校長不予核定並退回復議。被告乃據以九十一年十月二十九日（九一）中正人字第Ｏ九一一Ｏ三七七號函通知原告教師升等案處理情形，且迄至本院審理言詞辯論終結前為止，被告就原告教師升等案之申請，均未作成准否決定並通知原告之行政處分。申言之，被告於受理原告教師升等案後，既依序經所屬法律學系教評會、法學院教評會及校教評會內部審議通過，雖最後程序因被告校長依被告教評會組織規程第八條：
「校教評會審議之案件除升等案另行規範外，其餘議案應經出席委員三分之二以上（含）贊同，始得通過；其審查結果應做成紀錄，陳請校長核定後實施。校長對審查結果如有意見時，得將該結果退回校教評會復議。」之規定，於九十一年十月十七日將前揭校教評會審議結果予以退回復議，惟迄至本院審理為止，均延宕未做成最終決定，期間已歷一年有餘，應認已影響原告教授資格取得之權益。
揆諸前開解釋意旨及相關規定，本件原告九十年十二月教師升等申請案，既係請求被告作成教師升等之授益行政處分，且斯時原告係被告之專任教師，與被告間亦無聘僱關係之爭執，從而，原告因被告對其請求於法令所定期間內應作成教師升等之決定而不作為，致影響其工作權之保障，於提起訴願未獲救濟後，自得依行政訴訟法第五條第一項規定，提起怠為處分之課予義務訴訟。
四、本件被告固稱教師升等事項為大學自治之範圍，被告校長基於綜理校務之監督權限，且依被告教評會組織規程第八條規定行使復議權，自屬於法有據云云。惟查，有關大學教師升等評審之法令規範，以及大學院校對於大學教師升等資格之審查，應符合上開司法院釋字第四六二號解釋所闡釋之客觀公平原則及專業評量原則，已詳如前述。則被告校長復議權之行使，既係依據被告教評會組織規程第八條之規定，而參諸前開授權審查教師資格要點第六點：「經本部授權自審之大學院校應訂定各級教評會委員之產生與任期、開會與審查方式、以及升等不通過者之申覆辦法等，報經本部核定後實施。」之規定，即經教育部授權自行審查教師資格之大學，依前揭司法院釋字第四六二號解釋意旨，係屬受委託行使公權力，且教育部對於該經授權自審之大學仍具有法律監督之「核定」權限，是被告教評會組織規程，最初規範內容雖曾經教育部七十八年十二月十一日台（七八）高六一三四七號函核定生效，然之後歷經被告八十一年十月二十一日第十次校務會議、八十四年三月二十七日第二十次校務會議、八十七年六月八日第三十六次校務會議、八十八年一月四日第三十八次校務會議、八十八年五月三十一日第四十次校務會議及八十九年五月二十九日第四十三次校務會議多次修正通過部分條文，均未送經教育部核定同意，而為訴願機關即教育部於本件訴願決定書所指摘，是基於此一法定手續之欠缺，該組織規程應認尚乏效力要件（參見地方制度法第二條第四款規定），合法性即難謂無瑕疵。是以，初不論被告校長依據現行合法性顯有疑義之被告教評會組織規程第八條規定，就被告校教評會之原告教師升等資格審查結果行使復議權，是否因欠缺有效之法令授權而應認違法。然而，縱認被告教評會組織規程第八條校長復議權之規定，不受教育部「核定」手續欠缺之影響而仍屬有效，惟本件被告校長忽視各級教評會專業審查意見，率爾行使復議權而退回校教評會之教師升等資格審查結果，亦有行政監督濫權之違法，尚不能以教師升等事項為大學自治之範圍或校長綜理校務權限等空泛理由而為合法化事由。具體言之，基於專業評量原則，有關大學教師升等資格之審查，對於各級教評會專業審查所為之專業判斷本應予尊重。是校長基於行政監督之權限，對於大學教師升等資格之審定，縱認享有復議權及核定權，亦應僅認具有形式上效力，即限於各級教評會法定程序是否充足完備之監督，不能質疑各級教評會之專業判斷；此乃憲法學術自由維護之基石，與大學自治之精神並不相違，更與大學校長權限範圍無所牽涉。何況，校長既非擔任審查教師升等資格之學者專家，自不容許校長得以行政監督之名行干預教評會決定之實。準此，審諸被告校長將校教評會之審查結果退回復議之理由，係以教評會應將原告違法兼職之情況列為升等審查內容等情，作為原告升等案復議主要理由之一，顯然違背大學教師升等審查專業評量之原則。從而，被告校長此部分復議權之行使，於法顯有違誤。至被告校長另以被告院教評會既前已於九十一年三月六日第五次院教評會就九十年度教師升等作業之外審成績評定方式，作成決議：「外審成績中倘有一名外審委員所評鑑之成績未達推薦標準八十分以上者，原則不予通過該升等案，但經委員討論決議仍予推薦，應敘明理由。」，惟嗣後於外審委員未一致推薦原告升等資格之情形下，卻未敘明理由即通過原告升等案，有違法定程序等語，作為復議理由之一，該部分因未涉及專業評量原則，經核尚無明顯權力濫用情事。然則，茲因被告校長就原告升等案復議權之行使，已有前述不當連結原告兼職事由據以干涉被告教評會專業判斷之違誤，仍應認被告校長就原告升等案復議權之行使，具備違法之瑕疵。是被告所稱，該校長復議權行使，於法並無不合云云，自不足採。
五、綜上所述，本件原告於九十年十二月依前揭被告教師升等審查辦法，向被告申請升等為教授，雖經各級教評會審查結果同意升等，然經被告校長前揭違法復議權之行使，致被告延宕多時，迄未依相關規定處理，顯有不合。是被告對於原告之教師升等申請既未作處置，則原告提起訴願，自無不合。訴願決定未查，逕以「‧‧‧故本件訴願人之升等案雖未能於九十一學年度第一學期結束前及時審查完竣，但其之年資起計尚不因此而受影響，訴願人之法律上權益既未受損害，自屬欠缺權利保護要件而不得提起訴願。‧‧‧」等語，從程序上決定不予受理，而未就被告怠於作成行政處分之事實及校長復議權之行使，是否有違法情事，為實體上審酌，實有可議，爰將訴願決定撤銷，以期適法；併審酌本件涉及行政機關之裁量決定，爰依行政訴訟法第二百條第四款之規定，判命被告應依客觀公正原則及專業評量原則，就原告申請教師升等案為如主文第二項所示之決定。至原告請求被告應依原告之申請，作成准予原告升等特定內容之行政處分部分，因有關教師之升等與否，應經教師評審委員會初審、復審、決審等程序，且本件原告九十年十二月教師升等申請案之院教評會復審，亦有如前未敘明理由之程序疑義；茲此攸關專業審查之層次，非本院所得置喙，是原告此部分之請求，即無從予以准許，尚非有理由，應予駁回。又關於課予義務訴訟之判決判斷基準時，應以事實審言詞辯論終結時之狀態，作為法律及事實狀態之基準時，是本院九十三年五月四日言詞辯論終結後之兩造陳述及新生事實，本院即無從審酌；另兩造其餘攻擊防禦方法，與判決之結果不生影響，自無逐一論述之必要，均併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴一部分有理由，一部分無理由，依行政訴訟法第二百條第四款、第一百零四條；民事訴訟法第七十九條前段，判決如主文。
中華民國九十三年五月二十日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官江幸垠法官戴見草法官林石猛右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年五月二十日
法院書記官李建霆