裁判字號：臺中高等行政法院97年訴字第366號判決
裁判日期：民國98年04月28日
裁判案由：土地更正編定
臺中高等行政法院判決
97年度訴字第366號原告甲○○
丙○○上二人送達代收人乙○○被告南投縣政府代表人丁○○訴訟代理人戊○○上列當事人間因土地更正編定事件，原告不服內政部中華民國97年9月5日台內訴字第0970086083號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）95年間因買賣取得臺灣汽車客運股份有限公司（下稱臺汽公司）所有之南投縣○○鎮○○段40-1、43、69地號等3筆特定農業區交通用地土地（下稱系爭土地），嗣於96年2月27日檢附更正編定申請書及地籍謄本、門牌編釘證明、建造執照與使用執照存根等相關證件向被告機關申請系爭土地更正編定為同區甲種建築用地，經被告機關審認後，以其申請與製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第22點（下稱作業須知）規定不符，乃以97年4月16日府地用字第09700660570號函否准。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件原告丙○○未於準備程序或言詞辯論期日到場，依其以訴狀與原告甲○○所為聲明及主張如下：
（一）非都市土地使用編定公告之依據，明確記載：「．．．由於辦理非都市使用編定的同時，仍需保障現有土地使用人或所有權人的權益，且編定公告以後，才有非都市土地使用管制。因此凡編定公告前已有合法使用的情形經舉證發現原編定有錯誤者，仍可檢附相關證明文件申請更正編定。」又「合於下列情形之土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地．．．。⑴於使用編定結果公告前屬「建」地目者。」作業須知第9點第2項第2款第1目亦定有明文。
（二）按實施區域計畫範圍內非都市土地應依區域計畫法第15條、同法施行細則第2條及作業須知之規定，由地政單位辦理各種使用分區及使用地之編定，並依其分區及編定類別管制其使用。是地政單位為管制各種使用地之使用，應主動編定各種使用地之類別。但於非都市土地編定公告完竣後，依非都市土地使用管制規則第4條規定，應按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。而已完成使用編定之非都市土地，再依作業須知第9條第2項說明⑴於使用編定結果公告前屬「建」地目者，一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地。被告另援引作業須知第9條第2項說明規定，主張地政機關即應主動將之編定或更正編定為建築用地云云，但作業須知第9條第2項說明係規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：．．．⒉合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬「建」地目者。
（三）次按，更正編定依作業須知第22點及內政部63年3月8日台內營字第575150號函、87年5月8日台內地字第0000000號函、88年9月17日台內中地字第0000000號函意旨，應具備2項要件，即編定公告前已為合法房屋之證明文件，如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明。
（四）原告於96年2月27日依作業須知第9點第2項第2款第1目之規定，向草屯地政事務所提出申請更正編定時，並已提出相關證明文件（土地所有權狀影本、門牌編釘證明、地籍圖影本69與43地號電腦及手抄謄本、身分證影本、電力設立日期單、建築執照存根、使用執照存根、被告機關建管課設計圖影本及被告機關補照核發函），足可證明其編定結果公告前為「建」地目。然被告機關卻以當時土地所有權人編定無誤為由，否准原告之申請。原告並非指有無錯誤編定，而係以「於使用編定結果公告前屬建地目者」而為提出申請。又訴願決定未說明依據，僅以系爭土地前為臺汽公司為由駁回，未察編定時依編定原則表，亦明文禁止於特定農業區中編定交通設施之規定。另按82年公布施行之臺灣省非都市土地申請變更編定為交通用地開發事業計畫審查作業要點第8點之規定，各級主管機關審核申請人提出開發事業計畫時，應注意下列事項：㈡特定農業區禁止使用，但供道路工程設施使用部分可依非都市土地使用管制規則附表2說明㈤之規定辦理。既有如此明確之標準規定，被告機關之審核標準何在？又依國土調查容許使用變更編定中，土地使用編定後，因編定錯誤，土地重測，依規定逕為地目變更，或編定前已符合法令規定提出證明文件等情事，依規定更正土地使用編定。
（五）至於被告機關主張系爭土地編定無誤，且於編定當時如何為編定，原告無權干涉，況系爭原土地所有權人並未提出異議乙節，按原告已一再重申，系爭土地有無編定錯誤，與本件申請案無關。且系爭土地於土地登記簿上，並無任何加註文字，且於69年並無土地使用管制，何來特定目的事業或交通用地。被告機關雖謂系爭土地於公告編定前或公告編定期間仍作保養場、辦公室及材料室使用，並不符合更正編定之要件，惟若考量非都市土地為何要規定在編定前屬建地目，應變更為甲種建築用地之用意，則被告機關所為已完全背離作業須知第22點之規定。又系爭土地原為田地目，於65年建築完成，再經被告機關於69年編定，被告機關亦自承於編定前已有合法建物，依作業須知第22點之規定，原告提出之被告機關建管課之證明文件，已清楚畫明為整筆土地，當符合「非都市土地使用編定後異動更正說明第2點更正編定：．．．㈡編定前已符合．．．於編定後提出證明文件」之規定，且於編定公告前，土地使用並無管制，亦已取得各項證明文件在案。而由被告機關建管課所取得之使用執照，清楚載明有廠房、附屬辦公室、倉庫、宿舍、堆置場所、停車場、汽車修理廠、加油站等設施，其皆屬丁種建築用地之許可使用項目，如屬交通用地只有按現況使用之許可使用細目，且證件備齊之下，相關法令並無以編定前後之使用情形有無變更，作為禁止變更編定之認定。
（六）綜上，爰聲明求為判決㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告機關應核准原告申請南投縣○○鎮○○段○○○號及69地號土地更正編定為甲種建築用地。㈢訴訟費用由被告機關負擔。
三、被告則以：
（一）按「中央法規標準法」第18條：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」又區域計畫法施行細則第15條明定：「直轄市或縣（市）政府依本法第十五條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：甲種建築用地：供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。乙種建築用地：供鄉村區內建築使用者。．．．交通用地：供鐵路、公路、捷運系統、港埠、空運、氣象、郵政、電信等及其設施使用者．．．」。另65年訂頒之「非都市土地使用管制規則」第7條之各種用地容許使用項目表，甲種建築用地容許作農舍、農作使用、農業設施及畜牧設施，而交通用地容許使用項目則係按現況或交通計畫使用；而70年修正之「非都市土地使用管制規則」第7條之各種使用地容許使用項目表所載，甲種建築用地僅容許作農舍、鄉村住宅、日用品零售及服務業、農產品集散批發運銷設施、農業設施及畜牧設施，而交通用地仍係按現況或交通計畫使用。次按72年修正之「作業須知」第15點規定：「錯誤或遺漏之更正：㈠縣（市）政府自非都市土地使用分區及各種使用地編定結果公告之日起，實施非都市土地使用管制。土地所有權人發現土地使用分區界線或使用編定有遺漏或錯誤情事，應於公告之日起三十日內，以書面提出申請更正，經縣（市）政府查明屬實，並彙報省政府核備後更正之，並復知申請人。」暨91年修正之「作業須知」第22點、第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照㈡編定原則表及說明辦理更正編定。」「直轄市、縣（市）政府辦理非都市土地更正編定、補辦編定、山坡地補註用地、註銷編定等案件，內政部得授權直轄市、縣（市）政府核定。」
（二）另依區域計畫法第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」而南投縣非都市土地係於69年6月1日以被告機關投府地用字第50253號辦理公告。
（三）本○○○鎮○○段40-1、43、69地號（重測前為番子田段319-8、319-5及334-5地號）土地，原為省有土地，管理機關為臺灣省政府交通處公路局，其於65年時已由省公路局第二運輸處申請作該處之保養場、車庫、辦公室及材料室，69年辦理土地使用編定時，甲種建築用地不容許作上開使用，而特定農業區交通用地則可按現況或交通計畫使用，系爭土地既由主管交通單位省公路局第二運輸處申請作該處之保養場、車庫、辦公室及材料室，故於69年南投縣非都市土地使用管制時，即依是時「作業須知」第7點按現況或其計畫使用，將其編定為交通用地，是時土地所有權人（管理機關：臺灣省政府交通處公路局）公告期間並未提出異議。另系爭土地之土地登記簿謄本上地目屬建，依法得以變更編定為特定目的事業用地乙節，按系爭土地之地目屬建係指得按其編定使用建築，即得按交通用地用途使用而為建築，如保養場、車庫、辦公室，惟不得依甲種建築用地而為建築。
（四）本件原告於95年自臺汽公司因買賣取得本案土地，渠等乃於96年2月27日檢具更正編定申請書及地籍謄本、門牌編釘證明、建造執照與使用執照存根等相關證件，向草屯地政事務所申請更正編定為甲種建築用地，該所依「作業須知」第23點規定，以97年3月31日草地三字第09600020207號函報被告機關辦理，原告因門牌南投縣○○鎮○○路○○○○號係合法建物，申請更正編定為同區甲種建築用地，惟系爭土地於65年設施興建完成並領得使用執照，供臺灣省公路局第二運輸處作該處之保養場、車庫、辦公室及材料室，按是時「非都市土地使用管制規則」及「作業須知」將其編定為特定農業區交通用地，且是時甲種建築用地並不容許作上開使用，故將其編定為特定農業區交通用地，並無違誤，且系爭土地於公告編定前或公告編定期間仍作保養場、車庫、辦公室及材料室使用，並不符合更正編定之要件。故被告機關乃以97年4月16日府地用字第09700660570號函駁回，並無違誤，
（五）綜上所述，被告機關係依法行政，爰聲請求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告機關以系爭土地不符作業須知第22點規定更正編定之要件，駁回原告之申請，是否合法。
五、經查：
（一）按區域計畫法第11條、第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮鄉計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法施行細則第16條規定：「依本法第十五條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」內政部爰依此規定訂定「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（以下簡稱作業須知）一種，而於本作業須知（91年3月11日修正發布）第9點、第22點及第23點規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：㈠依核定計畫編定各種使用地，以資源為導向之使用分區，如特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、河川區等，不涉及土地使用開發行為，經各該目的事業主管機關依法核定用途者，分別依其核定用途編定之；．．．。㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：說明：．．．⒉合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目者。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。⑶特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目第3子目但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。⑷．．．。」「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照㈡編定原則表及說明辦理更正編定。」「直轄市、縣（市）政府辦理非都市土地更正編定、補辦編定、山坡地補註用地、註銷編定等案件，內政部得授權直轄市、縣（市）政府核定。」前開所稱「更正編定」，參酌作業須知㈡及第22點規定，係指已為某種使用之土地，依當時法令規定原應編定為某種使用地，而因故未為該某種使用地之編定，嗣經土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照作業須知㈡編定原則表及說明辦理更正編定者而言。
（二）本件系爭坐落南投縣○○鎮○○段43、69地號(重測前為番子田段319-5及334-5地號)土地，前經臺灣省於61年1月11日（登記日期）買賣取得，管理機關為臺灣省政府交通處公路局；該2筆土地於64年8月20日（登記日期）經登記機關比照臺灣省地目等則調整辦法第39條之規定逕為登記（臺灣省政府64年5月14日府民地甲字第42948號函核定）地目為「什」、等則「70」。而上開2筆土地連同重測前同段319-8、320-1、336、337、338、339、340地號等計9筆土地於64年2月間由臺灣省公路局第二運輸處申請作該處之保養場、車庫、辦公室及材料室，取得建造執照，並於64年3月間開工、64年10月間建造完成（上開基地使用分區：都市計畫外；建築地點：南投縣○○鎮○○里○○路○○○○號），該等土地地目亦於65年7月26日變更登記為「建」、等則「70」；嗣於72年6月16日由臺汽公司因投資取得系爭土地，再經原告於95年6月20日買受取得等情，有土地所有權狀、土地登記簿謄本及南投縣政府核發之64年2月25日（64）投縣建都造字第230號建造執照、65年3月16日（65）投縣建都（使）字第314號使用執照存根影本在卷（訴願卷及本院卷）可稽。經查，依上開土地登記簿謄本記載，系爭土地係南投縣政府以69年6月1日投府地用字第50253號公告確定編定使用種類為「特定農業區交通用地」，69年9月8日補記登簿。次查，被告機關辦理69年南投縣非都市土地使用編定時，按當時適用即內政部依據區域計畫法第15條第1項授權訂定，以65年3月30日台內地字第678450號令發布、65年11月26日台內地字第712318號令修正「非都市土地使用管制規則」第2條、第3條規定：「非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、特定專用等使用區。」「非都市土地依其使用區之性質編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定事業等用地」；同規則第7條附表一各種用地容許使用項目表規定：「甲種建築用地之容許使用項目：㈠農舍。㈡農作使用。㈢農業設施。㈣畜牧設施。．．．交通用地之容許使用項目：按現況或交通計畫使用。．．．遊憩用地。」由上揭非都市土地使用管制規則規定可知，被告機關辦理69年南投縣非都市土地使用編定時「甲種建築用地」容許使用項目為：農舍；農作使用；農業設施及畜牧設施。而「交通用地」係按現況或交通計畫使用。準此，「甲種建築用地」僅可編定在「特定農業區」及「一般農業區」或「特定專用區」；惟辦理編定時，倘使用現況為作「交通用地」或「交通計畫」使用，則上開特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、特定專用等使用區均可編定使用地類別為「交通用地」。按系爭土地於65年7月26日登記變更地目為「建」，係因臺灣省公路局第二運輸處申請作該處之公路交通設施保養場、車庫、辦公室及材料室，且該設施已於64年10月完工，領得被告機關核發之65年3月16日（65）投縣建都（使）字第314號所致，因被告機關辦理69年南投縣非都市土地使用編定時，系爭土地仍作公路交通設施保養場、車庫、辦公室及材料室使用，被告機關乃按其使用現況，將系爭土地編定為交通用地，並經公告確定；至系爭土地之地目屬「建」，係指得按其編定使用建築，亦即系爭地得按交通用地用途使用而為建築，如保養場、車庫、辦公室，惟不得依甲種建築用地而為建築。是被告機關依當時法令所為系爭土地使用地類別之編定，並無不合。從而，原告於96年2月27日申請依作業須知第22點及第9點㈡第2目第1子目「於使用編定結果公告前屬『建』地目者」規定，更正編定系爭土地為「甲種建築用地」，被告機關以系爭處分函復原告：「主旨：台端等2人申○○○鎮○○段（40-1）、43、69地號等3筆特定農業區交通用地更正編定為同區甲種建築用地乙案，因與作業須知第22規定不符，駁回申請．．．。說明：．．．經○○○鎮○○段（40-1）、43、69地號(重測前為番子田段（319-8）、319-5及334-5地號)土地，其於民國65年已由省公路局第二運輸處申請作該處之保養場、車庫、辦公室及材料室，民國69年辦理土地使用編定時，甲種建築用地尚不容許作上開使用，而特定農業區交通用地則可按現況或交通計畫使用，本案土地既由主管交通單位省公路局第二運輸處申請作該處之保養場、車庫、辦公室及材料室，依是時之作業須知七按現況或其計畫使用，將其編定為交通用地應無違誤。又民國91年修正之作業須知第22點規定．．．。然本案土地於公告編定前或公告編定期間仍作保養場、車庫、辦公室及材料室，並不符合更正編定之要件」等語，揆諸首揭規定及說明，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴訟論旨所指各節，尚難憑採，其訴為無理由，應予駁回。
（三）原告丙○○未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告聲請，此部分由被告一造辯論而為判決。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年4月28日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官林金本法官林秋華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國98年4月28日
書記官蔡逸媚