臺北高等行政法院91年度訴字第2910號判決

裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第2910號判決

裁判日期：民國92年09月16日

裁判案由：居留事件

臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第二九一○號
原告甲○○訴訟代理人 李在琦 律師被告內政部警政署入出境管理局代表人 曾文昌 （局長）訴訟代理人乙○○右當事人間因居留事件，原告不服內政部中華民國九十一年五月三十一日台內訴字第○九一○○○二四○八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告於民國九十年四月十二日申請依其岳母 黃春金 在臺灣地區定居案（收件號：00000000），應依本判決之法律見解另為處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告係大陸地區人民，於民國（以下同）九十年四月十二日向被告申請依其岳母黃春金（原申請書內填載之依親對象為其妻 楊玉英 ，因與設籍規定不合，經原告更正依親對象為黃春金）來臺定居，被告審認原告之岳母黃春金係以滯留大陸地區臺籍 馬祖 人員身分，申請依弟 黃猴仔 在臺定居，因經 連江縣 警察局查獲保證人 李嫩妹 出具之證明書不實，與臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸人民關係條例）第十六條第二項第六款及第四項規定不符，乃以九十年十月十八日（九十）境孝玲字第一○七七一五號不予許可處分書通知原告所請在臺定居案，不予許可。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適當之處分。
二、被告聲明：求為判決。
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
叁、兩造爭點：
被告能否在未撤銷准許黃春金在臺灣地區定居之處分前，以其申請時所出具證明其在馬祖出生之保證書真實性有問題，而否准原告依其岳母黃春金在臺灣地區定居之申請？
一、原告陳述：
１、本件原告係大陸地區人民，於九十年五月八日向被告申請來臺依岳母（即妻楊玉英之母）黃春金（係臺籍馬祖人）設籍定居。依兩岸人民關係條例之有關規定及實務上慣例，應否准許原告在臺設籍定居之聲請，應依本件「被依親者」黃春金是否具臺籍人員之身分為主要條件。
２、本件被依親者黃春金，現已領有中華民國國民身分證，而且已在臺灣地區設籍居住有年，此為被告所不爭之事實，故在形式條件上言，黃春金係具有臺籍人員之身分，無可否定。依首揭說明，被告自應准許原告之申請。
３、爭點在於本件被告主張：「馬祖於民國四十五年以前並無戶籍登記制度，故被告特訂定：『原籍馬祖大陸地區人民及其眷屬申請來臺送件須知』，規定由馬祖地區當地鄉公所出具之證明函（即原居地鄰居三人分別立具證明書，證明當事人確係民國三十八年以前在馬祖出生之事實，經地方法院認證後，請鄉公所審查無誤，出具之證明函）或八十五年五月五日前戶政事務所核發之原籍證明文件，以為認定臺籍（馬祖）人員之證據。經查原告之岳母黃春金當年申請定居時，係檢具連江縣北竿鄉公所北民字第○○二二號證明書（由保證人 蕭棟 俤、 施木伙 及李嫩妹等三人證明黃春金於連江縣北竿鄉出生，經地方法院認證後，鄉公所審查無誤後，出具之證明書），證明其為原籍馬祖臺籍人員身分，據以向被告請准在臺定居設籍。嗣被告發現黃春金當初之定居申請案中，所檢附之常住人員登記表載明黃春金於福建省長樂市出生，校與前揭證明書不符。又據函請連江縣警察局查明黃春金是否確於連江縣北竿鄉橋仔村出生及保證人有否偽證情事。據該局函復略以：保證人李嫩妹於警訊中供稱：『認識黃春金，但不知其身家、年籍及出生及誰為年長等』，且該保證人李嫩妹係八年0月00日生，被保人黃春金為00年0月0日出生，黃春金實際年齡小保證人李嫩妹八歲。非如其在筆錄警訊筆錄中供稱 黃女 年齡稍長其幾歲，且李嫩妹又稱，其係由舊識黃猴仔之拜託，未便推辭，所以為其做保，僅在保證書蓋章捺印，未看證明書之內容，可見該保證人李嫩妹出具之保證書內容非屬真實」云云。被告乃進而主張連江縣北竿鄉公所北民字第○○二二號證明書之內容，因保證人不實而無效，原告之依親對象黃春金不具臺籍人員身分，故原告申請在臺灣地區定居原因已消失，故被告不准原告之聲請在臺定居。
４、本件之關鍵在於原告之依親對象黃春金之臺籍人員身分能否視為已經消失。查迄今黃春金在法律上及形式證據上而言，其臺籍人員身分應該是尚未消失，蓋：
⑴、黃春金當年申請依其胞弟黃猴仔來臺設籍定居，要獲得允准最重要之法定條件應
係黃春金與黃猴仔確有同胞姊弟之血親關係。關於此點，已有臺大醫院優生保健部之血緣鑑定書可資證明。既然黃春金與其依親之對象黃猴仔有姊弟血親關係無訛，則在法律上及情理上，已難指其據以申請之內容有何不實或有不應准許之原因可言。至於其聲請程序上與有關行政法令之細節加以審查，縱有某點不符合之情形，亦不過是些微末節之瑕疵，無從據以否定黃春金與黃猴仔確係姊弟關係之真實性，則被告當初核准黃春金之設籍定居一案，不能指為有重大違背法令或國家政策之可言。
⑵、何況被告當初核准黃春金請求依附其胞弟黃猴仔在臺設籍定居一案，所根據之連
江縣北竿鄉公所北民字第○○二二號證明書：「證明黃猴仔之胞姊黃春金於民國十六年六月二日在福建省連江縣北竿鄉橋仔村出生，於民國三十八年赴大陸探親而滯留迄今，經鄰居 蕭棟俤 、施木伙、李嫩妹三人證明，並經福建金門地方法院公證處（八十八年度連認字第四號）認證屬實。」按公文書具有公信力，所以被告當初據以核准黃春金之依親定居設籍案，其採證、認事，並無違背法令之處，自不能事後因發見在許多證明文件中之一張，有內容不實之嫌疑而遽予推翻，且黃春金已領得中華民國之國民身分證，成為合法之中華民國國民，應受國籍法及戶籍法之保護，今被告謂黃春金已不具臺籍人員身分云云，不過是依據被告自行頒訂之規章上之有關規定之說法。此種行政規章是否與國籍法及戶籍法牴觸而無效？非無研究之餘地（參見中央法規標準法第十一條）。
⑶、黃春金申請案之三個保證人之一李嫩妹雖有前後陳述不符之瑕疵，惟揆諸證據法
則，究竟係李嫩妹在其為黃春金出具保證書時之意思表示為不實在，抑係因事隔多年後，在連江縣警察局由其查詢時所為之意思表示為不實在，亦宜憑多方旁證加以審辨方為正辦。不容速斷李嫩妹在為其保證數年後改稱：「不知道黃春金之身家、年籍及出生何處，係舊識黃猴仔之拜託，未便推辭，因而為其做保」之語，一定是真情，其以前做保證人時之意思表示必與事實不符。尤其李嫩妹係年邁「僅識之無」之八旬老嫗。據悉警局問話人對其問話時態度甚兇，因怕事而誤以為「說不知道」可以避免麻煩，所以故意說「不知道」亦有可能。而且保證人共有三人，除李嫩妹外，尚有蕭棟俤、施木伙兩人。在未能證明蕭棟俤、施木伙之保證書亦有何不實在之情形以前，以二票對一票之看法，似應認為本件三個證人出具三張保證書之證明力，不能因其中一人之保證有不實在之嫌疑，而全部予以推翻不採。同理，所謂黃春金申請案中所檢附之常住人員登記表所載「在福建省長樂市出生」，亦有可能係錯誤的記載，而有詳加考證之必要。
⑷、本件尚有左列許多旁證，可供加強證明黃春金確係在馬祖出生之事實：
①、八十年五月十七日，我國政府發給黃春金之大陸同胞旅行證上，載明籍貫為「福建省連江縣」（即馬祖）。
②、西元一九九○年中共福建有連江縣臺屬聯誼會，曾發給黃春金會員證，名字雖誤
寫為 黃春英 ，但照片確係黃春金，中共政府機關既認黃春金為為「臺屬」人員，可證其確為在馬祖出生之臺屬人員。
③、同在馬祖出身之鄰居 楊蓮蓮 及 魏依妹 亦出具證明書，可供證明黃春金確屬在馬祖
出生之事實。此可請法院囑託連江縣警察局及桃園縣警察局代為調查渠等二人所書之證明內容是否屬實。
④、黃春金之母親 楊吓牛 向居於連江縣北竿鄉橋仔村，有四十三年之戶籍登記簿影本
可證，也反證被告所稱「馬祖於民國四十五年以前並無戶籍登記制度」云云，並不實在。
⑤、黃春金父親 黃合興 ，母親楊吓牛死後埋葬在連江縣北干橋仔竹林，事實俱在，一
般而言黃春金之父母在馬祖設籍，死後亦葬在馬祖，亦堪推定其女兒黃春金必在馬祖出生。此亦可請法院囑託連江縣政府查明其事。
⑥、被告在本件答辯狀內辯稱：「惟保證人李嫩妹於警局筆錄中答稱：『曾見過黃女
，黃女年紀稍長我幾歲』，惟保證人李嫩妹係八年0月00日出生，而被保人黃春金為00年0月0日出生，被保人黃春金實際年紀小保證人李嫩妹八歲，非如其筆錄供稱年齡稍長其幾歲」云云。意指此為李嫩妹前後所稱不一之現象，殊不知黃春金係00年0月0日生，李嫩妹係八年生。可見李嫩妹正因長於黃女八歲，才合於做黃女保證人之資格。反倒是李嫩妹嗣後在警局向其查詢時，所答：「黃女年紀稍長我幾歲」顯與事實不符。可見李嫩妹在警局筆錄中之陳述不值得重視。
５、誠如行政程序法第四十三條規定，行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據結果，依論理法則判斷事實之真偽。但本件被告徒以黃春金當初申請依親赴臺定居設籍一案，三個保證人中之李嫩妹一人有不實證明之嫌疑，不為詳加調查其他必要旁證，遽爾執此認為該黃春金之「臺籍人員」之身分已消失，進而認定原告之申請定居設籍亦不合法，而予駁回，難謂適法允當。再者，在黃春金之中華民國國民身分尚未喪失以前，不能謂其非「臺籍人員」，故被告所謂「重新審認黃春金非具有臺籍人員身分」，既依法無據，且違反論理及情理法則。
６、黃春金當年聲請定居案所附呈之三張保證書中之一張（即保證人李嫩妹出具之保證書），被告及訴願決定機關既認為有不實之嫌，則原告補提楊蓮蓮作為保證人亦符合訴訟上補正程序，且本件既已進入行政訴訟階段，實毋須再經馬祖當地鄉公所之證明及當地地方法院之公證，原告建議法院傳訊原保證人李嫩妹，詳細詢問其是否知悉黃春金在馬祖出生之事實，或傳訊原告提出之新保證人楊蓮蓮是否知道黃春金之出生地點，是否願意為其出具保證書？
７、綜上所述，准許大陸人民來臺依親居住設籍，乃政府之一大仁政，執行時允宜寬大為懷，應執其大，而不應拘泥小節。本件情節，祇要被依親人黃春金與其當初所依之黃猴仔確有姊弟之血親關係，其餘申請手續，縱有瑕疵，亦屬瑕不掩瑜，應不致於間接影響原告申請案之真實性。被告不察，遽以原告依親對象黃春金之「臺籍人員」身分已消失為理由，駁回原告之申請，不無「行政官僚僵化」怠不認真調查之速斷情形。為此，請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
１、按「兩岸人民關係條例」第十六條第二項第六款及第四項：「大陸地區人民有左列情形之一者，得申請在臺灣地區定居：．．．六、民國三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶或兄弟姊妹者。」、「依第二項第三款至第七款規定申請者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同本人申請在臺灣地區定居；未隨同申請者，得由本人在臺灣地區定居後代為申請。」為原告申請定居時所明定。原告依岳母黃春金以臺籍人員卑親屬之配偶身分申請在臺灣地區定居，則原告是否具臺籍人員直系血親卑親屬之配偶身分，為申請案准駁之癥結所在，即黃春金是否具臺籍人員身分，遂為原告可否據以定居之前提。
２、馬祖於民國四十五年以前並無戶籍登記制度，有關原籍馬祖大陸地區人民，在無戶籍資料之情形下，於八十五年五月五日前，均係由二人以上鄉親居民立具證明書，經戶政事務所核驗無誤後，核發原籍證明文件，據以為原籍馬祖臺籍人員之認定依據。惟嗣經內政部戶政司通知，依規定戶政事務所僅核發戶籍謄本證明，不核發其他證明，是故被告無得認定原籍馬祖之人員是否為臺籍人員。為此，被告爰於八十七年二月五日邀集相關機關研商有關原籍馬祖大陸地區人民無戶籍資料情形下，申請來臺定居之要件，會中決議：當事人及眷屬申請來臺探親者應檢附經海基會完成驗證之大陸檔存原始戶籍資料，並由原居住地三人出具證明書、證明確係馬祖出生且原籍馬祖，及民國三十八年前因何事由進入大陸地區等，經地方法院認證後，由鄉公所出具證明函，以玆證明其原籍馬祖身分，進而認定為臺籍人員之身分。據此，被告依上揭會議決議事項，爰訂定「原籍馬祖大陸地區人民及其眷屬申請來臺送件須知」，由鄉公所出具之證明函（原居地鄰居三人分別立具，證明當事人確係民國三十八年以前在馬祖出生之事實，經地方法院認證後，請鄉公所審查無誤後出具證明函），或八十五年五月五日前戶政事務所核發之原籍證明文件，以為認定臺籍（馬祖）人員之證明。
３、原告之岳母黃春金申請定居時，係檢具連江縣北竿鄉公所北民字第○○二二號證明書（由保證人蕭棟俤、施木伙及李嫩妹等三人證明黃春金於連江縣北竿鄉出生，經地方法院認證後，鄉公所審查無誤後出具之證明書），證明其原籍馬祖臺籍人員身分，據以完成定居程序。嗣後被告發現黃春金八十八年六月二十八日依弟黃猴仔經許可在臺灣地區定居案中所檢附之常住人口登記表，載明黃春金於福建省長樂市出生，與前揭證明書不符，被告為發現真實，爰函請連江縣警察局查復，略以：「保證人李嫩妹於警訊筆錄中供稱，認識黃春金，但不知其身家、年籍，及出生何處、誰為年長等；次查保證人蕭棟俤死亡，另保證人施木伙通知未到案」。查保證人李嫩妹於筆錄中答稱：「曾見過黃女，黃女年紀稍長我幾歲」。惟保證人李嫩妹係八年0月00日出生，而被保人黃春金為00年0月0日出生，被依人黃春金實際年齡小保證人李嫩妹八歲，非如其筆錄供稱年紀稍長其幾歲。復查保證人李嫩妹亦不知黃春金之身家、年籍、及出生何處，係舊識（黃猴仔）拜託，推辭不去因而為其做保，且僅蓋章捺印，未看證明書之內容，據此，保證人李嫩妹出具之保證書內容非屬真實，更無法證實黃春金於馬祖出生。而被告之所以許可黃春金以臺籍人員身分在臺灣地區定居實係因其檢附不實之證明書所致。
４、按「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」第十三條第一項第六款、第十款、第十一款及第三項規定：「大陸地區人民申請在臺灣地區定居或居留有左列情形之一者，不予許可：．．．六、所提供之文書係偽造、變造、無效或經撤銷者。．．．十、原申請定居或居留原因消失者。十一、其他不符申請條件者。」、「大陸地區人民經許可在臺灣地區定居或居留，其許可前有第一項各款情形之一者，得撤銷其許可；其許可後始有第一項各款情形之一者得廢止其許可；已辦妥戶籍登記，有第一項第五款或第六款情形之一者，得由境管局通知戶政事務所撤銷其戶籍登記。」連江縣北竿鄉公所北民字第○○二二號證明書因保證人不實而無效，原告之依親對象黃春金不具臺籍人員身分，故原告申請在臺灣地區定居原因已消失，被告爰依上開規定不予許可原告在臺灣地區定居。
５、有關原告稱其申請在臺灣地區定居與訴外人黃春金之定居處分無涉，不應殃及其申請權益一節。查原告係以臺籍人員眷屬身分申請依岳母黃春金在臺灣地區定居，則黃春金是否具臺籍人員身分遂為原告申請定居之前提，自應查明處分是否正確。原告復稱，黃春金迄今仍為臺灣地區之合法居民，原告係依合法居民申請，被告應許可原告在臺灣地區定居等云云。查兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款所稱臺籍人員，係指民國三十八年政府遷臺前，在臺灣地區原有戶籍而赴大陸地區之臺籍人員，按原告依親對象黃春金是否具臺籍人員身分，係歷史事實，不因受有行政處分而變更，該身分亦不能由被告創設。原告自始不具臺籍人員直系血親配偶身分，亦不因黃春金以不實文件申請獲准在臺灣地區定居，造成原告身分有所變更，故原告所述實無理由。依「行政程序法」第四十三條規定：行政機關為處分或其他行政行為應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。原告起訴狀之說明顯無理由，揆諸首揭規定，原處分並無不合，不予許可處分應予以維持。
６、綜上所述，原告申請在臺灣地區定居，被告不予許可，並無不法，亦無不當之處，請判決如被告答辯之聲明。
理由
一、按「大陸地區人民有左列情形之一者，得申請在臺灣地區定居：．．．六、民國三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶或兄弟姐妹者。」、「依第二項第三款至第七款規定申請者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同本人申請在臺灣地區定居；未隨同申請者，得由本人在臺灣地區定居後代為申請。」、「大陸地區人民有左列情形之一者，得申請在臺灣地區居留：一、臺灣地區人民之配偶，結婚已滿二年或已生產子女者。．．．」、「大陸地區人民依第一項規定，每年申請在臺灣地區居留之類別及數額，得予限制；．．．。」、「依第一項規定申請居留者，在臺灣地區連續居留滿二年後，得申請定居。」臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十六條第二項第六款、第四項及第十七條第一項第一款、第三項、第四項分別定有明文。又依「原籍馬祖大陸地區人民及其眷屬申請來臺送件須知」第一點、第三點第八款第一目分別規定：「一、適用對象：民國三十八年以前赴大陸地區之原籍馬祖人員，且在臺灣地區有直系血親、配偶或兄弟姊妹者，以及其配偶及直系血親。」、「三、應備文件：．．．（八）相關證明文件：⒈鄉公所出具之證明函（由原居住地鄰居三人分別立具，證明當事人確係民國三十八年以前在馬祖出生事實，經地方法院認證後，請鄉公所審查無誤後出具證明函）或民國八十五年五月前核發之原籍證明文件。」
二、本件原告係大陸地區人民，於九十年四月十二日向被告申請依其岳母黃春金來臺定居，惟被告審查之結果，認原告申請依親之黃春金前以滯留大陸地區之臺籍馬祖人員身分，申請獲准依其弟黃猴仔在臺定居，然黃春金於八十八年間申請定居時，依前開馬祖人民來臺送件須知之規定所檢具之連江縣北竿鄉公所北民字第○○二二號證明書，其中有關原居住地鄰居李嫩妹出具之證明書內容不實，無從證明黃春金於馬祖出生，被告前揭許可其以臺籍馬祖人員身分在臺灣地區定居，顯因黃春金檢附不實之證明書所致，則黃春金既不具臺籍馬祖人員身分，原告以其為大陸地區人民，且為黃春金之直系血親之配偶，申請依黃春金來臺定居，核與前揭兩岸人民關係條例第十六條第四項之規定不符，而不予許可原告在臺灣地區定居，固非無見。
三、惟按，行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，在未經有權機關依法撤銷或廢止前，應為所有之國家機關所尊重，並以之為既存之構成要件，作為其本身決定之基礎。經查，本件訴外人黃春金已於八十八年五月間以臺籍馬祖人員申請依其弟黃猴仔來臺定居獲准，並於同年六月三十日完成戶籍登記及領得國民身分證，而原告係大陸地區人民，且為黃春金之女楊玉英（按：其已隨同黃春金獲准在臺定居）之配偶之事實，有黃春金全戶之戶籍謄本、楊玉英全戶之戶籍謄本及經財團法人海峽交流基金會驗證之大陸地區福建省連江縣公證處(98)連證內字第五六二號結婚公證書、(2001)連證內字第三二一號出生公證書附於原處分卷可稽，自堪信為真正。揆諸前開說明及首揭規定，被告雖認黃春金申請在臺灣定居時所檢具證明其在馬祖出生之保證書真實性有問題，然其並未撤銷准許其在臺灣地區定居之行政處分，此為被告自承在卷，該准予黃春金定居之行政處分既仍有效存在，即有構成要件之效力，被告自應以該行政處分作為其決定准否原告定居之基礎。而原告為大陸地區人民，且為黃春金之直系血親之配偶，黃春金前既已依臺籍馬祖人員身分獲准在臺灣地區定居，原告申請依黃春金在臺灣地區定居，尚非無據，被告以黃春金申請在臺灣定居時所出具證明其在馬祖出生之保證書真實性有問題，逕予否准原告之定居申請，於法自有未合。
四、從而，被告就原告申請依其岳母黃春金在臺灣地區定居所為之否准處分，於法尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，由被告另為適法之處分，自屬有據，應予准許，並依行政訴訟法第二百條第四款規定，命被告應依本判決之法律見解另為適法之處分。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百條第四款判決如主文。
中華民國九十二年九月十六日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官李得灶
法官蕭惠芳法官吳慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年九月十六日
書記官劉道文