裁判字號：最高行政法院91年判字第2329號判決
裁判日期：民國91年12月20日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決九十一年度判字第二三二九號
再審原告臺北市政府代表人戊○○再審被告Ｓ○○
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甲○○宇○○地○○共同訴訟代理人 郭芳宜 律師右當事人間因徵收補償事件，再審原告對本院中華民國八十九年一月十四日八十九年度判字第九五號判決，提起再審之訴。本院判決如左：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實緣再審被告之先人 張木 等九人共有坐落臺北市○○區○○○段二五八─三地號土地，位於日據時期重劃區內。再審原告辦理重劃清理後，於民國六十九年二月六日以六九府地重字第○五四八六號公告臺北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理成果圖冊，公告期間自六十九年二月二十二日起至六十九年三月二十二日止，並以同號函知各土地所有權人，如對重劃清理成果有異議，應於公告期限屆滿前以書面向再審原告提出。再審被告於六十九年三月六日提出異議，經再審原告地政處於七十年五月二十一日以北市地四字第二○六四九號函復，略以再審被告等徵收補償面積已超出應享之權利面積等語。再審被告不服，一再訴願，遞遭以訴願逾期駁回，乃提起行政訴訟，為本院七十三年度判字第九四四號判決，將再訴願及訴願決定撤銷，責由再審原告另為適當之決定。再審原告於七十三年十一月一日以七三府訴字第三八六○七號訴願決定實體審理駁回，再審被告復提再訴願，經內政部七十四台內訴字第二八三九一五號再訴願決定，以人民就重劃地籍清理有所異議，應由再審原告處理等由，將訴願決定及原處分撤銷。再審原告於七十六年四月二十八日將有關日據時期在臺北市辦理重劃土地之經過及成果，以七六府重字第一六二六四七號函知再審被告。再審被告不服，訴願遭駁，後訴經行政院台七十七訴字第二二三九七號再訴願決定，以再審被告於公告期間內對公告提出異議，即應對異議有無理由作一明確之論駁，惟再審原告僅就系爭土地辦理重劃經過及清理成果，函知再審被告，容有未洽等由，將訴願決定及原處分撤銷。再審原告嗣於八十六年十二月十二日以府地重字第八六○九一九四○○○號函復再審被告，再審被告不服，循序提起行政訴訟，為本院八十九年度判字第九五號判決將再訴願及訴願決定撤銷。再審原告以原判決有修正前行政訴訟法第二十八條第一款（即現行行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款）再審事由，提起再審之訴。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
再審原告起訴意旨及補充理由略謂︰再審被告之先人張木等九人共有十二甲段二五八─三地號土地，面積計八、二一三．一四六二坪，位於臺北市日據時期辦理市地重劃地區內，經日本政府於昭和十七年四月六日以台北市土字第四九四號之「換地預定地通知書」及「換地預定地指定圖」通知指定換地在案。日據時期「臺北市都市計畫事業第三高女附近土地重劃施行規程」（下稱重劃施行規程）第六條第一項規定：「重劃事業施行所需費用應由土地所有權人負擔。」第三項規定：「國有或公共團體供公用或公共使用之無償使用土地及依第八條第二項之規定不予分配之土地免予負擔第一項規定之費用．．．」第十一條規定：「依前條之規定指定時，原土地所有權人自指定之日起得在換地預定地使用收益，原土地不得再使用收益．．．」第十條規定：「市長因實施重劃必要時得依第八條（即計算權利面積標準）之規定指定換地預定地．．．」。日據時期重劃乃在二十八年（昭和十四年）二月十八日由臺灣總督府以第五八號公示公告施行。當時為日本政府統治臺灣期間，臺灣已屬日本之領土，日本政府基於統治權之行使所辦理之重劃應適用日本重劃法令，不能因嗣後臺灣光復主張適用中華民國法律。再審被告主張有關重劃負擔依平均地權條例第六十條規定重劃時重劃區內供公共使用之道路、溝渠等十項用地由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，殊無法理上依據。又三十四年日本戰敗所遺重劃未了業務，初由再審原告工務局接管，輾轉移由再審原告土地重劃大隊清理，該大隊清理日據時期重劃未了業務，悉依日本政府留存下之重劃資料，如清算原簿、換地預定地指定通知書、指定圖及其後再審原告工務局換地清冊辦理清理。清理時基於日本政府統治權之行使，對日據當年已辦理完成之重劃處理事項（包括制定重劃施行規程呈准公布，換地處分設計分配，換地預定地指定通知），為符合實際情況及保障人民權益，均應承認為有效。故於六十九年訂定「台北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理要點」（下稱地籍清理要點）第三點地籍清理原則（一），加以承認有效，此乃當然之故。惟為杜絕一般社會對日本統治所造成之事實是否應予承認之質疑，特加以條文規定，縱無上開規定，亦應如是承認辦理，故上開規定並無影響人民之權利義務，核與中央法規標準法規定無關。系爭土地重劃前原有面積計八、二一三、一四六二坪，依清算原簿記載權利面積計六、二三四．一二坪（其間已扣除重劃負擔一、九七九．○三坪），惟經歷年實際徵收補償面積達六、五八八．七五四坪（為兩造所不爭），再審原告補償面積業已超過其應分配之權利面積，對再審被告已無須補償者。再審被告主張不負擔重劃負擔要求以原有面積扣除已補償之徵收面積再度要求補償，其理由略以系爭土地全筆被編入道路用地，已無重劃利益，自不必負擔重劃負擔。然依日據時期留存之換地預定通知書所載權利面積及換地面積顯示日據當時即已計算扣除重劃負擔，雖其負擔計算，已無資料可考。惟依照換地預定通知書、換地預定地指定圖觀之，當時已有換地處分通知再審被告先人系爭土地分配於一七二、一七三、一七四、一七八街區上，此由清算原簿上載有「指定通知年月日」可知。依前述重劃施行規程第十一條第一項規定：「．．．原土地所有權人自指定之日起得在換地預定地，使用收益，原土地不得再使用收益．．．」復按日本土地登記制度非採登記要件主義，故不能以土地已否登記證明換地指定是否業已成立生效，再審被告欲以未登記證明未換地，因無必然性，故無證據能力。該換地處分已發生權利變動（按：換地後系爭土地已非原有台帳面積八、二一三．一四六二坪），毋庸俟全部重劃清理完成之重劃成果公告確定權利變更登記。再審被告主張重劃程序尚未完成乙節，實不足推翻系爭土地於日據時期已發生權利變更事實。又依日據時期臺灣都市計畫令第五條第二項規定：「臺灣總督府認為有必要時得依其所規定，命令都市計畫事業受益者，在其受益限度內，負擔前項費用之全部或一部。．．．」臺灣都市計畫令施行規則第五條規定：「凡合於左列各款之一者，得令負擔計畫令第五條第二項規定之費用．．．。（四）計畫事業之新設、擴充或改良之營造物，．．．因事業之實施而受益顯著者。（五）行政廳施行之土地重劃，在其施行地區附近之土地．．．因土地重劃而受益顯著者。」同時又於重劃施行規程第六條第二項規定：「國有或公共團體供公用或公共使用之無償使用土地及依第八條第二項之規定不予分配之土地免予負擔第一項之費用。」依本條規定得免重劃負擔者以「國有或公共團體供公用或公共使用之無償使用土地及第八條第二項規定不予分配之土地」為限。系爭土地並非國有土地或公共團體供公用土地或當時供公共使用之土地，其為私有土地，依重劃施行規程第八條第二項規定，須為不予分配之土地者始可免除重劃負擔。系爭土地日據時期重劃處分已有換地分配，核無不予分配之情事，依前開規定不能免其重劃負擔。復查系爭土地日據重劃分配換地前並非道路用地，重劃分配亦非分配於道路上，僅為都市○○○○道路用地，在未開闢為道路使用前，土地所有權人仍得享有重劃所有新設、擴充或改良之營造物而顯有受益，自應依臺灣都市計畫令施行規則第五條第四款規定負擔重劃負擔。原判決誤認系爭土地原屬道路用地，重劃後亦換取道路用地，致錯誤適用重劃施行規程第六條第三項規定：「．．．及依第八條第二項之規定不予分配之土地免予負擔第一項之費用。」又原判決誤認重劃並未終結，實則不然，蓋日據時期重劃日本政府已辦竣之重劃部分包括：制定重劃施行規程呈准公佈、換地處分設計分配、換地預定地指定通知，就該等處分業已確定生效，不必俟全部重劃清理程序終結始確定。重劃程序是否終結與換地處分業已完成無關，蓋重劃程序含有數個行政處分循序漸進，各該程序進行至完成即發生效力。此似法院強制執行查封動產、不動產多筆財產，其中一筆拍賣終結，不受全案是否終結影響。至關於重劃負擔，如前述日本重劃法令既有明文規定，其計算方法日本政府於重劃「換地處分設計分配」時已算定據以換地處分確定，再審被告如有不服應於日據時期向日本政府提出異議。原判決對是否免負重劃負擔之判斷，捨重劃施行規程第六條第三項「．．．及依第八條第二項之規定不予分配主上地免予負擔第一項之費用。」之明文規定，指摘「究有否因重劃而受何利益，依何理由應分擔重劃負擔，如未表明，何以昭折服」云云，適用法律顯有錯誤。至云換地處分後之登記應如何如何乙節，徒因日本戰敗未能繼續辦理，故清理日據時期重劃區訂定之地籍清理要點第三點地籍清理原則（二）規定：「其未辦尚待辦理之事項（包括換地預定地之公告確定、換地面積之相互補償、囑託登記機關辦理換地登記）可依照平均地權條例第五十六條及其有關法令之規定繼續辦理完成。」故無如再審被告所指依日本區劃整理登記規則辦理。日據時期重劃法令雖不繼續適用於臺灣地區，但應適用於日據時期業已完成之重劃事項。前述之再審原告呈准行政院核定之地籍清理要點第三點地籍清理原則（二）規定：「其未辦尚待辦理之事項（包括換地預定地之公告確定、換地面積之相互補償、囑託登記機關辦理換地登記）可依照平均地權條例第五十六條及其有關法令之規定繼續辦理完成。」再審原告清理日據時期重劃時分別將日本政府業已完成之重劃事項適用日本重劃法令；日本政府戰敗所遺未及辦理之事項，依我國平均地權條例第五十六條及其有關法令之規定繼續辦理完成。日本政府所為重劃換地處分設計分配時已扣除重劃負擔、換地預定地指定通知時已具體指定分配於一七二、一七三、一七四、一○○街區○○道路土地上，凡此均為日據時期己完成之重劃處分已造成之現象（按：此為法律現象，係日本政府所為換地處分之法律事實適用日本重劃法令規定之結果），故以日本政府對臺灣土地管轄權為適用日本法之連繫因素，既然以日本法令為準據法而適用日本法，姑不論該規定是否公平，即不得加以置喙。至於所謂不公平、違憲、當時造成日本朝野激烈之爭論等等，在未經日本政府宣佈違憲之前，不宜排斥適用。末查日據時期臺灣既無行政救濟制度，再審被告對於日據時期重劃換地處分即無救濟之途，此為日本當時之司法制度，再審被告既在當時日本統治下唯有接受，要難企圖以臺灣光復後以中華民國法律冀求翻異。經查日據時期重劃日本政府所為之換地處分已由日本政府送達在案，此有日本政府留存之清算原簿上載明送達日期可證，按該清算原簿為公文書，依法應推定為真正，再審被告在未有反證下不得推翻。再審被告徒以三十八年六月政府准許三七五減租出租耕地欲證明無換地，惟未審知日本政府換地處分後即因日本戰敗未繼續辦理後續重劃業務，直至六十九年再審原告土地重劃大隊重劃清理始完成地籍登記，再審被告不能以光復初期政情混亂，各機關連繫不足下所為核准出租作為無換地之證明。日本土地登記制度採登記對抗主義，登記僅發生對抗第三人之效力，而非成立要件，故換地後無待登記即已發生換地之效力。請判決廢棄原判決，並駁回再審原告在前訴訟程序之訴等語。
再審被告答辯意旨略謂：查行政訴訟法第二十八條第一款所指適用法規顯有錯誤者，乃指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背或與解釋判例有所抵觸而言，至於法律見解之歧異，相對人（再審原告）對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤而據為再審之理由，行政法院六十二年判字第六一○號著有判例。再審原告指稱：系爭土地經日本政府昭和十七年（民國卅一年）四月六日以臺北市土字第四九四號之換地預定地通知書及換地預定地指定圖上通知指定換地在案乙節，不無強詞奪理。按換地預定地通知及換地預定地指定圖，僅說明預定而已，尚未正式成立，如重劃程序正式成立（或稱終結）非完成下列程序不可：即系爭土地原登記面積八、二一三．一四六二坪，換成一七二、一七三、一七四、一七八號土地後應依臺灣都市計畫令施行規則第三章土地區域整理第四節換地處分第二百七十八條、第二百七十九條、第二百八十四條、第一千一百八十五條暨臺灣都市計畫關係土地區劃（域）整理登記規則第一、二、三、六、十一、三十二、三十六條規定辦理換地處分及登記。概括說：「臺灣總督為臺灣都市計畫令第七十條第三項之核准時應即囑託登記機關辦理依土地區域整理之有關土地登記」及「登記官員於完成有關土地及建築物之登記時，應將其意旨通知臺灣總督及整理施行者．．．整理施行者受第一項之通知時，應速將其意旨通知登記權利者，不得延誤」。本件若無上述程序則不得謂重劃程序已經完成，若有則請再審原告說明其根據。再者，系爭土地直到臺灣光復依據登記簿記載面積均無變更，亦無記載換地處分事項，而且三十八年六月三十日以耕地出租，至五十五年四月七日與佃農在法院成立和解收回。若重劃已成立，換地亦已辦完，而沒有分割及登記，再審被告產權未確定，地換在何處還模糊不清情況下，臺灣光復後我國政府肯准許再審被告將系爭土地依三七五減租條例出租？綜上而論，系爭土地重劃程序在日據時期尚未終結，原判決以「難憑以認定本件重劃程序已終結」乙節，並無錯誤。次按行政處分之成立生效，以實際通知受處分人並由其實際收受為必要。再審原告誤將臺灣總督府就重劃法抽象法規之公布，以及其內部作業事項即換地預定地通知書、換地預定地指定圖、指定通知年月日之擬定，誤為換地處分已成立生效，其主張難謂合法有據，此由其始終無法提出再審被告先人之收受換地處分之送達證書，以及再審原告自認業務未了，尚待處理，益可證明重劃程序尚未終結。系爭土地於三十四年十月二十五日因臺灣光復，收歸我國版圖後，除有特殊情形，制定特別法例如：三十五年一月十六日制頒臺灣法院接收民事案件處理條例及臺灣法院接收刑事案件處理條例，以資依據外，當然為我國一般法律效力之所及。職是之故，臺灣高等法院於三十四年十一月十六日訓令各法院及支部暨刑務所及支部，其第三點，即明白指出：「其原有日本統治時期法令，與中華民國法令牴觸者，適用時均應請示辦理。」（參重修臺灣省通志卷七政治志法制編，第五百八十九頁）。依我國憲法第一百七十條規定，法律須經立法院通過，總統公布。且中央法規標準法第五條規定，關於人民之權利，義務者，應以法律定之。再審原告徒依行政機關自行訂定之行政命令即地籍清理要點第三點地籍清理原則（一）加以無條件承認日本在法律上始終未以平等地位對待臺灣同胞之日本重劃法令為有效，殊非有合法根據。法令以公平合理為其最高指導原則，換地費用之負擔原則亦然。日據時期之日本殖民地統治原則，採取委任立法制度，授權臺灣總督得於轄區內發布代法律之命令，將臺灣同胞之命運，操於臺灣總督一人，此項措施是否違憲，曾引起日本朝野之激烈爭論，如謂系爭土地全部被計劃列入為道路用地，依日據時期重劃施行規程第六條第二項規定意旨之反面解釋，仍不得免予負擔重劃費用，本案顯然有違公平合理之原則，且嚴重侵害人民之財產權，自屬違憲違法，應不予適用。再者，系爭換地處分既尚未成立生效，殊無由再審被告之先人向日本政府提出異議，何況日本之訴願制度及行政裁判制度並未施於臺灣，再審被告之先人亦無從提出行政救濟。原判決理由指出：「再審被告所有土地，原即屬道路設施用地，重劃後亦換取道路設施用地，究有否因重劃而受何利益，依何理由應分擔重劃負擔，如未表明，何以昭折服」等語，旨在說明，行政處分，應表明理由而已，未涉及換地處分實體法之適用問題。再審原告徒引前訴訟程序中再審被告主張之片斷，資為原判決有誤用重劃施行規程第六條第三項之情形，顯屬無中生有，任意比附援引。另按當事人主張有利於自己之事實者，就其事實應負舉證責任。再審原告謂日據時期當時已計算扣除重劃負擔，換地處分且已通知再審被告之先人各云云，再審被告全部否認。再審原告既提不出系爭土地已扣除重劃負擔之相關計算資料及換地處分通知再審被告先人之送達證書，自無從憑空主張。綜上所陳，再審原告提起本件再審之訴，不合修正前行政訴訟法第二十八條第一款之規定，請判決駁回其再審之訴等語。
理由按修正前行政訴訟法第二十八條第一款所謂適用法規顯有錯誤（即現行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款），係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。本件原判決以再審被告（即原審原告）之先人所有系爭土地位於日據時期重劃區內，於昭和十三年及十四年（民國二十七年、二十八年）陸續辦理重劃事宜，再審原告於臺灣光復後接續辦理，於六十九年二月六日以六九府地重字第○五四八六號公告臺北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理成果圖冊。再審被告以所有土地清理後面積減少，系爭土地於日據時期全筆均被劃入道路設施用地，於法不必分擔公共設施各項負擔及清冊未列二一八─一、二五八─一六地號等由，聲明異議。再審原告以八十六年十二月十二日府地重字第八六○九一九四○○○號函知再審原告略以：「一、查本府辦理日據時期重劃區地籍清理工作，乃依據日據時期重劃完成之『清算原簿』、『換地豫定地指定通知書』、『指定圖』、『換地清冊』等資料辦理，按其資料顯示，均已計算扣除重劃負擔並通知原所有權人重劃後之『權利面積』及『換地面積』。依照『換地豫定指定圖』所示未編列地號者為重劃負擔，大部分為八米道路，編有地號者為指定換地豫定地。台端等先人所有之土地重劃前大部分位於計畫道路上，重劃後指定換地之位置均在道路用地上，亦均編有地號，至指定換地周圍八公尺巷道部分未編列地號者，即為重劃負擔，可知日據時期重劃指定換地時即已扣除重劃負擔。且在同一換地指定圖上同地段二七七及二八三─一地號亦指定換地於建國南路道路上，亦同有扣除重劃負擔，該二七七地號土地原面積二、○七一．六九坪重劃後權利面積一、五七二．五五坪，其中扣除重劃負擔四九九．一四坪，另二八三─一地號土地原面積一、二六四．二六坪重劃後權利面積九五三．一五坪，其間亦扣除重劃負擔三一一．一一坪。台端等主張指配於道路用地上即不必扣除重劃負擔，非但與日據時期重劃處分不符，且對同情況亦有扣除重劃負擔之鄰地土地所有權人顯不公平。二、台端等先人張木等所有計有十二甲段二五八─三、二五八─一六、二一八─一及二五五─二（本筆台端未異議）及三○八─二二地號等五筆土地均參加日據時期重劃，依日本政府留存之清算原簿記載，除其中三○八─二二地號未配土地以現金補償外，其餘四筆土地因係同戶而合併換地處分設計分配，計重劃前原面積九、八六四．一○八坪，扣除重劃負擔後權利面積為七、八四五．六六四坪，此七、八四五．六六四坪即為重劃分配後有權取得之土地面積，惟實際合併指配結果，其換地面積為八、○四○．四五坪，此為四筆合併計算換地之結果。．．．。三、．．．。」等語。依上情形，本件再審被告主張系爭土地於日據時期之重劃程序並未終結。再審被告所有土地於重劃前均劃為道路設施用地，重劃後亦換取道路用地，應毋庸分擔重劃負擔，因此所換得之土地面積不應減少等節。根據再審被告上開主張，再審原告於函中僅復以日據時期已完成重劃程序，且已扣除重劃負擔，再審被告所為異議，無從辦理等語。惟就日據時期實施土地重劃係依何法源，程序如何之進行，程序如何終結及重劃負擔之依據，負擔如何之計算等等均未敍明，可知本件再審原告之處分，未備理由，難認合法。且查政府辦理公共施政如土地重劃等事項，由受益者付費，乃一般之原則。再審原告所有土地，原即屬道路設施用地，重劃後亦換取道路設施用地，究有否因重劃而受何利益，依何理由應分擔重劃負擔，如未表明，何以昭折服。況查政府之行政有一定之程序，尤其如本件土地重劃之重大權益事項，動則關係土地所有人之權利義務，理當設有當事人申訴救濟之機制，再審原告對於系爭土地等重劃案，究本何程序，如何通知當事人，予當事人何救濟管道，如何定案，均未說明，亦難憑以認定本件重劃程序已終結。依上所述，原處分尚難謂無違誤，一再訴願，未為糾正，亦非允當，再審原告起訴意旨，求為撤銷，非無理由，而將一再訴願決定及原處分均撤銷，由再審原告更為適法之處置。經核無所適用之法規與應適用之現行法規相違背，或與解釋判例相牴觸情形。再審原告再審主張系爭重劃依地籍清理要點第三點應適用日據時期法規，依重劃施行規程第六條第一、二項、第八條第二項、第十一條、第十條、依日據時期臺灣都市計畫令第五條第二項、臺灣都市計畫令施行規則第五條不能免其重劃負擔。依日據時期留存之換地預定通知書顯示日據當時即已計算扣除重劃負擔，且已有換地處分通知再審被告先人，無須登記或待全部重劃成果公告確定即已生效。再審被告徵收補償面積業已超過其應分配之權利面積，對再審被告已無須補償者等情，而指摘原判決誤引重劃施行規程第六條第三項規定，認本件應免重劃負擔及重劃並未終結，適用法律顯有錯誤等語，顯有誤會。本件原判決係因原處分未敘明日據時期實施土地重劃法源、程序之進行、終結、重劃負擔之依據，負擔之計算等，認原處分未備理由，為不合法，並未就本件重劃應適用何項法規，重劃程序已否終結，重劃換地已否生效，再審被告應否重劃負擔為認定，無再審原告所稱誤引重劃施行規程第六條第三項規定認本件應免重劃負擔及重劃並未終結之適用法律顯有錯誤情形，其再審之訴顯無再審理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為顯無再審理由，依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年十二月二十日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官高啟燦法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十一年十二月二十日